1.3.4.1. Từ Pháp lệnh 1991 đến Luật 1998
Nhiều nhân tố về chính trị, kinh tế, xã hội khác đòi hỏi phải ban hành một Hiến pháp mới thay thế Hiến pháp 1980. Hiến pháp 1992 ra đời “thể hiện quá trình chuyển đổi từ cơ chế quản lý tập trung quan liêu sang cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước” [55, 42]. Kế thừa những ưu điểm của các Pháp lệnh 1991, Hiến pháp 1992 quy định quyền KNTC của công dân hoàn thiện hơn so với Hiến pháp 1980 như quy định cụ thể công dân phải KNTC đến đúng cơ quan có thẩm quyền, việc giải quyết KNTC phải được xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định, nghiêm cấm việc lợi dụng quyền KNTC để vu khống, vu cáo làm hại người khác. Đây là những quy định góp phần tăng cường pháp chế trong lĩnh vực KNTC, “nâng cao quyền tự do dân chủ của công dân và hoàn thiện thể chế làm việc của các cơ quan nhà nước” [55, 45].
Trước những tiến bộ trong quy định của pháp luật, công tác giải quyết KNTC đạt được một số kết quả khả quan. Theo Tổng kết 7 năm thực hiện Pháp lệnh 1991 phục vụ việc xây dựng Luật 1998 [55]. Nhìn chung, công tác giải quyết KNTC có những chuyển biến đáng kể, tuy nhiên bên cạnh những kết quả đạt được, công tác tiếp dân, giải quyết KNTC của công dân vẫn còn nhiều hạn chế, tồn tại cần khắc phục. Vụ
20
việc tồn đọng, gửi vượt cấp vẫn nhiều, có nơi không quan tâm giải quyết kịp thời khiếu kiện của dân nên để xảy ra tình trạng khiếu kiện phức tạp, nghiêm trọng. Nhiều vụ việc KNTC đã được cấp có thẩm quyền ra quyết định giải quyết đúng chính sách, pháp luật nhưng không được thực hiện nghiêm túc, kéo dài gây thiệt hại đến quyền và lợi ích chính đáng của công dân. Về phía người khiếu nại, có những trường hợp đã được cấp có thẩm quyền giải quyết thỏa đáng, đúng chính sách và pháp luật, có tình có lý, nhưng do nhận thức về pháp luật kém, bị lôi kéo kích động nên tiếp tục khiếu nại kéo dài gây nhiều khó khăn cho cơ quan nhà nước [55, 24-25]
Sau 7 năm thực hiện Pháp lệnh 1991, tình hình KNTC và giải quyết KNTC đặt ra những yêu cầu đổi mới về thể chế pháp luật. Nhiều quy định của Pháp lệnh 1991 không còn phù hợp với thực tiễn. Đồng thời, sau Hiến pháp 1992, nhiều văn bản pháp luật được ban hành có phần quy định về KNTC trong từng lĩnh vực đất đai, xây dựng, thuế... khác với quy định trong Pháp lệnh năm 1991, gây khó khăn cho công dân trong việc khiếu nại đến đúng cơ quan có thẩm quyền, dẫn đến tình trạng gửi đơn tràn lan, vượt cấp kéo dài...
Hơn nữa, trong thời gian này các tòa án nhân dân các cấp được bổ sung thêm thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính mà đối tượng bị kiện là các quyết định hành chính và hành vi hành chính, Tòa hành chính được thành lập trong Tòa án cấp tỉnh và trung ương (khoản 2 điều 23, khoản 2 điều 30 Luật tổ chức TAND sửa đổi bổ sung ngày 09/10/1995). Với sự kiện này, nếu các khiếu nại hành chính đã qua lần giải quyết đầu tiên mà người khiếu nại còn muốn khiếu nại tiếp, thì họ có thể chọn hoặc là khiếu nại tiếp lên cơ quan hành chính cấp trên, hoặc là khởi kiện vụ án hành chính (điểm b khoản 1 điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1999). Đây là một bước tiến mới quan trọng giúp cho việc giải quyết các khiếu nại hành chính hiệu quả, bảo đảm khách quan, công bằng, dân chủ, vì Toà án là cơ quan có đầy đủ các điều kiện pháp lý để làm điều đó, đặc biệt là nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong xét xử.
Vì vậy, việc xây dựng Luật 1998 thay thế cho Pháp lệnh 1991 là một yêu cầu tất yếu. Luật 1998 đánh dấu một bước phát triển quan trọng trong việc thể chế hóa quyền KNTC của công dân, đáp ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn công tác giải quyết KNTC lúc bấy giờ.
21
+ Mở rộng phạm vi chủ thể khiếu nại và đối tượng bị khiếu nại. Chủ thể khiếu nại theo Luật không chỉ giới hạn ở công dân như Pháp lệnh 1991 quy định mà được mở rộng đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và các thể nhân, pháp nhân nước ngoài. Đối tượng bị khiếu nại cũng được mở rộng đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính và quyết định kỷ luật CBCC.
+ Tăng cường trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong việc giải quyết KNTC, khắc phục tình trạng KNTC tràn lan, vượt cấp với những quy định chặt chẽ hơn về trình tự, thủ tục.
+ Tăng cường trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan Thanh tra trong việc xem xét, giải quyết các KNTC với tư cách vừa là một trong những cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết KNTC theo luật định, đồng thời thực hiện quyền thanh tra việc chấp hành luật pháp về KNTC.
+ Tăng cường vai trò của Quốc hội, HĐND các cấp, các đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND, các tổ chức quần chúng hình thành một cơ chế giám sát, kiểm tra chặt chẽ công tác giải quyết KNTC.
+ Luật còn quy định nhiều chế tài bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của việc giải quyết các KNTC [55, 32-33].
+ Đặc biệt là quy định thêm quyền khởi kiện vụ án hành chính trong trường hợp hết thời hạn giải quyết (30 ngày) hoặc không đồng ý với Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (điều 39 Luật 1998).
Việc ban hành Luật 1998 “là động lực cho quá trình cải cách bộ máy nhà nước, cải cách nền hành chính Nhà nước, góp phần hoàn thiện Nhà nước của dân, do dân và vì dân” [55, 68].
Tuy nhiên, qua hơn 5 năm thực hiện Luật 1998 cho thấy công tác giải quyết KNTC vẫn chưa đạt hiệu quả. Một trong những nguyên nhân cơ bản là do một số quy định của Luật đã bộc lộ những điểm bất cập, không phù hợp với yêu cầu thực tế công tác giải quyết KNTC dẫn đến việc giải quyết KNTC của công dân chưa đáp ứng được yêu cầu đề ra. Cụ thể là :
+ Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: Theo quy định của Luật 1998 nhiều cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, trong đó Thủ tướng Chính phủ là một cấp giải quyết với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành chính cao nhất, trong khi đó Thủ
22
tướng Chính phủ là người có trách nhiệm lãnh đạo vĩ mô, không thể sa vào các công việc cụ thể như giải quyết khiếu nại. Luật 1998 cũng quy định thủ trưởng cơ quan hành chính được phép ủy quyền cho thanh tra cùng cấp giải quyết khiếu nại. Việc quy định như vậy tạo nên quá nhiều tầng nấc làm cho việc giải quyết một vụ khiếu nại kéo dài, kém hiệu quả, tạo cho công dân có tâm lý thiếu tin tưởng vào việc giải quyết của cơ quan cấp dưới, muốn gửi đơn hoặc gặp thủ trưởng cơ quan cấp trên, nhất là Thủ tướng Chính phủ để yêu cầu xem xét, giải quyết khiếu nại của mình. Do vậy, không ít quyết định giải quyết khiếu nại, kể cả quyết định giải quyết cuối cùng đúng pháp luật, thấu lý đạt tình nhưng người dân vẫn khiếu nại tiếp lên Thủ tướng Chính phủ. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình khiếu kiện vượt cấp lên Chính phủ và các cơ quan nhà nước ở Trung ương [56, 12-13].
+ Về ủy quyền giải quyết khiếu nại: Luật 1998 quy định Chủ tịch UBND cấp tỉnh, cấp huyện được ủy quyền cho cơ quan thanh tra cùng cấp giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, do cơ quan thanh tra không phải là cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan hành chính bị khiếu nại, pháp luật cũng không cho phép người đứng đầu cơ quan thanh tra có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hay hủy bỏ quyết định hành chính bị khiếu nại, cho nên quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra thiếu tính khả thi, hiệu lực thi hành rất thấp. Hơn nữa, một số chính quyền địa phương dựa vào việc ủy quyền giải quyết khiếu nại gần như khoán trắng việc giải quyết khiếu nại cho cơ quan thanh tra, với tâm lý ngại va chạm nên nhiều người có thẩm quyền giải quyết thường đùn đẩy, né tránh trách nhiệm giải quyết khiếu nại của mình [56, 14].
+ Về gặp gỡ đối thoại trong giải quyết khiếu nại: Việc gặp gỡ đối thoại trong quá trình giải quyết khiếu nại là nội dung đã được quy định tại Luật 1998. Thực tế công tác giải quyết KNTC cho thấy việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp giữa người khiếu nại, người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại trong quá trình giải quyết là hết sức cần thiết. Thông qua việc gặp gỡ đối thoại người giải quyết khiếu nại hiểu rõ tính chất, mức độ, nguyên nhân sự việc bị khiếu nại, yêu cầu, nguyện vọng của người khiếu nại… từ đó có hướng giải quyết khiếu nại chính xác, kịp thời. Tuy nhiên, do Luật chỉ quy định việc gặp gỡ đối thoại giữa các bên khi cần thiết, trên thực tế đã dẫn đến tình trạng tùy tiện và có nhiều trường hợp người giải quyết khiếu nại chỉ căn cứ vào kết quả thẩm tra, xác minh, kết luận của cơ quan tham mưu rồi ra quyết định giải quyết. Vì vậy không ít trường hợp quyết định giải quyết không chính xác, thiếu
23
khách quan, chưa thấu tình đạt lý nên sau khi nhận được quyết định giải quyết người khiếu nại vẫn tiếp tục khiếu nại vượt cấp lên cấp trên [56, 15-16].
+ Về thời hạn giải quyết: Luật quy định đối với vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền của cấp dưới nhưng quá thời hạn mà chưa được xem xét, giải quyết thì cấp trên có thể thụ lý để giải quyết. Quy định này dẫn đến tình trạng cấp dưới né tránh trách nhiệm, đùn đẩy việc giải quyết lên cấp trên, dẫn đến cấp trên, đặc biệt là cấp trung ương phải giải quyết quá nhiều vụ việc [56, 18].
Từ những bất cập trên, Luật 1998 tiếp tục qua hai lần sửa đổi (năm 2004 và 2005), được bổ sung một số điều. Qua đó đã góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác giải quyết KNTC trên cơ sở mở rộng quyền làm chủ của nhân dân, phù hợp với tiến trình phát triển của đất nước.
1.3.4.2. Những nội dung đổi mới cơ bản của Luật 2004
Từ một số bất cập trên, ngày 15/06/2004, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật 1998 được ban hành (Luật 2004). Luật 2004 có những điểm mới sau:
+ Thủ tướng Chính phủ không trực tiếp tham gia giải quyết khiếu nại như trước đây mà thực hiện vai trò của người lãnh đạo, chỉ đạo đối với công tác giải quyết KNTC. Thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước của Thủ tướng Chính phủ được Luật 2004 chuyển giao cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đồng thời, quy định Tổng Thanh tra có thẩm quyền giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc “xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức” [56, 27]. + Từ sự thay đổi trong thẩm quyền giải quyết KNTC của Thủ tướng Chính phủ đã dẫn đến những thay đổi về thẩm quyền đối với các chức danh khác. Ví dụ như: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng theo yêu cầu của Tổng Thanh tra. Việc bổ sung này sẽ đảm bảo nâng cao chất lượng, hiệu quả việc giải quyết các khiếu nại, tăng cường trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong công tác giải quyết khiếu nại.
+ Luật 2004 bỏ việc giải quyết khiếu nại theo ủy quyền của Chánh Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện. Thay vào đó, quy định Chánh thanh tra các cấp, các ngành có
24
trách nhiệm tham mưu với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại. Trách nhiệm tham mưu được hiểu là kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thông qua kiểm tra, xác minh, kết luận vụ việc, và trên cơ sở kiến nghị ấy, thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp ra quyết định giải quyết khiếu nại và chịu trách nhiệm về quyết định đó [56, 51-52].
+ Quy định về việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp cũng được thay đổi, phù hợp hơn. Để khắc phục những hạn chế đối với quy định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại của Luật 1998, Luật 2004 quy định “người giải quyết khiếu nại lần đầu bắt buộc phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại” [56, 55].
Có thể nói, việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật 2004 đã góp phần vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết KNTC, đề cao trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ trong việc lãnh chỉ đạo các cơ quan hành chính trong công tác giải quyết KNTC, quy định rõ trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh và cơ quan thanh tra nhằm giải quyết nhanh chóng, có hiệu quả các KNTC của công dân.
1.3.4.3. Những nội dung đổi mới cơ bản của Luật 2005
Ngày 29/11/2005, Luật 1998 được sửa đổi, bổ sung một lần nữa (Luật 2005) với những nét mới làm thay đổi đáng kể công tác giải quyết KNTC lúc bấy giờ.
+ Điểm nổi bật đáng lưu ý trong Luật 2005 là không còn khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”, thay bằng khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật”. Luật 2005 quy định chỉ có hai cấp giải quyết khiếu nại: lần đầu và lần hai, nếu người khiếu nại vẫn không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì không được tiếp tục khiếu nại lên cấp cao hơn mà phải khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án. Ngoài ra, vẫn giữ quyền của người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án sau khiếu nại lần đầu nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại. Quy định này nhằm hạn chế những trường hợp khiếu nại kéo dài nhiều cấp đồng thời mở rộng thẩm quyền xét xử các vụ kiện hành chính của Tòa án, tạo ra cơ chế đồng bộ trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân. + Một điểm tiến bộ khác là Luật 2005 cho phép người khiếu nại nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại, đồng thời quy định việc xử lý kỷ luật đối với trường hợp quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết. Bổ
25
sung này nhằm góp phần đảm bảo quá trình giải quyết khiếu nại được thực hiện nhanh chóng, đúng pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích của công dân.
Từ những điều chỉnh rất phù hợp với sự phát triển của xã hội hiện nay, Luật 2005 đã thắt chặt hơn trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết KNTC của công dân và tạo ra một bước tiến mới, hiệu quả hơn cho công tác này.
Song song với các văn bản pháp luật trên Đảng và Nhà nước ta đã ra nhiều chỉ thị, nghị quyết nhằm tăng cường hiệu quả giải quyết KNTC. Các địa phương, bộ ngành đã xác định được trách nhiệm của mình trong việc giải quyết KNTC. Coi đây là một trong những công tác quan trọng góp phần phát huy quyền làm chủ của nhân dân [55, 19].