1.4.2.1. Thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính
Quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại là một quá trình phức tạp và phải được tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định. Thủ tục giải quyết khiếu nại theo Luật 2005 có hai đặc điểm chung sau đây:
Một là, người khiếu nại có quyền “nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại” (điều 2). Việc luật sư được tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước là vấn đề chưa được đề cập trong Luật 1998. Nếu trước đây trong quá trình thực hiện quyền khiếu nại, công dân phải tự mình tìm hiểu pháp luật, thì đến nay họ có thể nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính. Việc cho phép luật sư được nhận giúp đỡ người khiếu nại, được quyền tham gia trong quá trình giải quyết khiếu nại, thực chất là tăng thêm quyền cho người khiếu nại và mở rộng vai trò của luật sư trong đời sống xã hội, nó giúp cho người khiếu nại hiểu đầy đủ và thực hiện đúng hơn quyền của mình trong khiếu nại. Với sự có mặt của luật sư, mặc dù chỉ là giúp đỡ về mặt pháp luật thì người khiếu nại đã có nhiều điều kiện hơn trong việc tiếp cận, nắm bắt đầy đủ các quy định của pháp luật có liên quan đến vần đề mình khiếu nại. Do vậy có nhiều thuận lợi hơn trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp được pháp luật quy định. Với sự có mặt của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại, các cơ quan nhà nước càng quan tâm hơn đến việc chấp hành thủ tục trong giải quyết khiếu nại. Những vụ việc giải quyết đúng sẽ được chấp hành nghiêm chỉnh vì luật sư sẽ tư vấn cho người khiếu nại hiểu rõ đúng, sai; tránh được tình trạng nhiều vụ việc đã được giải quyết thấu lý, đạt tình nhưng người khiếu nại vẫn tiếp khiếu vì thiếu hiểu biết pháp luật. Như vậy, rõ ràng là luật sư có vai trò quan trọng trong việc phát huy dân chủ và bảo đảm khách quan, công bằng và hiệu quả trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính [66, 24].
Hai là, trong quá trình thực hiện việc khiếu nại, người khiếu nại vẫn phải chấp hành quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại, trừ trường hợp quyết định, hành vi đó bị tạm đình chỉ do trong quá trình giải quyết khiếu nại người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời
32
gian còn lại của thời hạn giải quyết khiếu nại. Nội dung này được quy định tại điều 35 Luật 2005, điều 5 Nghị định 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật KNTC và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KNTC (NĐ136) Quy định như vậy nhằm khắc phục tình trạng có những vụ việc dù được các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết đúng pháp luật, hợp tình, hợp lý nhưng người khiếu nại vẫn tiếp tục khiếu nại với mục đích kéo dài thời gian chấp hành quyết định, đồng thời nâng cao ý thức trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước góp phần đảm bảo các quyết định hành chính, hành vi hành chính khi được ban hành phải được chấp hành nghiêm nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Theo Luật 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định về thủ tục giải quyết khiếu nại thì nó phải trải qua các bước sau:
1) Tiếp nhận đơn, phân loại và thụ lý để giải quyết
Cá nhân, tổ chức khi nhận được quyết định hành chính, hoặc biết được có hành vi hành chính mà cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền tự mình khiếu nại với cơ quan nhà nước. Theo điều 2 NĐ136 quy định: “Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại”.
Cơ quan nhà nước thụ lý khiếu nại để giải quyết khi có đủ các điều kiện quy định tại điều 2 NĐ136, cụ thể như sau:
+ Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại;
+ Người khiếu nại phải là người có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của pháp luật, nếu thông qua người đại diện thì người đại diện phải có các giấy tờ chứng minh tính hợp pháp của việc đại diện;
+ Người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại và gửi đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong thời hiệu, thời hạn theo quy định tại điều 31, 39 và điều 49 Luật 2005: “Thời hiệu khiếu nại lần đầu là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính; thời hiệu khiếu nại lần hai là 30 ngày kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu; thời
33
hiệu khiếu nại quyết định kỷ luật CBCC là 15 ngày kể từ ngày nhận được quyết định kỷ luật”;
+ Việc khiếu nại chưa có quyết định giải quyết lần hai; + Việc khiếu nại chưa được toà án thụ lý để giải quyết.
Quy định như vậy nhằm nâng cao trách nhiệm của công dân và trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước, khắc phục tình trạng khiếu nại tràn lan, vượt cấp hoặc các cơ quan nhà nước giải quyết đơn trùng lắp gây mất thời gian, tốn kém, lãng phí ngân sách nhà nước, tiền bạc của nhân dân.
Người khiếu nại có thể gửi đơn khiếu nại hoặc đến cơ quan có thẩm quyền khiếu nại trực tiếp. Nếu người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì cán bộ có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn hoặc ghi lại nội dung và yêu cầu người khiếu nại ký tên. Đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại và yêu cầu của người khiếu nại; đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên (khoản 1 điều 33 Luật 2005). Đây là những quy định chung nhất về nội dung của một đơn khiếu nại. Quy định này đặt ra những yêu cầu cơ bản nhất, những tiêu chí để xác định một đơn khiếu nại. Có như vậy mới khắc phục được tình trạng đơn không rõ nội dung, trình bày lan man, không phân biệt được khiếu nại với tố cáo, khiếu nại với kiến nghị, phản ánh gây khó khăn cho cơ quan xác định thẩm quyền giải quyết. Ngay cả trong trường hợp người khiếu nại đến khiếu nại trực tiếp thì cán bộ có trách nhiệm cũng phải hướng dẫn người khiếu nại viết thành đơn hoặc ghi lại lời khiếu nại, nội dung của bản ghi lời khiếu nại cũng phải có đủ những yêu cầu cơ bản mà khoản 1 điều 33 Luật 2005 đã quy định.
2) Thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại
Thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ là công việc quan trọng trong quá trình giải quyết khiếu nại. Việc thu thập đầy đủ các chứng cứ sẽ góp phần làm sáng tỏ các tình tiết của vụ việc, đảm bảo việc giải quyết khiếu nại chính xác, đúng pháp luật.
Tại điểm b khoản 2 điều 17 Luật 2005 quy định: “Người khiếu nại có nghĩa vụ trình bày trung thực sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu cho người giải quyết khiếu nại; chịu trách nhiệm trước pháp luật về nội dung trình bày và việc cung cấp các thông tin, tài liệu đó”. Thực tế, trong quá trình giải quyết một vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền, những tài liệu, chứng cứ mà người khiếu nại hoặc người bị khiếu nại
34
cung cấp thường thiên về hướng có lợi cho họ. Điều này gây không ít khó khăn cho cán bộ thụ lý hồ sơ, nếu không tổ chức thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ thêm thì dễ dẫn đến kết luận vụ việc thiếu khách quan. Tuy nhiên, có nhiều vụ việc tính chất phức tạp, lại xảy ra đã lâu nên cũng cần phải có khoảng thời gian nhất định để tiến hành thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ. Những trường hợp này thường dẫn đến việc giải quyết chậm trễ, vượt quá thời hạn quy định. Do đó, việc thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ phải vừa đảm bảo chính xác, khách quan, vừa phải đảm bảo thời gian giải quyết vụ việc [30, 31].
Theo điều 37 Luật 2005: “Khi cần thiết, người giải quyết khiếu nại lần đầu, gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại”. Quy định này nhằm khuyến khích việc các bên tiếp xúc, tìm hiểu để có thể sớm giải quyết, chấm dứt khiếu nại ngay từ khi mới phát sinh. Nhưng Luật cũng chỉ quy định việc tiếp xúc, gặp gỡ được tiến hành “khi cần thiết”. Để hạn chế những thiếu sót trên, cũng tại điều 37 Luật 2005 quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại” và điều 45 Luật 2005 cũng quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, người giải quyết khiếu nại có thể gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại”. Và để cụ thể hóa nội dung này tại khoản 1 điều 9 NĐ136 quy định rõ “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu người giải quyết khiếu nại phải trực tiếp gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền lợi ích liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại, việc gặp gỡ đối, thoại phải tiến hành công khai, dân chủ, nếu thấy cần thiết có thể mời đại diện tổ chức chính trị - xã hội tham dự. Đối với việc giải quyết khiếu nại lần hai, việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp chỉ thực hiện khi thấy cần thiết. Trong trường hợp khiếu nại là vụ việc phức tạp, thì người giải quyết khiếu nại lần hai phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và lợi ích liên quan. Việc gặp gỡ, đối thoại được tiến hành như lần đầu”. Tại khoản 5 điều 9 của NĐ136 cũng quy định: “Kết quả việc gặp gỡ, đối thoại, là một trong các căn cứ làm cơ sở cho việc giải quyết khiếu nại”.
35
Như vậy, việc gặp gỡ đối thoại trong giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật 2005 có một số thay đổi cơ bản so với Luật 2004, cụ thể như sau [59, 24]:
Một là: Trong quá trình giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu bắt buộc phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại. Hai là: Người giải quyết khiếu nại lần hai có thể tổ chức việc gặp gỡ đối thoại trực tiếp khi cần thiết. Trong trường hợp khiếu nại là vụ việc phức tạp, đông người, gay gắt, kéo dài thì người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối thoại với người khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan.
Ba là: Người khiếu nại được ủy quyền cho người đại diện hợp pháp của mình tham gia việc gặp gỡ, đối thoại.
Việc giải quyết khiếu nại phải lập thành hồ sơ, được đánh số trang theo thứ tự tài liệu và được lưu giữ theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp người khiếu nại tiếp tục khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại toà án thì hồ sơ đó phải được chuyển cho người giải quyết khiếu nại tiếp theo hoặc toà án có thẩm quyền giải quyết khi có yêu cầu; cơ quan thụ lý phải lưu trữ một bộ hồ sơ để theo dõi được quy định tại điều 2 Quyết định số 132/2006/QĐ-UBND ngày 05/09/2006 của UBND TPHCM về ban hành Quy định tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo (QĐ132).
3) Ra quyết định giải quyết khiếu nại
Kết quả của quá trình xác minh, kết luận và giải quyết một vụ việc khiếu nại được thể hiện cụ thể bằng một quyết định giải quyết khiếu nại. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải ra quyết định giải quyết khiếu nại bằng văn bản, không dùng thông báo, biên bản cuộc họp hoặc các hình thức văn bản khác để thay thế quyết định giải quyết khiếu nại. Quyết định giải quyết khiếu nại phải có các nội dung quy định tại điều 53 Luật 2005. Việc “ra quyết định giải quyết khiếu nại là một trong những khâu có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho tổ chức, cá nhân. Vì vậy quyết định ban hành phải chính xác tuyệt đối về các vấn đề có liên quan đến đơn KNTC và người thi hành quyết định để thực hiện nội dung quyết định, phải hết sức rõ ràng, chỉ cho phép hiểu theo một nghĩa duy nhất” [11, 34].
Để cụ thể hóa việc công khai quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật 2005, tại điều 18 NĐ136 quy định chậm nhất trong thời hạn 5 ngày, kể từ ngày ký quyết định giải quyết, người giải quyết khiếu nại phải công khai quyết định đó.
36
Căn cứ vào mục đích yêu cầu, người giải quyết khiếu nại lựa chọn một trong các hình thức như: niêm yết quyết định giải quyết khiếu nại tại trụ sở làm việc của cơ quan đã ban hành quyết định đó; thông báo quyết định giải quyết khiếu nại trên các phương tiện thông tin đại chúng; đưa quyết định giải quyết khiếu nại lên trang thông tin điện tử; cung cấp quyết định giải quyết khiếu nại theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân; thông báo quyết định giải quyết khiếu nại đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; công bố tại cuộc họp của cơ quan, tổ chức và phát hành ấn phẩm [60, 51].
4) Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại
Theo Luật 2005, quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải được cá nhân, cơ quan, tổ chức nghiêm chỉnh chấp hành; người đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra, áp dụng các biện pháp cần thiết theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cần thiết để quyết định giải quyết khiếu nại được thi hành nghiêm chỉnh. Trong trường hợp cần thiết người đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại yêu cầu các cơ quan chức năng phối hợp để tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật (điều 19 NĐ136). Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật bao gồm: Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà trong thời hạn do pháp luật quy định người khiếu nại không khiếu nại tiếp hoặc không khởi kiện vụ án hành chính tại toà án (điều 2 Luật 2005). Qua thực tế công tác giải quyết KNTC cho thấy, nhiều trường hợp khiếu nại được giải quyết đúng pháp luật, thấu lý đạt tình; khiếu nại đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành quyết định cuối cùng hoặc quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng vẫn không được chấp hành nghiêm chỉnh. Nguyên nhân của tình trạng này là do Luật 2005 chưa quy định rõ các biện pháp bảo đảm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, cho nên dẫn đến nhiều trường hợp còn tình trạng nể nang, né tránh hoặc thiếu trách nhiệm trong việc thi hành quyết