sách nhà nước trong các đơn vị sự nghiệp công lập
Có nhiều nhân tố từ bên ngoài, cũng như nhân tố nội tại bên trong tác động đến quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong đơn vị sự nghiệp công lập, bao gồm từ chủ trương, chiến lược đầu tư; các chủ thể quản lý đầu tư; cơ chế, chính sách quản lý vốn đầu tư; hệ thống kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư.
Nhóm nhân tố bên ngoài ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB
* Một là: Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng là các quy định của Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền về các nội dung quản lý làm chế tài để quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng. Nếu cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng mang tính đồng bộ cao sẽ là nhân tố quan trọng thúc đẩy nhanh hoạt động đầu tư xây dựng, tiết kiệm trong việc quản lý vốn đầu tư cho XDCB, ngược lại nếu chủ trương đầu tư thường xuyên bị thay đổi sẽ gây ra những lãng phí to lớn đối với nguồn vốn đầu tư cho XDCB.
lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra. Cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở, kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực, khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của nhà nước. Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc:
- Phải có tư tưởng quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hóa thành lộ trình, bước đi vững chắc.
- Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và tham khảo thông lệ quốc tế. - Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, dễ thực hiện, công khai, tương đối ổn định.
- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng bảo đảm đồng bộ, liên hoàn.
Mặc dù Chính phủ và các Bộ, ngành đã có nhiều cố gắng nghiên cứu sửa đổi bổ sung các cơ chế chính sách cho phù hợp hơn trong điều kiện nền kinh tế thị trường song cơ chế, chính sách quản lý kinh tế nói chung, quản lý đầu tư và xây dựng nói riêng vẫn chưa theo kịp thực tế cuộc sống.
* Hai là: Chiến lược phát triển kinh tế và chính sách kinh tế trong từng thời kỳ. Đối với nước ta, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội là hệ thống quan điểm định hướng của Đảng, của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội theo ngành, theo vùng kinh tế trong từng giai đoạn. Tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam đến năm 2010 là tập trung vào hai nội dung cơ bản: Tạo ra tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để nhanh chóng đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp, tiến sát với trình độ tiên tiến của các nước trong khu vực và thế giới trong một vài thập kỷ tới. Cùng với chính sách kinh tế và pháp luật kinh tế, hoạt động đầu tư của Nhà nước nói chung và hoạt động đầu tư XDCB nói riêng là biện pháp kinh tế nhằm tạo môi trường và hành lang cho doanh nghiệp phát triển sản xuất kinh doanh và hướng các hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp đi theo qũy đạo của kế hoạch vĩ mô.
* Ba là: Thị trường và sự cạnh tranh. Trong nền kinh tế đa thành phần, các loại thị trường (thị trường vốn, thị trường đầu tư, thị trường tiêu thụ sản phẩm...) là một căn cứ hết sức quan trọng để nhà đầu tư quyết định đầu tư. Việc phân tích thị trường xác định mức cầu sản phẩm để quyết định đầu tư đòi hỏi phải được xem xét hết sức khoa học và bằng cả sự nhạy cảm trong kinh doanh để đi đến quyết định đầu tư. Trong hoạt động đầu tư XDCB, khi xem xét yếu tố thị trường không thể bỏ qua yếu tố cạnh tranh. Yếu tố này đòi hỏi nhà chủ đầu tư cân nhắc đầu tư dựa trên tình hình hiện tại của mình, đặc biệt là tình hình cạnh tranh trên thị trường đầu tư XDCB và dự đoán tình hình trong tương lai để quyết định có nên tiến hành đầu tư XDCB không, nếu có thì lựa chọn phương thức đầu tư nào để đầu tư có hiệu quả.
* Bốn là: Lợi tức vay vốn, Đây là yếu tố ảnh hưởng tới chi phí đầu tư trực tiếp và chi phí cơ hội của một chủ đầu tư. Thông thường, để thực hiện hoạt động đầu tư XDCB, ngoài vốn tự có, chủ đầu tư phải vay vốn và đương nhiên phải trả lợi tức những khoản tiền vay. Vì vậy, chủ đầu tư không thể không tính đến yếu tố lãi suất tiền vay trong quyết định tiến hành hoạt động đầu tư XDCB.
* Năm là: Sự tiến bộ của khoa học công nghệ, nó có thể là cơ hội và cũng có thể là nguy cơ đe dọa đối với một dự án đầu tư. Trong đầu tư, chủ đầu tư phải tính đến thành tựu của khoa học, công nghệ để xác định quy mô, cách thức đầu tư về trang thiết bị, quy trình kỹ thuật, công nghệ sản xuất... sự tiến bộ của khoa học công nghệ cũng đòi hỏi nhà đầu tư dám chấp nhận sự mạo hiểm trong đầu tư nếu muốn đầu tư thành công. Đặc biệt trong đầu tư XDCB, sự tiến bộ của khoa học công nghệ đã làm tăng năng suất lao động, giúp cải tiến nhiều trong quá trình tổ chức thi công, rút ngắn thời gian hoàn thành công trình. Bên cạnh đó quá trình quản lý hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản đòi hỏi phức tạp hơn
* Sáu là, hệ thống định mức, đơn giá trong XDCB. Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính toán về mặt kinh tế tài chính của dự án. Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.
Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình là tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng công trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng công trình thể hiện bằng:
TĐT>GDT>GQT + GSD Trong đó:
TĐT: Tổng mức đầu tư xây dựng công trình; GDT: Tổng dự toán hoặc dự toán công trình; GQT:Giá trị quyết toán công trình;
GSD:Các chi phí đưa công trình vào khai thác sử dụng.
Trong thực tế đến nay việc quản lý chi phí xây dựng ở Việt Nam hầu như chưa bảo đảm được nguyên tắc khống chế bằng tổng mức chủ yếu do các nguyên nhân: trượt giá nguyên vật liệu xây dựng; chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng về suất đầu tư; các xảo thuật của các nhà thầu tìm cách thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung; do phương pháp định giá chưa dựa trên cơ sở giá trị trường làm ngưỡng giá; nhiều định mức, đơn giá không đồng bộ, chưa sát thực tế.
*Bẩy là, các chủ thể và phân cấp quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Sản phẩm XDCB được hình thành thông qua nhiều khâu tác nghiệp tương ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn bị nhiều chủ thể chi phối. Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu, sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án). Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ dự án, các nhà thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với hai tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư - quản lý vi mô dự án. Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư" quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong
các dự án khác (không sử dụng NSNN) quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” là kết hợp hiệu quả này. Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ 3). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận... để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng.
Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB từ NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”. Sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là trách nhiệm của hai cơ quan này. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hướng: những quyết định quan trọng thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mô của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thông các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao.
*Tám là, hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trò và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý, đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Qua các cuộc thanh tra sẽ phát hiện những sai sót, kẻ hở của cơ chế chính sách góp phần hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách.
Xây dựng cơ bản là một lĩnh vực phức tạp về mặt kỹ thuật, về mặt quản lý Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có nhiều lợi ích đan xen, ràng buộc, được coi là mảnh đất nhiều tiêu cực, nhiều tổ chức, nhiều người (kể cả những người đã nghỉ hưu) can thiệp vào công việc này với nhiều hình thức phi hành chính như thư tay, điện thoại... làm cho nguồn lực dễ bị chi phối, lãng phí, thất thoát, xem thường các quy định pháp luật, cơ chế
chính sách, phát sinh nhiều cách lách luật và vận dụng cục bộ gây phương hại đến lợi ích nhà nước. Do đó, đây là lĩnh vực rất cần có vai trò của kiểm tra giám sát mới có thể quản lý, sử dụng vốn tốt. Tuy nhiên, muốn nâng cao kết quả công tác kiểm tra, giám sát phải coi trọng nguyên tắc: khách quan chính xác, trung thực, công khai minh bạch và phải tuân theo pháp luật.
* Chín là, đặc thù của các dự án đầu tư XDCB
- Dự án có tính thay đổi: Dự án xây dựng không tồn tại một cách ổn định cứng, hàng loạt phần tử của nó đều có thể thay đổi trong quá trình thực thi do nhiều nguyên nhân, chẳng hạn các tác nhân từ bên trong như nguồn nhân lực, tài chính, các hoạt động sản xuất… và bên ngoài như môi trường chính trị, kinh tế, công nghệ, kỹ thuật … và thậm chí cả điều kiện kinh tế xã hội.
- Dự án có tính duy nhất: Mỗi dự án đều có đặc trưng riêng biệt lại được thực hiện trong những điều kiện khác biệt nhau cả về địa điểm, không gian, thời gian và môi trường luôn thay đổi.
- Dự án có hạn chế về thời gian và quy mô: Mỗi dự án đều có điểm khởi đầu và kết thúc rõ ràng và thường có một số kỳ hạn có liên quan. Có thể ngày hoàn thành được ấn định một cách tuỳ ý, nhưng nó cũng trở thành điểm trọng tâm của dự án, điểm trọng tâm đó có thể là một trong những mục tiêu của người đầu tư. Mỗi dự án đều được khống chế bởi một khoảng thời gian nhất định, trên cơ sở đó trong quá trình triển khai thực hiện, nó là cơ sở để phân bổ các nguồn lực sao cho hợp lý và có hiệu quả nhất. Sự thành công của quản lý dự án (QLDA) thường được đánh giá bằng khả năng có đạt được đúng thời điểm kết thúc đã được định trước hay không?
- Dự án có liên quan đến nhiều nguồn lực khác nhau: Triển khai dự án là một quá trình thực hiện một chuỗi các đề xuất để thực hiện các mục đích cụ thể nhất định, chính vì vậy để thực hiện được nó chúng ta phải huy động nhiều nguồn lực khác nhau, việc kết hợp hài hoà các nguồn lực đó trong quá trình triển khai là một trong những nhân tố góp phần nâng cao hiệu quả dự án.
nhà nước.
* Một là: Khả năng tài chính của chủ đầu tư để đi đến quyết định đầu tư, chủ đầu tư không thể không tính đến khả năng về tài chính để thực hiện đầu tư. Mỗi chủ đầu tư chỉ có nguồn tài chính để đầu tư ở mức giới hạn nhất định, chủ đầu tư không thể quyết định đầu tư thực hiện các dự án vượt xa khả năng tài chính của mình, đây là một yếu tố nội tại chi phối đến việc quyết định đầu tư. Do vậy, khi đưa ra một chính sách, cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng không thể không chú ý đến các giải pháp quản lý và huy động vốn đầu tư cho dự án. Trong điều kiện của nước ta ở giai đoạn hiện nay, ảnh hưởng này có tác động không nhỏ đến hiệu quả kinh tế của dự án.
* Hai là: Nhân tố con người là nhân tố vô cùng quan trọng đối với công tác quản lý vốn đầu tư XDCB, bởi vì cho dù khi đã có cơ chế chính sách đúng, môi trường đầu tư thuận lợi nhưng năng lực quản lý đầu tư xây dựng yếu kém, luôn có xu hướng tìm những kẽ hở trong chính sách để tham nhũng thì công tác quản lý vốn sẽ không đạt được hiệu quả mong muốn.
1.2. Thực tiễn quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trong các đơn vị khác và bài học kinh nghiệm cho Bệnh viện Gang Thép Thái Nguyên