7. Kết cấu của đề tài
1.3.1. Khái niệm kiểmsoát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN
Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động bao gồm nhiều công đoạn với sự tham gia của nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau. Trong đó, hoạt động kiểm soát thanh toán vốn đầu tư chỉ là một trong những nội dung được phân định cho KBNN. Vì vậy, nội dung của công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN qua KBNN phải được xem xét trong tổng thể nội dung quản lý đầu tư XDCB của nhà nước.
Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là quá trình quản lý vốn giữa các cơ quan nhà nước với chủ đầu tư, đồng thời thanh toán cho các nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung ứng thiết bị và chi tiêu cho bản thân Chủ đầu tư. Bản chất của việc cấp vốn là Nhà nước (Chủ đầu tư là người đại diện) mua lại sản phẩm xây dựng, lắp đặt thiết bị công nghệ và các sản phẩm xây dựng cơ bản khác của các nhà thầu theo đúng số lượng, chủng loại, chất lượng và thời gian theo hợp đồng đã ký kết giữa Chủ đầu tư với nhà
19
thầu. Công tác quản lý, cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN được giao cho nhiều cơ quan nhà nước thực hiện theo nhiệm vụ cụ thể, trong đó cơ quan KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, thực chất là thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN theo chức năng của mình, chứ không phải là kiểm soát toàn bộ quá trình đầu tư XDCB. Bản chất của kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB là sự phân quyền cho KBNN, thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát trong toàn bộ quá trình sử dụng vốn NSNN cho đầu tư XDCB.
Về bản chất, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua Kho bạc Nhà nước là việc cơ quan cấp phát kinh phí NSNN cho đầu tư XDCB thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát toàn bộ các hoạt động, các khoản chi từ NSNN cho đầu tư xây dựng công trình, mua sắm, lắp đặt thiết bị gắn với công trình XDCB…đảm bảo chi đúng đối tượng, đúng mục tiêu của dự án được phê duyệt, các khoản chi phải theo đúng chế độ quản lý hiện hành, đúng định mức, đơn giá XDCB được cấp có thẩm quyền ban hành.
1.3.2. Nguyên tắc của công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN
Theo quy định pháp lý hiện hành về công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư từ NSNN qua KBNN, công tác này phải tuân thủ những nguyên tắc sau:
- Các khoản thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát thanh toán. Các khoản thanh toán phải có trong dự toán NSNN được giao, được phân bổ kế hoạch vốn đầu tư hàng năm, phải đúng chế độ, định mức, được đấu thầu hoặc chỉ định thầu theo quy định của pháp luật và phải được quyết toán vốn đầu tư hàng năm và quyết toán vốn đầu tư khi dự án, công trình hoàn thành đưa vào sử dụng theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước và các quy định khác của pháp luật về đầu tư và xây dựng.
20
tư tại Kho bạc Nhà nước nơi thuận tiện cho việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của Kho bạc Nhà nước và thuận tiện cho giao dịch của Chủ đầu tư. Thủ tục mở tài khoản được thực hiện theo quy định hiện hành của Bộ Tài chính và hướng dẫn của Kho bạc Nhà nước.
- KBNN thực hiện kiểm soát thanh toán trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu do Chủ đầu tư cung cấp và theo nguyên tắc thanh toán quy định tại Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước (sau đây viết tắt là Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016)[27] và Thông tư số 108/2016/TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (sau đây viết tắt là Thông tư số 108/2016/TT-BTC ngày 30/6/2016)[30], Thông tư số 55/2016/TT-BTC ngày 23/03/2016 của Bộ Tài chính quy định một số nội dung về quản lý tài chính đối với dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư và chi phí lựa chọn nhà đầu tư và các văn bản hướng dẫn bổ sung, sửa đổi (nếu có); KBNN không chịu trách nhiệm về việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà thầu, không chịu trách nhiệm về tính chính xác của đơn giá, khối lượng và giá trị đề nghị thanh toán của Chủ đầu tư.
Cán bộ kiểm soát chi thuộc bộ phận Kiểm soát chi KBNN trực tiếp thực hiện tiếp nhận hồ sơ, chứng từ do Chủ đầu tư gửi đến và thực hiện kiểm soát tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành theo đúng quy định về quản lý tài chính, quản lý đầu tư XDCB hiện hành và đúng quy định tại quy trình này.
- KBNN được phép tạm dừng thanh toán vốn và phối hợp với Chủ đầu tư, các cơ quan có liên quan thu hồi số vốn sử dụng sai mục đích, sai đối tượng, trái với chế độ quản lý tài chính của nhà nước, đồng thời báo cáo UBND đồng cấp và KBNN cấp trên để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính xem
21
xét, xử lý. Trường hợp phát hiện quyết định của cấp có thẩm quyền liên quan đến chi đầu tư trái với quy định hiện hành, KBNN phải có văn bản đề nghị cấp có thẩm quyền xem xét lại và nêu rõ ý kiến đề xuất. Nếu quá thời gian quy định mà không được trả lời hoặc được trả lời mà thấy chưa phù hợp với quy định phải báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền cấp trên và báo cáo cơ quan tài chính để xem xét, xử lý.
- Số vốn thanh toán cho dự án trong năm (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã được cấp có thẩm quyền bố trí cho dự án. Số vốn thanh toán (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt giá trị hợp đồng, hoặc dự toán chi phí được duyệt; tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo từng nguồn vốn (bao gồm cả bổ sung, điều chỉnh nếu có) và không vượt kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn.
1.3.3. Vai trò, tính tất yếu khách quan của công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN
Luật NSNN đã ghi rõ “các khoản chi của NSNN đều phải được kiểm tra, kiểm soát trước khi chi”, Kho bạc Nhà nước với vai trò là cơ quan kiểm soát chi NSNN trong những năm qua ngày càng khẳng định được vai trò quan trọng trong việc kiểm soát chi NSNN, đảm bảo tính hiệu quả của chi ngân sách.
Vốn đầu tư XDCB thuộc NSNN là một bộ phận cấu thành và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng chi NSNN, với tính chất phức tạp và sự gia tăng của những hành vi tiêu cực trong XDCB thời gian qua, nhà nước càng chú trọng quan tâm đến công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB và có thể coi đó là một tất yếu. Tính tất yếu khách quan của công tác này KBNN thể hiện ở những điểm cơ bản sau:
22
- Chi NSNN cho đầu tư XDCB là khoản chi rất khó xác định chính xác, vì không có một khung chi phí chung cho tất cả các dự án. Do tính chất không di chuyển của sản phẩm đầu tư XDCB cho nên yếu tố khí hậu, thổ nhưỡng, thời tiết… ở những địa điểm khác nhau thì chi phí thực hiện dự án cũng khác nhau. Mặt khác, do quá trình đầu tư XDCB là một quá trình bao gồm rất nhiều khâu, tính chất công việc và sản phẩm của từng khâu khác nhau cho nên các chi phí phát sinh thường khó kiểm soát.
- Khác với chi thường xuyên, chi NSNN cho đầu tư XDCB là những khoản chi kéo dài và tác động của nó không dễ nhận dạng cộng thêm tính phức tạp của lĩnh vực XDCB cho nên tình trạng thất thoát, lãng phí rất dễ xảy ra và tính chất của nó là rất nghiêm trọng. Do vậy, kiểm soát vốn đầu tư XDCB là rất cần thiết và ngày càng được quan tâm chú trọng. Do thời gian thực hiện dự án kéo dài nên chi phí đầu tư XDCB biến động của giá nguyên vật liệu, lao động… yếu tố trượt giá đã được tính đến trong các hợp đồng nhưng trên thực tế biến động giá cả là rất khó lường. Điều này gây khó khăn cho cả chủ đầu tư và cơ quan kiểm soát bởi lẽ các định mức, đơn giá của nhà nước thường ít thay đổi trong một thời gian nhất định.
- Kho bạc Nhà nước với vai trò là cơ quan quản lý NSNN, cơ quan kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB, đây là khâu cuối cùng của quá trình chấp hành NSNN. Tính pháp lệnh của NSNN cộng với yêu cầu kiểm tra, giám sát chặt chẽ, loại trừ các hiện tượng trục lợi NSNN dẫn đến đòi hỏi tất yếu về việc kiểm soát chi đầu tư XDCB, đảm bảo việc sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN đúng mục đích, đúng đối tượng, hạn chế thất thoát, lãng phí.