7. Cấu trúc của luận văn
1.3.2. Nguyên tắc cơ bản của quản lý nhà nước về du lịch
Nguyên tắc là tính chung, tính khái quát của các hướng hành động cụ thể, phương hướng chung cho hành động cụ thể, có tính bắt buộc người hành động phải theo.
Sở dĩ trong quản lý cần có nguyên tắc QLNN về du lịch bởi vì mỗi cấp quản lý bên trên không thể và cũng không cần chỉ ra phương hướng hành động quá cụ thể cho cấp
dưới, đồng thời cũng không thể phó mặc cấp dưới muốn hành động thế nào cũng được mà phải theo một mức độ nào đó. Đấy là ngyên tắc. Trong du lịch cũng vậy, QLNN về du lịch có những nguyên tắc sau:
Thứ nhất, nguyên tắc tập trung dân chủ: nguyên tắc này trong QLNN về du lịch được áp dụng vào đâu, áp dung khi nào chính là thực chất nơi vấn đề áp dụng. Nguyên tắc trên được áp dụng trong các trường hợp sau:
Khi xác định quyền quản lý của nhà nước, quyền tự quản lý của doanh nghiệp nói riêng, công dân nói chung đối với các vấn đề về du lịch. Cần trả lời câu hỏi: nhà nước, doanh nghiệp có quyền đến đâu trong việc quyết định các vấn đề phát triển du lịch cụ thể nào đó.
Khi xác định thẩm quyền quản lý của mỗi cấp trong hệ thống bộ máy QLNN về du lịch. Bộ máy nào hoặc đơn vị nào cũng có nhiều cấp. Mà đã có cấp thì phải có việc, có quyền, vì vậy trong cùng một vấn đề cần nhà nước giải quyết. Ví dụ, vấn đề du lịch, cần xác định quyền cấp trên đến đâu, cấp dưới tới đâu.
Khi xác định quyền của cá nhân và tập thể rồi thì cần bảo đảm các mối quan hệ cho cả nhà nước và công dân, cho cả cấp trên và cấp dưới. Trong mỗi cấp của hệ thống quản lý nhiều cấp của nhà nước phải đảm bảo cơ quan có thẩm quyền chung, vừa có thẩm quyền riêng. Ngoài ra, nguyên tắc này còn xuất phát từ những lý do sau:
Một là, hoạt động du lịch là việc của công dân nên công dân phải có quyền dân chủ, đồng thời trong chừng mực nhất định, hoạt động du lịch của công dân ảnh hưởng rõ rệt tới lợi ích của nhà nước, quốc gia, cộng đồng do dó nhà nước cũng phải có quyền tập trung.
Hai là, QLNN về du lịch nói riêng, QLNN nói chung là một lao động tập thể, phải được tổ chức một cách khoa học.
Ba là, trong mỗi cơ quan lãnh đạo tập thể cần phải tuân theo nguyên tắc này, một mặt vì chỉ có làm như vậy mới khai thác được chuyên môn, nỗ lực làm việc, mặt khác tạo được sức mạnh trong chấp hành nhờ sự thống nhất.
Bốn là, trong mỗi cấp quản lý phải có cơ quan có thẩm quyền chung và riêng để đảm bảo có hai mặt của quyết định quản lý: chuẩn xác và kịp thời.
Thứ hai, nguyên tắc kết hợp QLNN về du lịch theo ngành và lãnh thổ
QLNN theo ngành bao gồm các hoạt động sau:
Thứ nhất, thực hiện các chính sách, biện pháp phát triển thị trường chung cho toàn ngành, bảo hộ sản xuất sản phẩm nội địa.
Thứ hai, thống nhất tiêu chuẩn hóa quy hoạch, mẫu mã, chất lượng sản phẩm dịch vụ, hình thành hệ thống tiêu chuẩn quốc gia về chất lượng.
Thực hiện các biện pháp, chính sách quốc gia trong phát triển nguồn nhân lực, nguyên liệu, nguồn trí tuệ khoa học công nghệ chung cho toàn ngành.
Tham gia xây dựng các dự án luật, pháp lệnh, pháp quy, thể chế kinh tế theo chuyên môn của mình để cùng cơ quan chức năng chuyên môn khác hình thành hệ thống văn bản pháp luật quản lý ngành.
QLNN theo lãnh thổ: các đơn vị kinh doanh du lịch phải được nhà nước quản lý theo lãnh thổ là vì:
Thứ nhất, QLNN của cơ quan quản lý ngành trên lãnh thổ. Đây thực chất là sự quản lý của cơ quan quản lý ngành được thực hiện bằng các cơ quan chuyên môn đặt theo lãnh thổ.
Thứ hai, định hướng đầu ra cho các đơn vị hoạt động sao cho cân đối, hài hòa về lượng, chất và thời gian. Ngoài ra, tổ chức trực tiếp hoặc gián tiếp việc xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc tầm lãnh thổ đó để đảm bào chung cho tập đoàn phát triển du lịch liên ngành đóng trên lãnh thổ.
Như vậy, nguyên tắc sự kết hợp QLNN theo ngành và lãnh thổ được thể hiện như sau:
Thực hiện quản lý đồng thời theo cả hai chiều ngành và lãnh thổ;
Có sự phân công rành mạch cho các cơ quan quản lý theo ngành và lãnh thổ không trùng và không sót;
Các cơ quan QLNN theo mỗi chiều thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý theo thẩm quyền của mình trên cơ sở đồng quản lý theo quy định cụ thể của nhà nước. Đồng thời cũng có quyền ra quyết định theo thể thức liên tịch [7, tr.75-76].
Thứ ba, nguyên tắc bảo vệ lợi ích và làm chủ cho người lao động
Nguyên tắc này đòi hỏi nhà nước và tất cả các tổ chức trong bất kỳ hoàn cảnh nào cũng phải có chính sách đối xử tốt với người lao động. Trong hoàn cảnh đặc biệt của nước ta, do quá trình đổi mới, từ đó nhiều doanh nghiệp tư nhân hoặc công ty cổ phần ra đời làm cho một bộ phận lớn người lao động không còn được vị thế làm chủ như trước đổi mới nên doanh nghiệp phải đặc biệt quan tâm đến vấn đề này.
Thứ tư, nguyên tắc tăng cường pháp chế trong QLNN về du lịch: để thực hiện nguyên tắc trên cần phải tăng cường lập pháp và tư pháp.
Về lập pháp, từng bước đưa mọi quan hệ xã hội trên lĩnh vực du lịch vào khuôn khổ pháp luật, các đạo luật phải được xây dựng đồng bộ, chính xác, có các chế tài rõ ràng và đúng mức.
Trong tư pháp, mọi việc phải được thực hiện nghiêm từ khâu giám sát, phát hiện, điều tra, công tố đến khâu xét xử, thi hành án, không để xảy ra tình hình lọt tội phạm, xử lý vi phạm theo đúng luật.
1.3.3. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về du lịch
Cơ cấu tổ chức bộ máy của ngành Du lịch Việt Nam trong giai đoạn hiện nay gồm 5 nhóm cơ quan có chức năng, nhiệm vụ quyết định và thực thi hội nhập quốc tế về du lịch đó là: 1) Cơ quan QLNN về du lịch ở Trung ương; 2) Cơ quan du lịch quốc gia; 3) Cơ quan QLNN về du lịch ở địa phương; 4) Ban Chỉ đạo nhà nước về Du lịch; và 5) Hiệp hội Du lịch Việt Nam. Ngoài ra còn có hệ thống doanh nghiệp du lịch là những chủ thể hội nhập trong khuôn khổ quy định của pháp luật Việt Nam và các điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia.
Trong 5 nhóm tổ chức này, các nội dung về mỗi nhóm đề cập đến chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và những hoạt động chủ yếu trong phát triển ngành Du lịch của đất
là những cơ quan QLNN về du lịch; nhóm thứ tư (Ban Chỉ đạo Nhà nước về Du lịch) là cơ quan mang tính liên ngành, hoạt động có tính chất chỉ đạo, điều hoa, phối hợp các hoạt động của các cấp, các ngành trong toàn quốc. Nhóm thứ năm là Hiệp hội Du lịch mang tính chất nghề nghiệp, hoạt động với vai trò đại diện.
Nhóm thứ nhất, Cơ quan QLNN về du lịch ở Trung ương hiện nay là Bộ VHTT&DL. Ngày 25/12/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 185/2007/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ VHTT&DL. Theo Nghị định này, Bộ VHTT&DL là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng QLNN về văn hóa, gia đình, thể dục, thể thao và du lịch trong phạm vi cả nước; QLNN các dịch vụ công thuộc lĩnh vực văn hóa, gia đình, thể dục, thế thao và du lịch theo quy định của pháp luật. Bộ VHTT&DL thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tố chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Trong lĩnh vực quản lý chuyên ngành, lĩnh vực, Nghị định số 185/2007/NĐ-CP quy định Bộ VHTT&DL có 36 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn, trong đó có 31 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến du lịch và 5 nhóm nhiệm, quyền hạn cụ thể trực tiếp QLNN về du lịch.
Nhóm thứ hai, Cơ quan du lịch quốc gia của Việt Nam hiện nay là Tổng cục Du lịch. Ngày 19/05/2008,Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 63/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tố chức của Tổng cục Du lịch trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch. Theo Quyết định này, Cơ quan Du lịch quốc gia của Việt Nam (Tổng cục Du lịch) là cơ quan trực thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, có chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch QLNN và thực hiện nhiệm vụ, qụyền hạn QLNN về du lịch trong phạm vi cả nước. Tổng cục Du lịch có 3 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn: Nhóm thứ nhất là nhóm nhiệm vụ phải trình Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch để trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định; nhóm thứ hai là nhóm nhiệm vụ trình Bộ trưởng Bộ VHTT&DL quyết định; và nhóm thứ ba là nhóm nhiệm vụ mà Tổng cục Du lịch chỉ đạo và tổ chức thực hiện trực tiếp.
Nhóm thứ ba, Trong hoạt động QLNN về du lịch ở Việt Nam, ngoài Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Tổng cục Du lịch và các bộ, ngành Trung ương còn có Ủy ban nhân
dân các cấp tham gia với vai trò là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, quản lý hoạt động du lịch theo lãnh thố. Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện việc QLNN về du lịch trên địa bàn tỉnh, thành phố có 5 nhóm quyền hạn và nhiệm vụ là: 1) Căn cứ vào chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển du lịch đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, quyết định việc thành lập, xây dựng và quản lý các khu du lịch, tuyến du lịch, điểm du lịch địa phương; phối hợp với Tổng cục Du lịch quản lý các khu du lịch, tuyến du lịch, điểm du lịch quốc gia; cấp, thu hồi Giấy chứng nhận khu du lịch, tuyến du lịch, điếm du lịch địa phương. 2) Ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch tại địa phương. Những văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thế hóa các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch của Nhà nước, không được trái với các quy định của pháp luật. 3) Quyết định thành lập doanh nghiệp du lịch theo thấm quyền. 4) Thẩm định hoặc tham gia thẩm định các dự án đầu tư liên quan đến du lịch tại địa phương. 5) Kiểm tra, thanh tra; giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý theo thẩm quyền các vi phạm pháp luật về du lịch.
Theo quy định của pháp luật và điều kiện thực tế tại địa phương mình, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sẽ giao những chức năng nhiệm vụ này cho các sở, ban, ngành, trong đó Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch đóng vai trò tham mưu, điều phối hoạt động quản lý du lịch của các sở, ban, ngành, giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh QLNN về du lịch trên địa bàn lãnh thổ. Ủy ban nhân dân các cấp thấp hơn (bao gồm ủy ban nhân dân cấp huyện và ủy ban nhân dân cấp xã) có hai nhóm nhiệm vụ trong quản lý nhà nươc về du lịch là: 1) Thực hiện QLNN về du lịch theo phân cấp của ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, kiểm tra việc chấp hành quy định của pháp luật về du lịch tại địa phương. 2) Có trách nhiệm thực hiện các biện pháp bảo đảm an toàn cho khách du lịch, bảo vệ di tích lịch sử, văn hóa và danh lam thắng cảnh ở địa phương.
Nhóm thứ tư, để đẩy mạnh phát triển du lịch trong tình hình mới, Thủ tướng Chính phủ đã thành lập Ban Chỉ đạo Nhà nước về du lịch tại Quyết định số 23/1999/QĐ-TTg ngày 13/02/1999. Chức năng của Ban Chỉ đạo Nhà nước về du lịch là giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và điều phối các hoạt động du lịch toàn quốc. Nhiệm vụ chính của Ban
các hoạt động của các bộ, ngành và địa phương trong xây dựng và tổ chức thực hiện các kế hoạch, chương trình quốc gia về phát triển du lịch; giúp Thủ tướng giải quyết những vấn đề liên ngành, những vướng mắc giữa các Bộ, ngành và địa phương liên quan trong việc thực hiện các kế hoạch, chương trình du lịch và các vướng mắc liên quan đến chính sách, pháp luật của nhà nước về phát triển du lịch. Hai là giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, hướng dẫn và kiểm tra, đôn đốc các bộ, ngành và địa phương xây dựng triển khai các kế hoạch, chương trình cụ thể về phát triển du lịch trong phạm vi ngành, địa phương mình phù hợp với kế hoạch, chương trình quốc gia. Ba là giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các bộ, ngành, địa phương và các cơ quan thông tin đại chúng tuyên truyền ở trong và ngoài nước các chương trình phát triển du lịch quốc gia, phổ biển chính sách và pháp luật về du lịch.
Ban Chỉ đạo Nhà nước về Du lịch do Phó Thủ tướng Chính phủ làm Trưởng ban. Tổng cục trưởng Tổng cục Du lịch là Phó Trưởng ban thường trực, các thành viên khác là đại diện lãnh đạo Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Bộ VHTT&DL và Cục hàng không dân dụng Việt Nam. Trong quá trình hoạt động, Ban Chỉ đạo Nhà nước về du lịch đã được Thủ tướng Chính phủ quyết định bổ sung 4 thành viên là đại diện lãnh đạo Bộ Công Thương, Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch Đầu tư.
Nhóm thứ năm, một tổ chức mang tính nghề nghiệp, đóng vai trò quan trọng trong hoạt động du lịch ở Việt Nam là Hiệp hội Du lịch. Hiệp hội Du lịch Việt Nam được thể chế hóa trong Luật Du lịch 2005. Theo Luật này thì Hiệp hội Du lịch được thành lập trên cơ sở tự nguyện của tổ chức, cá nhân có hoạt động du lịch, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp và góp phần thúc đẩy sự phát triển của các thành viên. Hiệp hội du lịch tham gia tổ chức các hoạt động tuyên truyền, quảng bá, xúc tiến du lịch; xây dựng, tuyên truyền, phổ biến các quy định của pháp luật về du lịch. Tổ chức và hoạt động của Hiệp hội Du lịch được thực hiện theo quy định của pháp luật về hội. Hiệp hội Du lịch Việt Nam (Vietnam Tourism Association -VITA) theo đuổi mục đích liên kết, hợp tác, hỗ trợ lẫn nhau giữa các thành viên về kinh tế - kỹ thuật về kinh doanh dịch vụ, tạo bình ổn thị trường, nâng cao giá trị chất lượng, sản phẩm du lịch, khả năng cạnh tranh trong và ngoài nước của hội viên; đại diện và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của Hội viên.
Hiệp hội Du lịch Việt Nam hoạt động trong phạm vi cả nước và ở nước ngoài theo quy định của pháp luật nước CHXHCN Việt Nam và theo Điều lệ Hiệp hội du lịch được Bộ Nội vụ phê duyệt. Hiệp hội Du lịch Việt Nam chịu sự QLNN của Tổng cục Du lịch. Hiệp hội Du lịch có tư cách pháp nhân, có con dấu, có biểu tượng và tài khoản riêng; trụ sở chính của Hiệp hội đặt tại Hà Nội. Hiệp hội có Văn phòng đại diện ở trong nước và ở nước ngoài theo quy định của pháp luật; Hiệp hội được tham gia các tổ chức quốc tế cùng nghề nghiệp theo quy định của pháp luật.