7. Kết cấu luận văn
2.2.2. Quản lý, sử dụng và bảo toàn nguồn vốn bảo hiểm tiền gửi
Năng lực tài chính, cụ thể là mức vốn hoạt động cần thiết của tổ chức BHTG là một trong những yếu tố quan trọng trong quyết định chất lượng hoạt động của tổ chức đó. Việc đảm bảo nguồn vốn hoạt động giúp tổ chức BHTG kiểm soát tốt yêu cầu vốn và lập kế hoạch đầu tư hiệu quả; cung cấp nguồn tài chính sẵn có để phục vụ công tác chi trả kịp thời và đảm bảo an toàn tiền gửi của người gửi tiền. Hoạt động với mô hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên với 100% vốn Nhà nước sở hữu; việc quản lý và sử dụng nguồn vốn tại BHTGVN được quản lý, giám sát chặt chẽ từ các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền.
Có ý kiến cho rằng, BHTG chỉ đơn thuần là một công cụ trong tay Chính phủ để thực hiện nhiệm vụ chi trả tiền cho dân cư khi có TCTD bị đổ vỡ. Và do vậy, tổ chức BHTG không phải là một tổ chức có chức năng kinh doanh, không đầu tư, không tìm kiếm lợi nhuận. Tuy nhiên, trong điều kiện của kinh tế hiện đại, tổ chức BHTG ở các nước phát triển không phải chỉ đơn thuần là công cụ của Chính phủ nhằm hạn chế những đổ vỡ tín dụng mang tính dây chuyền mà còn là một định chế tài chính độc lập, được quản trị và điều hành như một doanh nghiệp và hoạt động vì
mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận. Và khả năng tài chính của tổ chức BHTG không phải chỉ lệ thuộc vào những đồng vốn ngân sách luôn ít ỏi của Chính phủ mà nó phải tăng cường năng lực tài chính bởi từ chính hoạt động của mình. Một tổ chức BHTG có tiềm lực tài chính hùng mạnh càng thoát ly nguồn vốn ngân sách và sự lệ thuộc vào tài trợ của Chính phủ bao nhiêu thì càng tốt bấy nhiêu. Và vì vậy, BHTG cần phải có và phải làm tốt chức năng đầu tư tự tìm kiếm lợi nhuận, trước hết là nhằm bảo toàn và phát triển nguồn vốn nhà nước giao, sau đó là tự tăng cường năng lực tài chính để bảo đảm có đủ khả năng xử lý rủi ro mà không cần đến sự hỗ trợ thường xuyên của Chính phủ. Tất nhiên, ở mỗi quốc gia, tùy thuộc vào từng thời kỳ mà xác định chức năng này của BHTG là khác nhau. Chẳng hạn như ở nước ta, BHTGVN hiện nay là tổ chức tài chính nhà nước hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, nhưng trong tương lai đây sẽ là vấn đề cần phải điều chỉnh phù hợp khi tổ chức BHTG đã thực sự lớn mạnh.
Theo quy định tại Luật BHTG năm 2012, nguồn vốn hoạt động của BHTGVN bao gồm: (1) Vốn điều lệ của TCBHTG gửi do ngân sách nhà nước cấp; (2) Nguồn thu từ phí bảo hiểm tiền gửi; (3) Nguồn thu từ hoạt động đầu tư nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của TC BHTG; (4) Nguồn thu khác theo quy định của pháp luật. Cụ thể vốn điều lệ 5.000 tỷ đồng do ngân sách Nhà nước cấp; nguồn vốn thu từ phí BHTG định kỳ từ các TC TGBHTG; nguồn thu từ hoạt động đầu tư nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi; các nguồn thu khác. Như vậy, nguồn vốn hoạt động của BHTGVN được hình thành chủ yếu từ nguồn thu phí BHTG và nguồn thu từ hoạt động đầu tư nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi. Trên thực tế, sau khi để lại hạn mức dự phòng chi trả tiền bảo hiểm và mức vốn đảm bảo cho chi hoạt động, toàn bộ nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi được BHTGVN đem đầu tư để sinh lời và tăng quy mô quỹ BHTG, do đó yêu cầu quan trọng nhất trong hoạt động đầu tư là phải đảm bảo nguyên tắc an toàn và phát triển vốn theo các quy định pháp luật của Nhà nước.
Do hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, việc đầu tư của BHTGVN phải đạt yêu cầu về hiệu quả trong khi vẫn đảm bảo an toàn, giảm thiểu rủi ro. Danh mục đầu tư của BHTGVN bao gồm sử dụng nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi để mua Trái
phiếu Chính phủ; tín phiếu NHNN và tiền gửi tại NHNN theo quy định tại Điều 31 Luật BHTGVN năm 2012 (trước năm 2013, BHTGVN còn được gửi tiền; mua trái phiếu, tín phiếu của các Ngân hàng thương mại và Ngân hàng thương mại cổ phần được NHNN xếp loại A). Nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của BHTGVN lúc này được tập trung mua Trái phiếu Chính phủ do lãi suất cao hơn lãi suất tín phiếu và tiền gửi của NHNN. Xét đặc thù của BHTGVN và quy định của pháp luật thì trái phiếu Chính phủ đang là kênh đầu tư an toàn và duy nhất mang lại hiệu quả kinh tế cho BHTGVN. Việc mua trái phiếu Chính phủ được thực hiện trên cả thị trường sơ cấp và thứ cấp theo định hướng của và quy định của BHTGVN. Việc mua trái phiếu Chính phủ trên thị trường sơ cấp an toàn nhưng phụ thuộc và lịch phát hành của Kho bạc Nhà nước; kỳ hạn, khối lượng thầu; diễn biến lãi suất trên thị trường và nhu cầu đầu tư của các NHTM. Trên thị trường thứ cấp điều kiện để thực hiện đầu tư còn khá chặt chẽ; giá cả trên thị trường không thống nhất; hàng hóa khan hiếm và phụ thuộc nhiều vào người bán cũng như nhu càu và kỳ vọng của thị trường.
Đặc thù của tổ chức BHTGVN là hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, thực hiện chính sách BHTG và góp phần đảm bảo sự phát triển an toàn, lành mạnh của hoạt động ngân hàng. Hiện nay, một số ngân hàng thương mại và QTDND đang hoạt động yếu kém, có nguy cơ phá sản và đòi hỏi yêu cầu chi trả tương đối cao. Trong khi gần như toàn bộ nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của tổ chức BHTGVN được đem đi đầu tư hết (chủ yếu mua trái phiếu Chính phủ theo nguyên tắc mua và nắm giữ đến ngày đáo hạn), nếu xảy ra đổ vỡ một hoặc một vài ngân hàng, BHTGVN cần phải được phép bán trái phiếu Chính phủ đang nắm giữ nhằm chủ động thực hiện hiệu quả hơn nghĩa vụ BHTG phát sinh theo quy định pháp luật. Về yêu cầu được bán trái phiếu Chính phủ, theo quy định hiện hành của pháp luật có sự khác biệt lớn, cụ thể: - Điểm b Khoản 5 Điều 5 Thông tư số 312/2016/TT-BTC ngày 24/11/2016 của Bộ Tài chính quy định về chế độ tài chính của BHTGVN có quy định: “5. Quỹ dự phòng nghiệp vụ được sử dụng để chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền theo quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi”; “b) trong trường hợp BHTGVN phải bán trái phiếu Chính phủ,
tín phiếu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam để trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền thì phần chênh lệch giữa giá bán và giá mua (chênh lệch dương hoặc chênh lệch âm) được hạch toán vào quỹ dự phòng nghiệp vụ”. Tuy nhiên, văn bản pháp lý cao nhất điều chỉnh chính sách BHTG là Luật BHTG lại không quy định việc BHTGVN được bán trái phiếu Chính phủ, tín phiếu NHNN khi cần thiết. Do vậy, cần bổ sung quy định về trường hợp BHTGVN được bán trái phiếu Chính phủ, tín phiếu NHNN khi cần thiết vào Luật BHTG sửa đổi, bổ sung. Bên cạnh đó Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các TCTD năm 2017 bổ sung quy định cho phép BHTGVN được mua trái phiếu dài hạn của TCTD hỗ trợ theo quyết định của NHNN. Tuy nhiên thực tế chưa được hiện thực hóa do chưa có hướng dẫn và chỉ đạo của NHNN.
Bảng 2.3 Danh mục công cụ đầu tư theo quy định của BHTGVN từ năm 1999 đến nay
T T
Trước Luật BHTG năm 2012 Sau Luật BHTG năm 2012
1999-2004 2005-2012 2013-2018
1 Mua trái phiếu Chính phủ
Mua tín phiếu NHNN 2
Mua trái phiếu, tín phiếu NHNN
Mua trái phiếu, tín phiếu TCTD Nhà nước
Mua trái phiếu, tín phiếu của ngân hàng thương mại Nhà nước; Mua trái phiếu của Ngân hàng thương mại cổ phần được NHNN xếp loại A
Gửi tiền tại Kho bạc Nhà nước
Gửi tiền tại NHNN 3 Gửi tiền tại TCTD Nhà
nước
Gửi tiền tại ngân hàng thương mại Nhà nước; các Ngân hàng thương mại cổ phần được NHNN xếp loại A
Thứ nhất, hành lang pháp lý hiện chưa đồng bộ. Văn bản pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động BHTG là Luật BHTG hiện có những khác biệt so với Luật số 17 và Thông tư 20/2020/TT-BTC ngày 01/4/2020 (sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 312/2016/TT-BTC quy định chế độ tài chính đối với BHTGVN) về nội dung quản lý, sử dụng và đầu tư nguồn vốn, trong đó, Luật BHTG chưa có nội dung quy định hình thức mua trái phiếu dài hạn; trong khi đầu tư mua TPCP vẫn chỉ được giới hạn ở mua và nắm giữ đến ngày đáo hạn và chỉ được bán trong trường hợp chi trả. Sự thiếu đồng bộ này gây khó khăn cho BHTGVN khi cần lượng tiền lớn sẵn có để chi trả bảo hiểm vốn đang được sử dụng để đầu tư; chưa phù hợp với giao thức mua-bán theo quy luật cung cầu thị trường. Luật số 17 có hiệu lực từ ngày 15/01/2018 nhưng chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết để BHTGVN xúc tiến mua trái phiếu dài hạn cũng như chưa có cơ chế cho phép BHTGVN được thỏa thuận để các NHTM phát hành trái phiếu cho BHTGVN. Ngoài ra, hiện chỉ có quy định BHTGVN được tham gia đánh giá phương án phục hồi đối với TCTD được KSĐB là các Quỹ tín dụng nhân dân và tổ chức tài chính vi mô mà chưa được tham gia đánh giá các NHTM.
Thứ hai, nguồn vốn hoạt động phải phân bổ cho cả hoạt động đầu tư và nhiệm vụ tham gia cơ cấu lại. Do phần lớn nguồn vốn (chiếm 94- 96% tổng nguồn vốn) của BHTGVN hiện đang được sử dụng để đầu tư, việc san sẻ tài chính cho nhiệm vụ mới có thể ảnh hưởng đến sự phát huy nguồn tài chính sẵn có để đầu tư kiếm lời và quay vòng vốn tái đầu tư, dẫn đến giảm doanh thu từ hoạt động quản lý và sử dụng vốn nói chung và ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư nói riêng. Thông qua mua trái phiếu dài hạn, BHTGVN phải bù đắp sự sụt giảm nguồn quỹ dự phòng nghiệp vụ do nguồn thu từ mua trái phiếu nhiều khả năng chỉ được hưởng mức lãi suất thấp hơn mức lãi suất đầu tư mua TPCP; chưa kể theo quy định của Luật số 17, BHTGVN phải thực hiện các nghĩa vụ về chovay đặc biệt đối với TCTD được KSĐB với lãi suất ưu đãi đến 0%.
Thứ ba, rủi ro tiềm ẩn của TCTD hỗ trợ có thể chuyển sang BHTGVN. Theo quy định, NHNN quyết định danh sách TCTD hỗ trợ phát hành trái phiếu dài hạn
cho BHTGVN. Nếu TCTD hỗ trợ không hoạt động hiệu quả và BHTGVN không được chủ động lựa chọn các TCTD hỗ trợ tốt nhất theo cơ chế thỏa thuận, rất có thể dẫn đến nguy cơ BHTGVN khó và/hoặc không thu hồi được gốc, lãi khi đến hạn từ nguồn vốn được sử dụng để cho vay (mua trái phiếu) đối với TCTD hỗ trợ. Ngoài ra, BHTGVN sẽ căn cứ vào nội dung phương án phục hồi được phê duyệt để đưa ra quyết định có thực hiện mua trái phiếu dài hạn hay không – nếu TCTD hỗ trợ trong danh sách được NHNN phê duyệt đang hoạt động tốt trong thời gian xây dựng phương án phục hồi trở nên yếu kém ở thời điểm BHTGVN đã thực hiện mua – đây sẽ là rủi ro khó lường trước đối với BHTGVN trong việc thu hồi vốn.
Thứ tư, BHTGVN phụ thuộc bị động vào phương án hỗ trợ và quyết định của NHNN. Khi thực hiện đầu tư vào trái phiếu, lãi suất là yếu tố quyết định hiệu quả đầu tư. Việc BHTGVN chỉ được mua trái phiếu dài hạn với khối lượng, kỳ hạn và lãi suất theo nội dung phương án phục hồi và quyết định của NHNN sẽ làm giảm sự chủ động của BHTGVN trong phân bổ, cân đối và tận dụng linh hoạt nguồn lực, dẫn đến BHTGVN có nguồn tiền sẵn có nhưng không mua được trái phiếu cũng như không hoàn thành kế hoạch kinh doanh, gây ứ đọng và/ hoặc thiếu vốn cục bộ, ảnh hưởng hiệu quả đầu tư nói chung và thu nhập của BHTGVN. Ngoài ra, việc mua trái phiếu dài hạn theo quyết định của NHNN đặt ra yêu cầu bắt buộc phải trích lập dự phòng rủi ro tổn thất sẽ làm gia tăng chi phí và có thể giảm lợi nhuận đầu tư nguồn vốn. Thời gian xây dựng phương án phục hồi kéo dài và BHTGVN phải chờ sự phê duyệt của NHNN là những yếu tố chi phối việc mua trái phiếu dài hạn. Nếu không xây dựng kế hoạch thu – chi cụ thể, sát thực tế; quản lý và giám sát chi phí hiệu quả, tiết kiệm theo hướng có dự trù và dự phòng tốt nhất sẽ có thể ảnh hưởng đến nguồn tiền nhàn rỗi sẵn có ở từng thời điểm khác nhau và hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn.
Trải qua hơn 20 năm hoạt động, nhờ các hoạt động đầu tư đúng đắn mà BHTGVN đã gia tăng nguồn vốn hoạt động ban đầu từ 1.000 tỷ đồng được cấp tăng lên 5.000 tỷ đồng vào năm 2015. Tính đến 30/9/2019, tổng số nguồn vốn của BHTGVN đạt mức khoảng 57.000 tỷ đồng (Theo số liệu của BHTGVN năm 2019).
Số tiền đầu tư lũy kế hàng năm ghi nhận sự tăng trưởng ấn tượng với tốc độ tăng trung bình trên 25%; nguồn thu lãi từ hoạt động đầu tư nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi hàng năm cũng tăng trưởng tích cực hỗ trợ đắc lực cho việc quay vòng nguồn vốn để tái đầu tư. Khả năng sinh lời sau khi Luật BHTG năm 2012 có hiệu lực giảm so với giai đoạn trước do có sự thay đổi về danh mục được phép đầu tư theo luật định. Nguồn thu từ hoạt động đầu tư luôn là nguồn thu chủ yếu của BHTGVN, giúp tích lũy và gia tăng nguồn vốn bên cạnh nguồn thu phí BHTG, góp phần nâng cao năng lực tài chính, nâng cao tỷ lệ vốn mục tiêu, góp phần thực hiện tốt chính sách BHTG.
Bảng 2.4: Thống kê nguồn vốn của BHTGVN từ khi thành lập đến hết năm 2019
Nguồn: Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam; Báo cáo kết quả công tác năm 2019 của BHTGVN.