6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
1.3. KHÁI QUÁT VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG
1.3.1. Khái niệm và ý nghĩa kiểm soát nội bộ khu vực công.
Theo COSO (2013), kiểm soát nội bộ được định nghĩa: “Kiểm soát nội bộ là một tiến trình được thiết lập và vận hành bởi hội đồng quản trị, ban quản lý và các nhân sự khác, được thiết kế để đem lại một sự bảo đảm hợp lý đối với việc đạt được các mục tiêu hoạt động, mục tiêu báo cáo, và sự tuân thủ với các luật và quy định liên quan”. Định nghĩa này nhấn mạnh kiểm soát nội bộ trên các khía cạnh sau:
- Kiểm soát nội bộ hướng đến việc đạt được các mục tiêu của tổ chức; - Kiểm soát nội bộ là một tiến trình bao gồm các tác vụ và hoạt động được thực hiện liên tục - là phương tiện để đạt được mục đích hơn là mục đích cuối cùng;
- Kiểm soát nội bộ được thực hiện bởi con người: kiểm soát nội bộ không đơn thuần là các chính sách và các hướng dẫn thực hiện thủ tục, các hệ thống, các khuôn mẫu, mà là về con người và các hoạt động được thực hiện ở các cấp trong cơ cấu tổ chức để thực hiện kiểm soát nội bộ, làm cho kiểm soát nội bộ có hiệu lực;
- Kiểm soát nội bộ đem lại sự bảo đảm ở mức độ hợp lý chứ không phải tuyệt đối cho việc đạt được các mục tiêu của tổ chức;
- Kiểm soát nội bộ có thể thích ứng với các cơ cấu tổ chức kháu nhau, kể cả các bộ phận khác nhau trong một tổ chức.
Theo quan điểm chung được thừa nhận rộng rãi nhất hiện nay thì hệ thống kiểm soát nội bộ là toàn bộ các chính sách, những quy định, các thủ tục kiểm soát, các bước công việc do lãnh đạo đơn vị xây dựng và áp dụng nhằm quản lý và điều hành hoạt động của đơn vị đạt kết quả.
Ở Việt Nam, Luật Kế toán 2015 cho rằng, “Kiểm soát nội bộ là việc thiết lập và tổ chức thực hiện trong nội bộ đơn vị kế toán các cơ chế, chính sách, quy trình, quy định nội bộ phù hợp với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm phòng ngừa, phát hiện, xử lý kịp thời rủi ro và đạt được yêu cầu đề ra”.
Hệ thống kiểm soát nội bộ nhằm vào 3 vấn đề lớn, đó là: Tuân thủ luật pháp và quy định; Đảm bảo mục tiêu của hoạt động (hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý); Đảm bảo độ tin cậy của báo cáo tài chính.
1.3.2. Các thành phần của kiểm soát nội bộ trong khu vực công
1.3.2.1. Môi trường kiểm soát
- Nhà quản lý xem việc tổ chức và vận hành hệ thống KSNB là một nhiệm vụ rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và giảm thiểu rủi ro cho hoạt động.
- Các cơ quan chú trọng về đạo đức nghề nghiệp và đều có ban hành văn bản quy định cụ thể về đạo đức tương đối chi tiết và đầy đủ. Các quy định này hầu hết được công khai cho mọi người bên trong và bên ngoài cơ quan. Tuy nhiên, cũng còn một vài cơ quan chưa chú trọng đến việc công khai này.
- Số lượng nhân sự tương đối đủ và đảm bảo hoàn thành tốt công việc. Các cơ quan đều tạo điều kiện nâng cao trình độ cho nhân viên. Chức năng nhiệm vụ từng vị trí được quy định cụ thể bằng văn bản. Tuy nhiên, còn một số cơ quan chưa đủ nhân sự theo yêu cầu công việc nên dẫn đến áp lực cao trong công việc cho nhân viên.
- Mối quan hệ giữa nhà quản lý và các bộ phận luôn được duy trì. Ban lãnh đạo thường tổ chức các cuộc họp với các bộ phận và toàn thể người lao
động để đánh giá nhiệm vụ và chỉ đạo công tác, đưa ra những giải pháp ngăn ngừa gian lận, sai sót trong đơn vị. Ban lãnh đạo có xây dựng các thủ tục để kiểm soát tính hiệu quả của công việc được thực hiện.
- Cơ quan xây dựng và cập nhật sơ đồ tổ chức. Trách nhiệm và quyền hạn của từng bộ phận được quy định rõ ràng bằng văn bản. Phân công nhiệm vụ có xem xét đến nguyên tắc bất kiêm nhiệm giữa các chức năng phê duyệt, ghi sổ và giữ tài sản. Tuy nhiên, nguyên tắc bất kiêm nhiệm cũng chưa được chú trọng ở nhiều nơi.
- Công việc hàng ngày hầu hết được các cơ quan xây dựng quy trình cụ thể. Nhân viên có sự tự kiểm tra, đối chiếu và giám sát lẫn nhau trong quá trình thực hiện công việc. Kế hoạch dự toán luôn được xây dựng và thông qua đơn vị cấp trên. Các quy chế, nội quy được xây dựng chặt chẽ.
1.3.2.2. Đánh giá rủi ro
- Các cơ quan có tiến hành xem xét các rủi ro phát sinh trong hoạt động. Bên cạnh đó, cũng còn một vài cơ quan chưa có đánh giá rủi ro.
- Hệ thống nhận diện và đánh giá rủi ro trong các nghiệp vụ chưa được chú trọng thiết lập.
1.3.2.3. Hoạt động kiểm soát.
- Nhà nước ban hành nhiều văn bản quy định về định mức kinh phí, chế độ, trợ cấp, phụ cấp cụ thể; chế độ kế toán dành cho đơn vị hành chính sự nghiệp, chế độ kiểm soát… Những quy định này nhằm kiểm soát hoạt động tài chính của các đơn vị và là cơ sở phục vụ cho công việc kiểm tra kiểm soát từ cấp trên.
- Các quy định nội bộ được ban hành đầy đủ, đồng bộ và thường xuyên được rà soát, sửa đổi phù hợp. Các đơn vị có phân định chức năng nhiệm vụ và phân cấp ủy quyền rõ ràng.
năm là lập báo cáo quyết toán.
- Các đơn vị đều thực hiện công tác đối chiếu số liệu kế toán; đối chiếu xác nhận vác khoản công nợ; xác định số dư tài khoản; kiểm kê hàng năm.
1.3.2.4. Thông tin và truyền thông.
- Các nghiệp vụ kinh tế tài chính được ghi chép vào sổ sách kế toán, chấp hành đúng các quy định về chứng từ; hạch toán, mở sổ kế toán, hệ thống và lưu giữ toàn bộ các nghiệp vụ kinh tế, tài chính phát sinh. Hàng năm, các đơn vị có thực hiện báo cáo tài chính theo chế độ kế toán và báo cáo quyết toán năm và nộp về cấp trên và các nơi liên quan. Đơn vị cấp trên thường xuyên có văn bản hướng dẫn về việc lập và nộp báo cáo hàng năm.
- Hệ thống trao đổi thông tin và hệ thống báo cáo đáp ứng được nhu cầu thông tin kịp thời và đầy đủ trong đơn vị. Các đơn vị có sử dụng phần mềm kế toán và phần mềm văn phòng. Tuy nhiên trang thiết bị cũng còn khó khăn nhất định.
- Việc trao đổi thông tin giữa cấp trên và cấp dưới được thực hiện thường xuyên, nội dung truyền tải rõ ràng.
1.3.2.5. Hoạt động giám sát.
- Hàng năm, các đơn vị đều được đơn vị cấp trên kiểm tra quyết toán thu, chi ngân sách nhà nước.
- Công việc kiểm tra nội bộ định kỳ được thực hiện. Tuy nhiên, công tác kiểm tra, giám sát nội bộ chuyên trách chưa được triển khai toàn diện, bài bản.
- Cơ quan có tổ chức lấy ý kiến từ bên ngoài để hoàn thiện và nâng cao năng lực. Bên cạnh đó, cũng còn một số nơi chưa chú trọng công tác này.
1.4. VẬN DỤNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ KHU VỰC CÔNG TRONG KSC NGÂN SÁCH XÃ QUA KBNN
kiểm soát các khoản chi ngân sách xã theo đúng dự toán được giao, đúng chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và các phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát, thanh toán và chi trả các khoản chi của NSNN. Hệ thống kiểm soát chi ngân sách xã của KBNN cũng bao gồm 5 thành phần: Môi trường kiểm soát; Đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, hoạt động giám sát. Nhưng liên quan trực tiếp cần được vận dụng trong kiểm soát chi ngân sách xã gồm 3 thành phần: Đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát và hoạt động giám sát được trình bày như sau:
1.4.1. Rủi ro trong KSC ngân sách xã
1.4.1.1. Nhận diện rủi ro.
Trong hoạt động kiểm soát NSNN, KBNN luôn quan tâm đến công tác quản lý rủi ro đối với tất cả các hoạt động nghiệp vụ KBNN nhưng chú trọng nhất là rủi ro trong công tác KSC NSNN như sau:
- Rủi ro gắn liền với yếu tố quản lý nhà nước: các văn bản sau khi hướng dẫn ban hành chưa có tính lâu dài, nhiều văn bản ban hành sau nội dung hướng dẫn kiểm soát, quy trình trùng nhau với văn bản trước, hoặc những câu từ giải thích, hướng dẫn chung chung, yếu tố pháp lý chưa chặt chẽ, gây ngộ nhận cho người thực hiện.
- Rủi ro trong công tác điều hành chi NSNN của lãnh đạo: Thủ trưởng các đơn vị KBNN không quyết liệt triển khai, quán triệt, tập huấn nghiệp vụ chuyên môn, quy chế, quy trình, văn bản hướng dẫn điều hành NSNN mới một cách kịp thời, đầy đủ đến từng công chức tại đơn vị; không thực hiện tốt công tác triển khai thực hiện nhiệm vụ được giao, không hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra việc thực thi công vụ của công chức trong đơn vị mình.
- Rủi ro trong tổ chức thực hiện nghiệp vụ KSC NSNN: Không thực hiện đối chiếu số dư tài khoản hoặc đối chiếu mang tính hình thức; Lưu hồ sơ mở
tài khoản cho các đơn vị chưa hợp pháp, hợp lệ, không đúng quy định, không kiểm tra đối chiếu mẫu dấu, chữ ký sẽ tạo sơ hở cho kế toán đơn vị giả mạo chứng từ, giả mạo chữ ký chủ tài khoản; Một số khoản chi thu nhập cho cá nhân danh sách gửi đến kho bạc chưa hợp pháp, hợp lệ, cộng sai số học; hợp đồng kinh tế ký trước ngày ban hành quyết định chỉ định thầu; các căn cứ trên quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu và hợp đồng không còn hiệu lực; hợp đồng còn sơ sài, thiếu tài khoản bên A, bên B, thiếu hình thức thanh toán; chứng minh nhân dân của người nhận đã hết hiệu lực,...
- Rủi ro về năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức của cán bộ KSC và của đối tượng được kiểm soát: ý thức của công chức thực hiện những hành vi vượt thẩm quyền hoặc hoạt động tác nghiệp theo một cách thức mạo hiểm, vi phạm đạo đức nghề nghiệp, chưa nghiên cứu kỹ về cơ chế chính sách nên khi thực hiện KSC và lưu hồ sơ không đúng quy định, việc làm này có thể dẫn đến việc phải chịu trách nhiệm liên đới khi các đơn vị có những thất thoát chiếm dụng; cán bộ KSC có trình độ năng lực kém là kẽ hở cho các kế toán đơn vị lợi dụng giả chữ ký, cố tình nâng khống số tiền trong các danh sách chi trả, lập chứng từ rút nhiều lần,… gây thất thoát tiền ngân sách.
- Rủi ro về hệ thống thông tin: hệ thống mạng, hạ tầng và trang thiết bị công nghệ thông tin, tốc độ đường truyền, môi trường dự phòng, an ninh mạng, dữ liệu được lưu trữ trên các hệ thống máy tính. Sai sót do công nghệ thông tin như hoạt động thanh toán chi trả của KBNN hầu hết được xử lý bằng máy tính, bất kỳ sai sót nào xảy ra cho hệ thống máy tính sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động thanh toán như sự cố về kỹ thuật làm cho các giao dịch thanh toán bị ngưng trệ; thời gian xử lý một giao dịch thanh toán mất nhiều hơn do hệ thống đường truyền chậm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của đơn vị.
1.4.1.2. Đánh giá rủi ro
Các loại rủi ro cần phải được đánh giá về khả năng xảy ra và mức độ tác động khi xảy ra. Những rủi ro mà khả năng xuất hiện thấp, tác động ít thì không cần tiếp tục phải xem xét. Ngược lại, các rủi ro với khả năng xuất hiện cao và có tác động lớn thì cần phải xem xét kỹ càng. Để đo lường khả năng xảy ra của một rủi ro, có thể dùng các chỉ tiêu định tính như: cao, trung bình, thấp hoặc các cấp độ chi tiết khác. Ngoài ra, cũng có thể dùng chỉ tiêu định lượng như: tỷ lệ xuất hiện, tần suất xuất hiện. Số lượng và bản chất của các rủi ro được phát hiện trong quá trình rà soát đánh giá quy trình nghiệp vụ. Chỉ tiêu này theo thời gian có thể cung cấp thông tin so sánh để đánh giá sự nỗ lực của đơn vị hướng tới việc nâng cao chất lượng KSC NSNN. Ngoài ra việc phát hiện các rủi ro được khắc phục kịp thời một cách phù hợp có thể chỉ ra biện pháp đánh giá chất lượng KSC NSNN.
1.4.2. Hoạt động KSC ngân sách xã
1.4.2.1.KSC thường xuyên ngân sách xã
KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên ngân sách xã phù hợp với các chính sách, chế độ và định mức chi tiêu do nhà nước quy định.
a. Nguyên tắc KSC thường xuyên ngân sác xã
Áp dụng kiểm soát chi theo quy định tại Thông tư số 161/2012/TT- BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN; Thông tư số 39/2016/TT-BTC ngày 01/03/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước và các quy định hiện hành; Thông tư số 344/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý ngân sách xã và các hoạt động khác của xã, phường, thị trấn.
b. Nội dung KSC thường xuyên ngân sách xã
- Kiểm soát tính hợp pháp và hợp lệ của các chứng từ chi ngân sách xã: Mọi nghiệp vụ kinh tế, tài chính phát sinh đều phải lập chứng từ kế toán. Kế toán ngân sách xã phải lập, gửi hồ sơ và chứng từ thanh toán đến KBNN. Tùy từng trường hợp cụ thể mà hồ sơ, chứng từ thanh toán của đơn vị gồm các tài liệu kế toán khác nhau, trong đó chứng từ kế toán là một trong các tài liệu cần được kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo tính hợp pháp và hợp lệ của chứng từ. Chứng từ kế toán chỉ được lập 1 lần cho một nghiệp vụ kinh tế phát sinh. Trên chứng từ kế toán phải ghi đầy đủ, rõ ràng và chính xác các nội dung theo quy định; Chữ viết trên chứng từ phải cùng một nét chữ, rõ ràng, thể hiện đầy đủ, đúng nội dung phản ánh, không được tẩy xoá; khi viết phải dùng cùng một màu mực, loại mực không phai; không viết bằng mực đỏ. Cán bộ KSC KBNN kiểm tra các yếu tố trên chứng từ phải đầy đủ, chính xác, phù hợp giữa mã tài khoản rút và giấy rút, mã tài khoản đơn vị nhận tiền phải khớp đúng tên tài khoản, ngân hàng nơi mở tài khoản và phù hợp với hợp đồng, nếu rút bằng tiền mặt thì kiểm tra số chứng minh nhân dân và ngày cấp còn hiệu lực trong vòng 15 năm. Mẫu chứng từ kế toán phải sử dụng theo đúng mẫu quy định của Bộ Tài chính về biểu mẫu, nội dung ghi chép chứng từ.
- Kiểm soát nội dung thanh toán: Cán bộ KSC KBNN kiểm tra nội dung thanh toán phù hợp với nội dung, tính chất tài khoản đã mở tài khoản tại KBNN; phải phù hợp với mục lục NSNN, phù hợp với nội dung chi; số tiền viết bằng chữ phải khớp đúng với số tiền viết bằng số.
- Kiểm soát tính hợp pháp về mẫu dấu, mẫu chữ kí của người quyết định chi và kế toán trưởng:
+ KSC đối chiếu chữ ký của Kế toán trưởng/Phụ trách kế toán (hoặc