1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý nhà nước
Khái niệm QLNN chỉ xuất hiện và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của nhà nƣớc. Theo nghĩa rộng, QLNN là hoạt động tổ chức, điều hành của cả bộ máy nhà nƣớc, là sự tác động, tổ chức của quyền lực nhà nƣớc trên các phƣơng diện lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Theo cách hiểu này, QLNN là
hoạt động của cả ba hệ thống cơ quan nhà nƣớc: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tƣ pháp.
Quản lý nhà nƣớc có các đặc điểm sau đây:
– Chủ thể QLNN là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nƣớc đƣợc trao quyền lực công gồm: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tƣ pháp. – Đối tƣợng QLNN là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia.
– QLNN có tính toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao…
Mục tiêu của QLNN là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển bền vững trong xã hội.
Theo nghĩa hẹp, QLNN chủ yếu là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con ngƣời theo pháp luật nhằm đạt đƣợc những mục tiêu yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc. Đồng thời, các cơ quan nhà nƣớc nói chung còn thực hiện các hoạt động có tính chất chấp hành, điều hành, tính chất hành chính nhà nƣớc nhằm xây dựng tổ chức bộ máy và củng cố chế độ công tác nội bộ của mình, chẳng hạn ra quyết định thành lập, chia tách, sát nhập các đơn vị tổ chức thuộc bộ máy của mình; đề bạt, khen thƣởng, kỷ luật cán bộ, công chức, ban hành quy chế làm việc nội bộ…
Thứ nhất, quản lý nhà nước là hoạt động mang quyền lực nhà nước.
Quyền lực nhà nƣớc trong quản lý hành chính nhà nƣớc trƣớc hết thể hiện ở việc các chủ thể có thẩm quyền thể hiện ý chí nhà nƣớc thông qua phƣơng tiện nhất định, trong đó phƣơng tiện cơ bản và đặc biệt quan trọng đƣợc sử dụng là văn bản quản lý hành chính nhà nƣớc. Bằng việc ban hành văn bản, chủ thể quản lý hành chính nhà nƣớc thể hiện ý chí của mình dƣới dạng các chủ trƣơng, chính sách pháp luật nhằm định hƣớng cho hoạt động xây dựng và áp dụng pháp luật; dƣới dạng quy phạm pháp luật nhằm cụ thể
hóa các quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nƣớc và của cấp trên thành những quy định chi tiết để có thể triển khai thực hiện trong thực tiễn; dƣới dạng các mệnh lệnh cá biệt nhằm áp dụng pháp luật vào thực tiễn, trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý; dƣới những dạng mệnh lệnh chỉ đạo cấp dƣới trong hoạt động, nhằm tổ chức thực hiện pháp luật trong thực tiễn; dƣới dạng những thông tin hƣớng dẫn đối lập với cấp dƣới nhằm đảm bảo sự thống nhất, có hệ thống của bộ máy hành chính nhà nƣớc.
Thứ hai, quản lý nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi những chủ thể có quyền năng hành pháp.
Cách hiểu phổ biến hiện nay thì nhà nƣớc có ba quyền năng: lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Trong đó, quyền năng hành pháp trƣớc hết và chủ yếu thuộc về các cơ quan hành chính nhà nƣớc, tuy nhiên trong rất nhiều hoạt động khác nhƣ: việc ổn định tổ chức nội bộ của các cơ quan nhà nƣớc, hoạt động quản lý đƣợc tiến hành bởi các bộ…Trong những trƣờng hợp này quyền năng hành pháp cũng thể hiện rõ nét và nếu xét về bản chất thì tƣơng đồng với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nƣớc.
Thứ ba, quản lý nhà nước là hoạt động có tính thống nhất, được tổ chức chặt chẽ
Để bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động hành pháp, bộ máy các cơ quan hành pháp đƣợc tổ chức thành một khối thống nhất từ trung ƣơng tới địa phƣơng, đứng đầu là Chính phủ, nhờ đó các hoạt động của bộ máy đƣợc chỉ đạo, điều hành thống nhất, bảo đảm lợi ích chung của cả nƣớc, bảo đảm sự liên kết, phối hợp nhịp nhàng giữa các địa phƣơng tạo ra sức mạnh tổng hợp, tránh đƣợc sự cục bộ phân hóa giữa các địa phƣơng hay vùng miền khác nhau. Tuy nhiên, do mỗi địa phƣơng đều có những nét đặc thù riêng về điều kiện KT-XH, nên để có thể phát huy tối đa những yếu tố của từng địa phƣơng, tạo sự năng động sáng tạo trong quản lý điều hành, bộ máy hành chính còn
đƣợc tổ chức theo hƣớng phân cấp, trao quyền tự quyết, tạo sự chủ động sáng tạo cho chính quyền địa phƣơng.
Thứ tư, hoạt động quản lý nhà nước mang tính chấp hành và điều hành.
Tính chấp hành và điều hành của hoạt động QLNN thể hiện trong việc những hoạt động này đƣợc tiến hành trên cơ sở pháp luật và nhằm mục đích thực hiện pháp luật, cho dù đó là hoạt động chủ động sáng tạo của chủ thể quản lý thì cũng không đƣợc vƣợt quá khuôn khổ pháp luật, điều hành cấp dƣới, trực tiếp áp dụng pháp luật hoặc tổ chức những hoạt động thực tiễn…, trên cơ sở quy định pháp luật nhằm hiện thực hóa pháp luật.
QLNN là một dạng đặc biệt của quản lý, đƣợc sử dụng các quyền lực nhà nƣớc nhƣ lập pháp, hành pháp và tƣ pháp để quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong đó, QLNN mang tính quyền lực đặc biệt là tính tổ chức cao, và có mục tiêu chiến lƣợc, chƣơng trình kế hoạch để thực hiện mục tiêu, hơn cả là QLNN ở Việt Nam mang nguyên tắc tập trung dân chủ. QLNN không có sự tách biệt tuyệt đối giữa chủ thể quản lý và khách thể quản lý và nó luôn đảm bảo tính liên tục, ổn định trong tổ chức.
1.2.2. Sự cần thiết quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu
Quản lý nhà nƣớc đối với KKTCK là quá trình chính quyền cấp tỉnh thực thi, vận hành cơ chế quản lý phù hợp với quy định pháp luật, phù hợp với điều kiện KT-XH, phù hợp với các quy luật kinh tế khách quan để tác động vào KKTCK nhằm đạt các mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, các KKTCK hoạt động hiệu quả lại không phải là có sẵn và chính quyền cấp tỉnh buộc phải tham gia vào việc hình thành, định hƣớng và hỗ trợ cho quá trình phát triển của các KKTCK đạt đƣợc các mục tiêu đã đề ra. Vai trò của QLNN cấp tỉnh đối với KKTCK bao gồm:
Một là, hình thành và định hƣớng phát triển các KKTCK. Đây có thể coi là vai trò quan trọng nhất của QLNN đối với KKTCK. Muốn thực hiện đƣợc vai trò này, chính quyền cấp tỉnh phải:
- Xác định quan điểm, mục tiêu phát triển kinh tế cửa khẩu của tỉnh mình trong quy hoạch hay chiến lƣợc phát triển KKTCK trên phạm vi cả nƣớc.
- Dựa trên quy hoạch phát triển tổng thể hệ thống các KKTCK trên phạm vi cả nƣớc, định hƣớng phát triển các KKTCK trên địa bàn tỉnh phù hợp với điều kiện tự nhiên, vị trí địa lý và các lợi của từng KKTCK.
- Thành lập hoặc đề xuất cấp có thẩm quyền thành lập các KKTCK, các đơn vị quản lý, phân cấp quản lý.
Hai là, điều hành, dẫn dắt sự phát triển của KKTCK theo các mục tiêu đã đề ra thông qua việc xây dựng, ban hành (hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành) và thực thi các khung pháp lý, quy hoạch, kế hoạch, các chính sách đặc thù cho KKTCK. Về cơ bản, các KKTCK đƣợc hình thành từ chỗ ban đầu là ở những địa phƣơng, địa bàn thuộc vùng sâu, vùng xa, vùng khó khăn và đặc biệt khó khăn, cách xa các trung tâm kinh tế, chính trị của tỉnh; hoạt động kinh doanh nhỏ lẻ và chủ yếu là trao đổi biên mậu của ngƣời dân bai bên cửa khẩu. Sau khi đƣợc thành lập, nếu các hoạt động thu hút đầu tƣ và sản xuất kinh doanh của KKTCK cũng dựa trên các quy định pháp luật thông thƣờng thì rất khó để phát triển. Mặt khác, hiệu quả thu hút đầu tƣ và hoạt động của các KKTCK còn phụ thuộc vào hệ thống kết cấu hạ tầng của KKTCK. Vì vậy, chính quyền cấp tỉnh cần phải xây dựng và ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các chính sách đặc thù, các quy hoạch, kế hoạch và đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu cho KKTCK để KKTCK phát triển đạt mục tiêu đã đề ra.
Ba là, hỗ trợ các hoạt động, thúc đẩy sự phát triển và trọng tài giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong KKTCK. Trong quá trình tham gia hoạt động KT-XH, các chủ thể có năng lực và điều kiện khác nhau nên hiệu quả hoạt động thu đƣợc cũng khác nhau. QLNN cấp tỉnh đối với KKTCK còn có vai trò hỗ trợ các hoạt động và phát triển của KKTCK thông qua việc điều hành
phối hợp các hoạt động của các cơ quan, đơn vị quản lý nhằm tạo môi trƣờng thuận lợi cho các hoạt động đầu tƣ, sản xuất, kinh doanh của các cá nhân, doanh nghiệp tại KKTCK có hiệu quả. Mặt khác, quá trình hoạt động của các KKTCK không tránh khỏi những mâu thuẫn, phát sinh mà các chủ thể không thể tự điều hòa, giải quyết đƣợc cần có sự hiện diện của QLNN với tƣ cách là trọng tài để giải quyết.
1.2.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu
Quản lý nhà nƣớc đối với KKTCK bao gồm nhiều cấp và nhiều cơ quan quản lý từ cấp Trung ƣơng đến địa phƣơng. Trong luận văn này sẽ tập trung làm rõ tổ chức bộ máy QLNN cấp tỉnh.
Theo Quy định tại Nghị định số 29/2008/NĐ-CP ngày 14/3/2008 của Chính phủ quy định về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế (nay là Nghị định số 82/2018/NĐ-CP ngày 22/5/2018 của Chính phủ về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế) thì mỗi tỉnh chỉ đƣợc thành lập một Ban quản lý (Ban quản lý Khu kinh tế hoặc Ban quản lý Khu công nghiệp), thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc trực tiếp đối với khu công nghiệp, khu kinh tế trên địa bàn tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ƣơng theo quy định; quản lý và thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ khác có liên quan đến hoạt động đầu tƣ và sản xuất kinh doanh cho nhà đầu tƣ trong khu công nghiệp, khu kinh tế.
Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định thành lập và chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế, chƣơng trình kế hoạch công tác và kinh phí hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn và kiểm tra về chuyên môn nghiệp vụ của các bộ, ngành quản lý về ngành và lĩnh lực có liên quan; có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong công tác quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế.
Ban quản lý khu công nghiệp, khu kinh tế có tƣ cách pháp nhân; tài khoản và con dấu mang hình quốc huy; kinh phí quản lý hành chính nhà nƣớc, kinh phí hoạt động sự nghiệp và vốn đầu tƣ phát triển do ngân sách nhà nƣớc cấp theo kế hoạch hàng năm và nguồn kinh phí khác theo quy định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
Về cơ cấu tổ chức bộ máy và biên chế của Ban quản lý công nghiệp gồm có 01 trƣởng ban, không quá 03 phó trƣởng ban và bộ máy giúp việc gồm: Văn phòng, các phòng chuyên môn, nghiệp vụ, đại diện Ban quản lý tại các khu công nghiệp, khu kinh tế; Ban quản lý cửa khẩu; các đơn vị sự nghiệp trực thuộc).
Ngoài ra, đối với các cửa khẩu quốc tế và cửa khẩu chính thuộc KKTCK còn có sự quản lý của các lực lƣợng chức năng chuyên ngành tại cửa khẩu (Hải quan; Biên phòng; Công an; Kiểm dịch y tế, động vật, thực vật), đồng thời có vai trò phối hợp quản lý của chính quyền địa phƣơng (cấp huyện, xã nơi có cửa khẩu). Đây cũng là nơi diễn ra nhiều hoạt động dịch vụ hành chính, thƣơng mại, XNK, XNC. Vì vậy, nhằm đảm bảo các hoạt động tại cửa khẩu đƣợc thực hiện đồng bộ, phối hợp chặt chẽ , có trật tự, có nề nếp, tạo điều kiện thuận lợi, thúc đẩy các hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa, xuất nhập cảnh ngƣời, phƣơng tiện giao thông vận tải qua các cửa khẩu theo hƣớng đơn giản hóa thủ tục hành chính, chính quyền cấp tỉnh (UBND tỉnh) có thể thành lập Ban quản lý cửa khẩu để điều hành việc phối hợp thống nhất các hoạt động chuyên ngành của các lực lƣợng chức năng tại cửa khẩu, cụ thể: Các lực lƣợng chức năng chuyên ngành tại cửa khẩu thực hiện hoạt động quản lý chuyên ngành theo quy định của pháp luật và chịu trách nhiệm trƣớc Thủ trƣởng cơ quan quản lý cấp trên của mình. Ban Quản lý cửa khẩu điều hành việc phối hợp thống nhất các hoạt động chuyên ngành của các lực lƣợng chức năng tại cửa khẩu đảm bảo sự đồng bộ, có trật tự, có nề nếp. Cơ cấu tổ chức bộ máy của Ban Quản lý cửa khẩu. Ngƣời đứng đầu chính quyền cấp
tỉnh quyết định thành lập Ban Quản lý cửa khẩu và phê duyệt các thành viên của Ban quản lý cửa khẩu, biên chế của văn phòng Ban quản lý cửa khẩu (có thể nằm trong tổng số biên chế của Ban quản lý Khu kinh tế cấp tỉnh).
Trƣởng cửa khẩu: Đối với cửa khẩu nằm trong KKTCK thì Trƣởng cửa khẩu do Trƣởng Ban quản lý Khu kinh tế đảm nhiệm, là ngƣời đứng đầu, chịu trách nhiệm chính tại cửa khẩu và ra các quyết định về điều hành hoạt động và phối hợp hoạt động chuyên ngành của các lực lƣợng chức năng tại cửa khẩu; chịu sự chỉ đạo và quản lý trực tiếp của Chủ tịch UBND tỉnh; thay mặt Ban quản lý cửa khẩu ký các văn bản với danh nghĩa Ban quản lý cửa khẩu trong hoạt động điều hành cửa khẩu. Danh sách các thành viên khác của Ban quản lý cửa khẩu do Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt, bao gồm: 02 Phó cửa khẩu là ngƣời đứng đầu lực lƣợng Bộ đội Biên phòng và Hải quan tại cửa khẩu, do Chủ tịch UBND cấp tỉnh bổ nhiệm. Các thành viên khác của Ban quản lý cửa khẩu gồm ngƣời đứng đầu các lực lƣợng chức năng tại cửa khẩu và công chức, viên chức thuộc Văn phòng Ban Quản lý cửa khẩu. Văn phòng Ban quản lý cửa khẩu đặt tại cửa khẩu, là đơn vị giúp việc cho Trƣởng cửa khẩu.
1.2. 4. Nội dung quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu
1.2.4.1. Xây dựng và thực thi hệ thống pháp luật đối với khu kinh tế cửa khẩu
Với vai trò quan trọng của KKTCK, trong những năm vừa qua Đảng và Nhà nƣớc đã chỉ đạo xây dựng nhiều văn bản pháp luật liên quan đến công tác QLNN đối với hoạt động của KKTCK nhƣ: Luật đất đai, Luật Quy hoạch – xây dựng; Luật thuế xuất khẩu, Luật thuế nhập khẩu; Luật đầu tƣ; Luật thƣơng mại; Luật xuất nhập cảnh… Và các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể về các lĩnh vực nhƣ: chính sách thuế đối với hoạt động kinh tế trong KKTCK; chính sách thƣơng mại xuất nhập khẩu hàng hóa; chính sách xuất nhập cảnh, đi lại và cƣ trú, tạm trú ở KKTCK; chính sách tín dụng đối với KKTCK; chính sách đất đai và tài nguyên; chính sách phát triển kết cấu hạ
tầng KKTCK và chính sách thu hút đầu tƣ tại KKTCK … các văn bản pháp luật này đƣợc nhà nƣớc xây dựng và điều chỉnh phù hợp với bối cảnh phát triển mỗi thời kỳ, để đảm bảo cho công tác quản lý các hoạt động của KKTCK luôn ổn định, hấp dẫn, thu hút đầu tƣ có hiệu quả.
1.2.4.2. Xây dựng và thực thi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển khu kinh tế cửa khẩu
* Xây dựng quy hoạch KKTCK: Gồm Quy hoạch phát triển KKTCK;