3 .Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.2. Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam
1.2.2.1. Quá trình thiết lập chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà
nước thu hồi đất.
a. Trước khi có Luật đất đai năm 1993
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151/TTg quy
định về thể lệ tạm thời trưng thu ruộng đất. Theo Nghị định này thì việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: về đất bồi thường từ1 đến 4
năm sản lượng thường niên của ruộng đất bịtrưng thu, ngoài ra, còn được bồi thường những tài sản bị thiệt hại có trên đất như nhà, công trình phục vụ sinh hoạt, mồ mả, hoa màu bị thiệt hại [2]. Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi có Hiến
pháp 1980 ra đời.
Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, chính vì vậy việc thực hiện bồi thường về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện bồi thường những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên. Sau đó, Luật đất đai năm 1988 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tại Khoản 4 Điều 48 quy định: “Bồi thường thiệt hại thực tế cho người
đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quảlao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật” [12]. Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộtrưởng ban hành quyết định số186/HĐBT về việc bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển sang sử dụng mục đích khác thì phải bồi thường thiệt hại.
b. Thời kỳ từnăm 1993 đến năm 2003
Hiến pháp 1992 ra đời là bước ngoặt quan trọng trong việc xây dựng chính sách pháp luật đất đai nói chung và chính sách bồi thường, GPMB nói riêng, đó là:
+ Tại Điều 17 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”.
+ Tại Điều 18 quy định “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử
dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. + Tại Điều 23 quy định “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thịtrường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993. Với quy định "đất có giá" và người sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ, đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác bồi
thường, GPMB của Luật đất đai năm 1993.
Những quy định về bồi thường, GPMB của Luật đất đai năm 1993 đã thu được những thành tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về sau, do sự
chuyển biến mau lẹ của tình hình kinh tế xã hội, nó đã dần mất đi vai trò làm động lực
thúc đẩy phát triển. Để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB đẩy nhanh tiến độ thi công công trình, đồng thời bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất, Luật sửa
đổi, bổ sung một sốđiều của Luật đất đai đã được thông qua ngày 29/6/2001.
Để cụ thểhoá các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001, nhiều văn bản quy định về chính sách bồi
thường, GPMB đã được ban hành, bao gồm:
- Nghị định số 90/CP ngày 17/9/1994 của Chính phủ quy định về việc bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung, Nghịđịnh
90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định, so với các văn bản trước, Nghịđịnh
này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hoá việc thực hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc bồi thường bằng đất cùng mục đích sử dụng, cùng hạng đất...
- Nghịđịnh 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất.
- Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của liên bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục Địa chính - Ban vật giá Chính phủhướng dẫn thi hành Nghịđịnh 87/CP.
- Nghị định số 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; thay thế Nghịđịnh số 90/CP nói trên.
- Thông tư 145/1998/TT - BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghịđịnh số22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ.
* Chính sách bồi thường, GPMB cụ thể theo quy định của Nghị định số 22/1998/NĐ - CP và Thông tư số 145/1998/TT - BTC:
- Nghị định số 22/1998/NĐ - CP và Thông tư số 145/1998/TT - BTC đã quy
định rõ phạm vi áp dụng bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, đối tượng phải bồi thường thiệt hại, đối tượng được bồi thường thiệt hại, phạm vi bồi thường thiệt hại và các chính sách cụ thể về bồi thường thiệt hại vềđất, tài sản gắn liền với đất, việc lập
khu TĐC cũng như việc tổ chức thực hiện.
Nhìn chung, trong thời kỳ 1993 – 2003, chính sách thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng đã có tiến bộ nhằm đáp ứng được nhu cầu phát triển của đất nước ta.
Tuy nhiên, cơ chế bồi thường GPMB khi Nhà nước thu hồi đất trong thời kỳ này vẫn còn một sốnhược điểm sau:
- Các điều kiện đểđược bồi thường thiệt hại về đất và quy định bồi thường về đất đai tại Điều 6, Điều 7,…của Nghị định 22/1998/NĐ-CP chưa cụ thể đã dẫn đến cách hiểu và cách làm khác nhau.
- Chưa thống nhất vềgiá đất tính bồi thường thiệt hại, có nhiều quyết định của UBND cấp tỉnh về giá đất để tính tiền bồi thường còn thiếu cơ sở, giá đất do địa phương quy định còn thấp hơn so với giá trên thị trường, người bị thu hồi đất nông nghiệp chịu thiệt thòi.
- Chưa có quy định chi tiết về chính sách TĐC, chưa quy định cụ thể về biện
pháp cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất đã làm ảnh hưởng đến tiến độ GPMB, làm chậm tiến độ thực hiện dự án, cũng như ảnh hưởng đến cuộc sống của người bị
thu hồi đất sau khi phải di chuyển chỗ ở. Việc lựa chọn các khu TĐC thường bịđộng, trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm, một sốđịa phương chưa quan tâm tới việc xây dựng hoặc mở rộng các khu dân cư để bố trí cho các hộ phải di dời.
Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 1998 đều quy định chỉ có một hình thức Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất đối với các dự án đầu tư và nhà đầu tư phải
thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi.
Nhưng Luật Đất đai 2003 ra đời trên cơ sở Hiến pháp 1992, kế thừa có chọn lọc các nội dung của Luật Đất đai cũ, được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2004, đã có những biến đổi mới quan trọng, nhằm làm rõ các chủ trương,
giải phóng mặt bằng cho các công trình của nhà nước, quyền lợi của sốđông người sử
dụng đất. Các điểm mới về chính sách bồi thường của Luật Đất đai năm 2003 chủ yếu là: - Nhà nước xác định rõ phương thức bồi thường khi thu hồi đất là: Bồi thường bằng đất, bằng tiền hoặc nhà ởchung cư. Mức bồi thường của nhà nước phải tương đương
hoặc hơn so với thiệt hại thực tếđểngười bị thu hồi đất an tâm ổn định cuộc sống.
- Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là chín mươi ngày đối với đất nông nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, GPMB và TĐC.
- Nhà nước xác định rõ thái độ của chủ sở hữu đất đai và người thống nhất quản
lý đất đai trước những vi phạm của người không chấp hành chính sách bồi thường của
nhà nước khi quy hoạch đã được công khai, phương án bồi thường đã được bàn bạc dân chủ thấu tình đạt lý nhưng người bị thu hồi đất vẫn không chấp nhận thì không thể
không có các chế tài một cách cụ thể. Vì vậy, cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền
giao đất, cho thuê đất sẽ thực hiện quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế. Trong
trường hợp thẩm quyền giao đất của Chính phủ thì UBND cấp tỉnh thực hiện biện
pháp cưỡng chế.
- Điều kiện đểđược bồi thường là người bị ảnh hưởng phải có giấy CNQSDĐ
hoặc các giấy tờ hợp lệđược quy định tại Điều 50 của Luật Đất đai 2003.
- Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi.
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái
định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất
ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu TĐC được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.
- Trường hợp không có khu TĐC thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước đối với khu vực
đô thị; bồi thường bằng đất ởđối với khu vực nông thôn, trường hợp giá trị quyền sử
dụng đất ở bị thu hồi lớn hơn đất ởđược bồi thường thì người bị thu hồi đất được bồi
thường bằng tiền đối với phần chênh lệch đó.
- Trường hợp thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất mà không
có đất để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền, người bị thu hồi đất còn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi ngành nghề, bố trí việc làm mới.
- Trường hợp người sử dụng đất được Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất mà
chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính vềđất đai theo quy định của pháp luật thì phải trừđi
giá trị nghĩa vụtài chính chưa thực hiện trong tổng giá trí được bồi thường, hỗ trợ.
Để hướng dẫn thực hiện việc bồi thường, GPMB theo quy định của Luật Đất
đai năm 2003, Nhà nước đã ban hành một sốvăn bản sau:
- Nghịđịnh số188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 vềphương pháp xác định giá
đất và khung giá các loại đất;
- Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợkhi Nhà nước thu hồi đất;
- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006 của Chính phủ về sửa đổi, bổ
sung một số điều của các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai và Nghịđịnh số 187/2004/NĐ - CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành công ty cổ phần;
- Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của BộTài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợkhi Nhà nước thu hồi đất.
- Thông tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02/8/2006 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi
thường, hỗ trợkhi Nhà nước thu hồi đất.
Về cơ bản, chính sách bồi thường, GPMB theo Luật Đất đai 2003 đã kế thừa những ưu điểm của chính sách trong thời kỳtrước, đồng thời có những đổi mới nhằm góp phần tháo gỡcác vướng mắc trong việc bồi thường, GPMB hiện nay.
Tuy nhiên, để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác bồi thường, GPMB ngày 25/5/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 84/2007/NĐ - CP quy
định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Thông tư 06 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghịđịnh số84/2007/NĐ-
CP, Thông tư 145/2007/TT-BTC Hướng dẫn thực hiện Nghịđịnh số198/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ vềphương pháp xác định giá đất; Thông tư liên tịch số 14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31/01/2008 Hướng dẫn thực hiện một sốđiều của Nghịđịnh số84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủquy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại vềđất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính phủ vềquy định bổ sung về quy hoạch sử
dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và TĐC; Thông tư số 14/2009/TT - BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên và môi trường quy định chi tiết về bồi
Về Nghị định số69/2009/NĐ-CP tập trung vào việc làm rõ, bãi bỏ một sốđiều Nghị định số 181/2004/NĐ - CP và Nghị định số84/2006/NĐ-CP...về một số vấn đề cơ bản về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và TĐC.
Nguyên tắc xuyên suốt của Nghịđịnh 69/2009/NĐ-CP là đảm bảo quyền và lợi ích của
người sử dụng đất, thực hiện hài hòa 3 lợi ích: Người sử dụng đất, nhà đầu tư và quyền của nhà nước theo quy định của pháp luật.
c. Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai năm 2013 đến nay
Nhằm đảm bảo tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất, giảm thiểu khiếu kiện trong bồi thường, giải phóng mặt bằng, Luật Đất đai 2013 tiếp tục kế thừa những những quy định còn phù hợp của Luật đất đai 2003 đồng thời đã sửa
đổi, bổ sung một sốquy định mới nhằm đưa chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư trong Nghị quyết 19/NQ-TW đi vào cuộc sống, cụ thể:
* Quy định nguyên tắc bồi thường vềđất khi Nhà nước thu hồi đất:
Các chếđịnh bồi thường vềđất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai 2003 được quy định trong 03 điều (41, 42, và 43), trên thực tế đã
chưa thể chế hết các quy định mang tính nguyên tắc này để thực hiện thống nhất khi xử lý những vấn đề phức tạp phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư tại các địa phương. Khắc phục hạn chế này, Luật Đất đai 2013 đã tách