Để thực hiện được mục tiêu bảo vệ môi trường cạnh tranh/hoạt động cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp trên thị trường, thông qua đó tăng cường hiệu quả của toàn bộ nền kinh tế, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của doanh nghiệp và người tiêu dùng Việt Nam đồng thời để đáp ứng được các yêu cầu và các cam kết của Việt Nam khi tham gia Hiệp định TPP cũng như các FTAs khác, Việt Nam phải có một cơ quan quản lý cạnh tranh có năng lực chuyên môn cao và vị thế đủ mạnh để thực thi pháp luật cạnh tranh cũng như để hợp tác với các cơ quan cạnh
tranh của các quốc gia khác trong việc xây dựng, phát triển và thực thi chính sách cạnh tranh. Căn cứ theo các quy định về chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh kết hợp tham khảo kinh nghiệm thực tế từ các quốc gia khác trong việc tổ chức cơ quan quản lý cạnh tranh, tác giả cho rằng Việt Nam cần và nên thành lập một cơ quan cạnh tranh hoàn toàn mới thống nhất và vị thế độc lập trên cơ sở sát nhập Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh hiện nay. Sở dĩ nên như vậy bởi những lý do sau đây:
Thứ nhất, hoạt động của cơ quan quản lý cạnh tranh chủ yếu được thể hiện trong hoạt động điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh. Đặc biệt, trong điều kiện ở nước ta hiện nay khi mà các doanh nghiệp nhà nước đang giữ hầu hết các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, do đó đối tượng điều tra của cơ quan cạnh tranh có thể sẽ là các Tổng Công ty nhà nước, các tập đoàn kinh tế lớn và thậm chí là cả các cơ quan quản lý nhà nước. Nếu không có một vị thế đủ mạnh thì cơ quan cạnh tranh sẽ không thể thực hiện tốt các nhiệm vụ của mình. Vị trí độc lập và vị thế đủ mạnh của cơ quan quản lý cạnh tranh trực thuộc Chính phủ có thể giúp đảm bảo và thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính công chính, minh bạch và khả năng chịu trách nhiệm và giải trình của cơ quan này. Tự chủ về quá trình tuyển chọn, bổ nhiệm cũng như đào tạo nhân sự, cũng như tự chủ về mặt ngân sách hoạt động đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh có thực quyền cao hơn, tăng thêm tính tự chủ của cơ quan cạnh tranh. Kinh nghiệm tách bộ, ngành, tái cơ cấu được thực thi trong những năm gần đây cho thấy việc thiết lập một cơ quan ngang Bộ về mặt thể chế, có cơ cấu gọn nhỏ trong giai đoạn đầu, có cơ chế huy động ngân sách hoạt động cụ thể là khả thi. Đặc biệt khả năng phát triển ngày càng độc lập trong tương lai sẽ không bị giới hạn trong một khuôn khổ nhất định nào. Đây cũng là kinh nghiệm của nhiều quốc gia phát triển trên thế giới chẳng hạn như Nhật Bản, Ủy ban Thương mại Lành mạnh Nhật Bản có vị trí độc lập và quyền tự chủ, hoạt động hết sức hiệu quả. Luật Chống độc quyền còn đưa ra các quy định để đảm bảo cho tính độc lập và trung lập trong quyết định của chủ tịch và các ủy viên của Ủy ban Thương mại Lành mạnh Nhật Bản.
Thứ hai, một lý do khác khá quan trọng chúng ta không thể bỏ qua khi cân nhắc có nên đặt cơ quan quản lý cạnh tranh Việt Nam tại Bộ Công Thương hay không là tầm quan trọng đặc biệt và tính đa nghành cao của Luật Cạnh tranh. Thậm chí, trên thực tế, Luật Cạnh tranh thường xuyên được đề cập tới như một luật khung (có thể nói rằng rằng Luật Cạnh tranh là “hiến pháp” của nền kinh tế thị trường), hoặc nguyên tắc cơ bản phục vụ xây dựng các quy định chuyên ngành trong nền kinh tế thị trường hiện đại. Sự phối hợp nhịp nhàng, chặt chẽ với các cơ quan chuyên ngành, do đó, là một nhân tố cốt yếu quyết định sự thành công, tính hiệu quả của Luật nhằm đảm bảo và thúc đẩy môi trường cạnh tranh lành mạnh và công bằng trong toàn bộ nền kinh tế.
Thứ ba, một trong những chức năng quan trọng khác của hầu hết các cơ quan cạnh tranh trên thế giới là chức năng tham vấn. Tại Nghị định 06/2006/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh cũng quy định Cục Quản lý cạnh tranh có quyền “phát hiện và kiến nghị cơ quan có liên quan giải quyết theo thẩm quyền về những văn bản đã ban hành có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật cạnh tranh”. Đây đã là một điểm khá tiến bộ theo hướng cho phép cơ quan cạnh tranh được quyền loại bỏ tất cả các quy định đi ngược lại với các nguyên tắc cạnh tranh, và cũng là một kinh nghiệm đang rất được quan tâm đẩy mạnh tại nhiều quốc gia đang phát triển cũng như các nền kinh tế chuyển đổi trên thế giới. Nguyên nhân là do việc xóa bỏ các định chế (chính sách, luật lệ, quy định...) cản trở cạnh tranh cũng như các hành vi phản cạnh tranh đã và đang còn phổ biến trong cơ chế quản lý kinh tế cũ là một nhiệm vụ cốt yếu giúp hoàn thành quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường, và chuẩn bị cho phát triển kinh tế một cách vững vàng. Tuy nhiên, để làm được điều này đòi hỏi cơ quan cạnh tranh phải có vị thế đủ mạnh. Ngoài ra, liên quan đến chức năng tham vấn, vượt ra ngoài phạm vi quốc gia, khi tham gia vào các Hiệp định thương mại tự do, cơ quan cạnh tranh còn có chức năng tham vấn khi có yêu cầu từ một cơ quan cạnh tranh của quốc gia thành viên khác nhằm mục đích thúc đẩy sự hiểu biết giữa các bên tham gia hiệp định hoặc để giải quyết các vấn đề cụ thể phát sinh. Hơn nữa, hiện nay cơ quản lý cạnh tranh của Việt Nam là Cục Quản lý cạnh tranh đang phụ
trách quản lý cả ba lĩnh vực bao gồm cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng và phòng vệ thương mại. Với nguồn lực hiện nay của Cục Quản lý cạnh tranh sẽ rất khó đáp ứng được yêu cầu và hoàn thành nhiệm vụ được giao trên cả ba lĩnh vực. Do đó, việc phân tách các lĩnh vực và thành lập cơ chuyên môn chuyên phụ trách lĩnh vực đó là rất cần thiết.
Thứ tư, để đáp ứng đòi hỏi ngày càng tăng của hội nhập kinh tế quốc tế, số vụ kiện về các hành vi vi phạm pháp luật canh tranh chắc chắn sẽ tăng lên một cách đáng kể. Điều này đòi hỏi quy mô của cơ quan cạnh tranh phải được mở rộng nhằm đảm bảo nguồn tài chính, nhân lực để thực thi hiệu quả các công việc được giao; đồng thời cơ quan cạnh tranh cũng phải nâng cao năng lực cạnh tranh để đảm bảo các yêu cầu về hợp tác với các cơ quan cạnh tranh của các quốc gia thành viên khác trong Hiệp định TPP hoặc các FTAs khác. Nhằm thúc đẩy thực thi pháp luật cạnh tranh hiệu quả trong khu vực thương mại tự do thì việc hợp tác và phối hợp giữa các cơ quan cạnh tranh các nước là hết sức quan trọng. Theo quy định tại Hiệp định TPP, các bên công nhận tầm quan trọng của việc hợp tác và phối hợp giữa cơ quan cạnh tranh các nước nhằm thúc đẩy thực thi pháp luật cạnh tranh hiệu quả trong khu vực thương mại tự do; theo đó, các bên hợp tác theo cách thức phù hợp với luật, quy định và lợi ích quan trọng của mình trong khuôn khổ nguồn lực sẵn có không chỉ trong lĩnh vực chính sách cạnh tranh mà còn cả trong việc thực thi pháp luật cạnh tranh:
“(i) hợp tác trong lĩnh vực chính sách cạnh tranh bằng cách trao đổi thông tin về sự phát triển của chính sách cạnh tranh; và
(ii) hợp tác trong khả năng sẵn có của mình về các vấn đề thực thi pháp luật cạnh tranh, bao gồm việc thông báo, tham vấn và trao đổi thông tin”.
Ngoài ra, trong Hiệp định TPP cũng có những quy định về hỗ trợ kỹ thuật giữa các nước tham gia Hiệp định do nhận thức rằng các bên trong Hiệp định sẽ có lợi từ việc chia sẻ kinh nghiệm đa dạng về phát triển, áp dụng và thực thi phát luật cạnh tranh trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách cạnh tranh của mỗi nước. Cụ
thể, các quốc gia thành viên trong TPP sẽ xem xét thực hiện các hoạt động thỏa thuận chung về hỗ trợ kỹ thuật dựa trên nguồn lực sẵn có, bao gồm:
“(i) cung cấp tư vấn hoặc đào tạo các vấn đề liên quan, bao gồm thông qua trao đổi cán bộ;
(ii) trao đổi thông tin và kinh nghiệm về tuyên truyền chính sách cạnh tranh, bao gồm các biện pháp thúc đẩy văn hóa cạnh tranh, và;
(iii) hỗ trợ một Bên trong quá trình thực thi luật cạnh tranh mới”.
Do đó, nếu không phát triển và hoàn thiện cơ quan quản lý cạnh tranh thì Việt Nam khó lòng đáp ứng được các yêu cầu về hợp tác và hỗ trợ giữa các cơ quan cạnh tranh của các quốc gia trong TPP hay là trong các FTAs khác.
Mới đây nhất, tháng 08/2017, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định số 98/2017/NĐ-CP ngày 18 tháng 08 năm 2017 Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương. Đây cũng là một bước tiến lớn của Việt Nam trong việc hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh. Theo đó, một đơn vị mới được thành lập là Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng để phụ trách cả hai lĩnh vực cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng. Còn lĩnh vực phòng vệ thương mại được tách riêng và phụ trách bởi Cục Phòng vệ thương mại. Việc phân lĩnh vực như vậy là hoàn toàn hợp lý bởi lẽ mặc dù pháp luật cạnh tranh và pháp luật chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ có những nguyên tắc chung, nhưng đối tượng điều chỉnh của chúng là hoàn toàn khác nhau. Pháp luật cạnh tranh điều chỉnh các hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh, trình tự thủ tục giải quyết vụ việc cạnh tranh, biện pháp xử lý vi phạm pháp luật về cạnh tranh (đối tượng áp dụng của nó là các doanh nghiệp, hiệp hội đang hoạt động tại thị trường nội địa) còn pháp luật chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ lại nhắm đến các hàng hoá của các doanh nghiệp nước ngoài được nhập khẩu vào thị trường nội địa. Trên thực tế cũng không có bất kỳ quốc gia nào xây dựng mô hình giao cho một cơ quan thực hiện cùng lúc hai chính sách này. Thông thường, cơ quan phụ trách chống bán phá giá, trợ cấp hay phòng vệ thương mại sẽ trực thuộc bộ phụ trách lĩnh vực kinh tế, thương mại hay công thương; còn cơ quan quản lý cạnh tranh cũng có
thể trực thuộc bộ này hoặc cũng có thể là một cơ quan ngang bộ trực thuộc Chính phủ. Bên cạnh đó, mục đích của Luật Cạnh tranh là bảo đảm quyền cạnh tranh bình đẳng của doanh nghiệp và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng nên có chung mục đích với pháp luật bảo vệ người tiêu dùng. Hơn nữa, người tiêu dùng có mối quan hệ với các doanh nghiệp, đặc biệt là sự cạnh tranh giữa các doanh nghiệp có thể ảnh hưởng đến người tiêu dùng. Vậy nên, việc phụ trách hai lĩnh vực cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng được giao cho cùng cơ quan quản lý cạnh tranh (Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng) là chính xác và hợp lý.
Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu tổ chức thì Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng của Việt Nam vẫn là đơn vị trực thuộc Bộ Công Thương. Việc lựa chọn mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh là vấn đề quan trọng và có nhiều quan điểm khác nhau tại các nước trên thế giới, trong đó có nhiều quốc gia đặt cơ quan cạnh tranh trực thuộc Chính phủ hoặc trực tiếp dưới quyền Tổng thống, nhưng cũng không ít các quốc gia lại đặt trực thuộc bộ (thường là bộ phụ trách lĩnh vực kinh tế/thương mại). Theo quan điểm các nhà quản lý của Việt Nam, thì chúng ta vẫn để cơ quan cạnh tranh trực thuộc Bộ Công Thương và cho rằng điều đó vẫn đảm bảo vị thế độc lập và đảm bảo hoạt động điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh. Điều này không sai, bởi lẽ độc lập không có nghĩa là phải đứng độc lập, riêng rẽ về mặt tổ chức, không trực thuộc cơ quan chủ quản nào mà là độc lập về hoạt động cũng như về nhiệm vụ, quyền hạn. Hơn nữa, các nước trên thế giới quan niệm độc lập, đầu tiên là phải đứng độc lập với doanh nghiệp chứ không phải là về mặt tổ chức trong hệ thống cơ quan chính quyền. Vấn đề của nước ta nằm ở chỗ, khi Bộ/các Bộ vẫn là cơ quan chủ quản của một số doanh nghiệp nhà nước (đặc biệt là Bộ Công Thương) thì việc xây dựng cơ quan quản lý cạnh tranh ngang cấp bộ ở Việt Nam có lẽ sẽ hợp lý hơn để thể hiện được vị trí, vai trò quan trọng đặc biệt vốn có của cơ quan này.
Bên cạnh đó, Việt Nam cũng phải tính đến việc xây dựng cơ chế rà soát, giải quyết các khiếu kiện liên quan đến các quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh. Theo quy định của pháp luật hiện nay, cơ quan cạnh tranh (trước đây là Hội đồng cạnh tranh) sẽ xem xét lại những quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh
các bên có thể khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương. Với điều kiện còn thiếu chuyên gia về pháp luật cạnh tranh hiện nay ở nước ta (nguồn nhân lực ở Cục Quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh – nay là Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng – còn chưa đảm bảo), trình độ am hiểu pháp luật cạnh tranh của cán bộ, công chức còn thấp thì việc giao cho Tòa án tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương xem xét lại quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh là không hợp lý. Kinh nghiệm các nước trên thế giới đã cho thấy, yêu cầu chuyên môn cao đối với các hoạt động trong lĩnh vực cạnh tranh đã buộc họ phải xây dựng một bộ phận thuộc Toà án tối cao chuyên giải quyết các khiếu kiện liên quan đến quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh và đào tạo các chuyên gia cũng như thẩm phán có trình độ cao để thực hiện những công việc này. Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm này để nên xây dựng một bộ phận riêng hay một bộ phận nằm trong bộ phận xử lý các vụ việc cạnh tranh của cơ quan quản lý cạnh tranh để rà soát, giải quyết các khiếu kiện liên quan đến quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh. Nếu các bên không đồng ý với kết quả xử lý khiếu kiện của cơ quan quản lý cạnh tranh, thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện (vụ án hành chính) liên quan đến các quyết định của cơ quan quản lý cạnh tranh nên giao cho Tòa án tối cao hoặc thành lập một Tòa riêng biệt để xử lý những vụ việc này.
TÓM TẮT CHƯƠNG 3
Sau khi đã trình bày và phân tích, đánh giá thực trạng chính sách cạnh tranh của Việt Nam, dựa trên cơ sở những cam kết của Việt Nam khi tham gia TPP, tác giả đã đề xuất những giải pháp rất cụ thể nhằm hoàn thiện chính sách cạnh tranh, bao gồm: (i) xác định rõ cách thức xác định thị trường liên quan cả về định tính và định lượng để đảm bảo xác định một thị trường liên quan phản ánh đúng thực tế của vụ việc; (ii) rà soát và hoàn thiện các thiện các quy định liên quan đến miễn trừ để đảm bảo tính đúng đắn và minh bạch cho những trường hợp nên/không nên được miễn trừ; (iii) hoàn thiện các quy định về thủ tục khiếu nại vụ việc cạnh tranh để phù hợp với các quy định trong TPP khi mà theo đó, trách nhiệm tìm chứng cứ