- Áp lực từ bên ngồi địi hỏi phải xem xét, bổ sung để có chính sách phù hợp.
Q TRÌNH XÂY DỤNG CHÍNH SÁCH
2.2.1. Bối cảnh đề xuất chính sách quản lý rủi ro thiên taidựa vào cộng đồng ở Việt Nam
vào cộng đồng ở Việt Nam hiện nay
2.2.1. Bối cảnh đề xuất chính sách quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộngđồng ở Việt Nam đồng ở Việt Nam
2.2.1.1. Xu hướng tiếp cận quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng
Cách tiếp cận về quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng theo hướng chủ động, tương đối bài bản được du nhập vào Việt Nam thông qua các dự án và chương trình quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng được triển khai từ đầu năm 2000 [33]. Hầu hết các chương trình / dự án này được tài trợ bởi các nhà tài trợ quốc tế và được thực hiện thơng qua các tổ chức phi chính phủ địa phương tại Việt Nam. Chính quyền địa phương đóng vai trị là cơ quan hợp tác để thực hiện các dự án / chương trình này. Quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng nhằm tăng cường năng lực của các thôn và xã và các tổ chức quản lý thảm họa để đáp ứng nhanh hơn các nhu cầu ngắn hạn và dài hạn của các làng dễ bị tổn thương nhất thông qua đánh giá và xác định rủi ro có sự tham gia, ưu tiên và thực hiện các biện pháp giảm thiểu rủi ro. Các dự án nhằm giúp các xã thực hiện các hoạt động đối phó với các nguy cơ tự nhiên thơng qua phát triển năng lực trong lập kế hoạch và quản lý có sự tham gia. Các kế hoạch thơn và xã an tồn hơn, tập trung vào các biện pháp can thiệp và
chuẩn bị dài hạn được lên kế hoạch để phát triển. Các dự án được tài trợ bởi các nhà tài trợ nước ngoài đã kết hợp các biện pháp phi cấu trúc và cấu trúc (cấu trúc nhỏ), để tăng cường tính bền vững của dự án. Hơn nữa, các dự án do Chính phủ tài trợ là các dự án kết cấu, hầu hết là các dự án lớn tập trung vào giảm thiểu lũ lụt.
Hầu hết các hoạt động của QLRRTT-DVCĐ được thực hiện trực tiếp thông qua Ủy ban phịng chống lụt bão và tìm kiếm cứu nạn hoặc ủy ban nhân dân địa phương với sự tham gia của người dân địa phương. Các hoạt động của QLRRTT- DVCĐ bao gồm xây dựng năng lực cho công tác PCTT và lập kế hoạch cộng đồng (biện pháp phi cấu trúc) kết hợp với các biện pháp cấu trúc. Ngân sách cho thành phần xây dựng năng lực chiếm 70% ngân sách dự án và 30% cho các biện pháp kết cấu [33]. Một phần của ngân sách này được chuyển trực tiếp đến chính quyền địa phương để quản lý và giám sát. Các dự án / chương trình của QLRRTT-DVCĐ tập trung vào các thảm họa do nước gây ra trong khi chỉ có một hoặc hai dự án về lũ quét và hạn hán. Hầu hết được thực hiện ở các tỉnh phía Bắc, Trung và Nam. Trong số này, chỉ có hai dự án đã được thực hiện ở các tỉnh Tây Nguyên. Các dự án này liên quan đến việc xây dựng khả năng phục hồi của các cộng đồng đối với các nguy cơ tự nhiên tái diễn, đặc biệt là lũ quét, ở vùng cao của Việt Nam [28].
Từ năm 2001, các hoạt động quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng (QLRRTT – DVCĐ) được thực hiện tại tỉnh Thừa Thiên Huế và Quảng Trị . Hai dự án này được thực hiện bởi Trung tâm Nghiên cứu và Hợp tác Quốc tế (CECI) và Tầm nhìn Thế giới. Kể từ đó, việc xây dựng năng lực cộng đồng để chuẩn bị cho thảm họa tự nhiên tốt hơn đã thu hút sự chú ý của các tổ chức phi chính phủ (NGO). Năm 2003, tổng cộng chín tỉnh có hoạt động QLRRTT-DVCĐ. Đó là Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị, Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Bình Định, Ninh Thuận và Bình Thuận. Cho đến năm 2007, có 23 trên 64 tỉnh / thành phố có một số mức độ hoạt động QLRRTT-DVCĐ. Chúng bao gồm Thanh Hóa, Yên Bái, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Ninh Thuận, Bình Thuận,Sơn La, Hà Giang, Thừa Thiên Huế, Lào Cai, Kon Tum, Đà Nẵng, Bình Định, Quảng Ninh, Hải Phịng, Thái Bình, Nam Định, Ninh Bình, Tiên Giang, Quảng Ngãi và Bến Tre. Tổng cộng có 17 tổ chức phi
chính phủ quốc tế và địa phương đã triển khai hoặc hiện đang triển khai các dự án / chương trình liên quan đến QLRRTT-DVCĐ tại 23 tỉnh (Quan hệ đối tác về giảm nhẹ thiên tai - Đông Nam Á, 2008) [28].
Thách thức lớn của việc áp dụng cách tiếp cận này là tính bền vững và tăng quy mô áp dụng các hoạt động sau khi kết thúc dự án. Có một quan niệm phổ biến rằng các sáng kiến cơ sở hoặc sáng kiến cộng đồng là trách nhiệm của các tổ chức phi chính phủ (Shaw 2004). Các tổ chức phi chính phủ là những người đóng vai trị hàng đầu trong lĩnh vực này trong nhiều năm và đã đóng góp cho sự phát triển của lĩnh vực này (Jegillos 2003; Murshed 2004; Delica-Wilson 2005). Tuy nhiên, nhiều hoạt động của NGO (tổ chức phi chính phủ) phải đối mặt với vấn đề bền vững trong một khoảng thời gian dài hơn, đặc biệt là khi các tổ chức NGO rút khỏi lĩnh vực này và dự án kết thúc. Để tiếp tục duy trì, nhân rộng các hoạt động cộng đồng trong một thời gian dài hơn cần một mơi trường chính sách ở cấp địa phương, cũng như các tổ chức địa phương để tiếp tục các hoạt động. Do đó, mặc dù các sáng kiến được bắt đầu bằng các can thiệp của NGO, điều quan trọng là liên kết chúng với các hoạt động của chính quyền địa phương và kết hợp chúng vào các chính sách. Như vậy, những thách thức chính của thích ứng dựa vào cộng đồng là: (1) tính bền vững của những nỗ lực ở cấp độ cộng đồng và (2) kết hợp các vấn đề dựa vào cộng đồng ở cấp chính sách. Để có hiệu quả và tạo ra tác động bền vững, việc áp dụng thích ứng dựa vào cộng đồng phải vượt ra ngồi các sáng kiến của cộng đồng, tổ chức phi chính phủ và một số chính quyền địa phương [28].
2.2.1.2. Những cam kết quốc tế về quản lý rủi ro thiên tai
Việt Nam đã tích cực hợp tác có trách nhiệm, có hiệu quả với cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực giảm nhẹ thiên tai và thích ứng ứng với BĐKH. Việt Nam đã tham gia kí kết và tổ chức thực hiện Nghị định thư Kyoto và Công ước khung của Liên Hiệp Quốc về Biến đổi khí hậu, Khung hành động Hyogo về giảm nhẹ thiên tai, Hiệp định ASEAN về quản lí thiên tai và ứng phó khẩn cấp (AADMER) và Hướng dẫn Tuyên truyền trong nước về ứng phó và khắc phục hậu quả ban đầu sau thảm hoạ (Hướng dẫn IDRL). Trong số những điều ước quốc tế này, hiệp định
AADMER là điều ước có hiệu lực ràng buộc và trực tiếp nhất đối với lĩnh vực phòng chống và giảm nhẹ rủi ro thiên tai. Chính phủ Việt Nam ngày càng chú trọng hơn trong việc thực hiện các cam kết của mình đối với các sáng kiến về BĐKH và GNRRTT của khu vực với một số tiến bộ đã được công nhận. Việt Nam là thành viên của các tổ chức khu vực như Ủy ban sông Mê Kông (MRC), Ủy ban Bão (WTC) và Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu Á Thái Bình Dương (APEC)...vv [36]
Nội dung của các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia đều nhấn mạnh đến các nghĩa vụ pháp lý hoặc khuyến nghị các quốc gia xây dựng các văn bản pháp luật về quản lý rủi ro thiên tai/thảm họa. Phù hợp với tinh thần này, các quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia ở khu vực châu Á- Thái Bình Dương đã ban hành ra các văn bản pháp luật mới về quản lý rủi ro thiên tai/thảm hoạ. Pháp luật các quốc gia cũng như các văn kiện quốc tế đặt công tác quản lý rủi ro thiên tai/thảm họa ở cấp độ ưu tiên, theo đó kế hoạch quản lý rủi ro thiên tai/thảm họa thường được đưa vào chương trình phát triển kinh tế xã hội.
Như vậy, để phù hợp với những cam kết quốc tế, Nhà nước Việt Nam cần xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật trong nước về phòng chống giảm nhẹ thiên tai theo hướng (i) thúc đẩy việc thực hiện công tác giảm nhẹ rủi ro thiên tai, (ii) kiện toàn cơ cấu tổ chức của các cơ quan tổ chức phụ trách công tác quản lý thiên tai, (iii) tập trung nguồn lực tài chính cho các hoạt động quản lý thiên tai (iv) nâng cao sự tham gia của cộng đồng và chính quyền địa phương trong các giai đoạn phịng ngừa, ứng phó và tái thiết, (v) xác định cơ quan đầu mối hợp tác quốc tế về PTGNTT, (vi) chú trọng đến bình đẳng giới và các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương như phụ nữ và trẻ em trong các giai đoạn PTGNTT, (vii) có những quy định pháp luật thuận lợi cho quá trình cứu trợ nhân đạo [12].
2.2.1.3. Quan điểm, chủ trương, đường lối về quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng
Thiên tai là một trong những thách thức lớn đối với sự phát triển, nhất là dưới tác động mạnh mẽ của BĐKH. Cơng tác phịng chống, giảm nhẹ và khắc phục hậu quả thiên tai từ lâu đã được Đảng và Nhà nước ta coi là một trong những nhiệm vụ
trọng tâm của chính sách phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt trong bối cảnh BĐKH đang đưa đến những tác động nặng nề cho tồn cầu nói chung và cho Việt Nam nói riêng. Việc nghiên cứu tìm hiểu và tiếp tục nhận biết về các hiện tượng thiên tai là rất cần thiết để chủ động hơn trong phòng tránh, giảm nhẹ thiệt hại ở nước ta đồng thời giáo dục cộng đồng nhằm nâng cao kiến thức, tích lũy kỹ năng, chủ động phịng chống thiên tai, thích ứng trong điều kiện BĐKH. Chính sách, pháp luật về phịng, chống thiên tai là q trình mang tính hệ thống, bao gồm hoạt động phịng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả thiên tai, phản ánh quan điểm chính trị về mục tiêu, nguyên tắc, yêu cầu, nguồn lực để ứng phó thiên tai được thể hiện thông qua hoạt động ban hành các Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng, hoạt động lập pháp của Quốc hội, hoạt động hành pháp của Chính phủ. Quan điểm của Đảng về phòng chống thiên tai thể hiện trong các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, XI, XII của Đảng; Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung và phát triển năm 2011); Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội 2011 – 2020; các nghị quyết về phát triển nông nghiệp, nông dân, nông thôn … với tinh thần chủ đạo như văn kiện Đại hội XII đã nêu: “Khai thác, sử dụng và quản lý hiệu
quả tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ mơi trường, chủ động phịng chống thiên tai, ứng phó với BĐKH”.
Quan điểm xây dựng và thực hiện chính sách pháp luật về ứng phó với thiên tai và giám sát khí hậu đã được Đảng ta khẳng định tại Nghị quyết số 26 NQ/TƯ ngày 05-8-2008 của Hội nghị lần thứ VII Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khố X về Nơng nghiệp, nơng dân, nơng thơn: "nâng cao năng lực
phịng, chống thiên tai, tìm kiếm cứu nạn; chủ động triển khai một bước các cơng trình giảm thiểu tác hại của BĐKH và nước biển dâng..." [01].
Chính phủ ưu tiên cho các biện pháp phi cấu trúc, trong đó các kế hoạch nâng cao nhận thức cộng đồng đã được đưa vào Chiến lược Quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 được phê duyệt tại Quyết định số 172/2007/QĐ- TTg ngày 16 tháng 11 năm 2007. Đó là: (1) kết hợp kiến thức về thảm họa trong chương trình học ở trường trung học; (2) cung cấp đào tạo thực tế về quản lý thảm
họa cho các cộng đồng thường xuyên bị ảnh hưởng bởi thiên tai; và (3) tuyên truyền và cung cấp thông tin về thiên tai bằng phương tiện truyền thông công cộng. Mục tiêu chung của Chiến lược là huy động mọi nguồn lực để thực hiện có hiệu quả cơng tác PCTT từ nay đến năm 2020, giảm đến mức thấp nhất thiệt hại về người và tài sản, hạn chế sự phá hoại tài nguyên thiên nhiên, mơi trường và di sản văn hóa, góp phần quan trọng bảo đảm phát triển bền vững kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phịng, an ninh. Chiến lược cũng khẳng định, cơng tác giảm nhẹ thiên tai phải lấy phịng ngừa là chính, nhà nước và nhân dân cùng làm, sử dụng hiệu quả nguồn lực của nhà nước, huy động mọi nguồn lực của cộng đồng, của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước để thực hiện, xác định ưu tiên đầu tư cho cơng tác phịng, tránh và giảm nhẹ thiên tai là yếu tố quan trọng để đảm bảo phát triển bền vững, kết hợp giữa các giải pháp cơng trình và phi cơng trình, đảm bảo hài hồ với thiên nhiên và cảnh quan môi trường, đồng thời thúc đẩy thực hiện việc lồng ghép hoạt động giảm nhẹ thiên tai vào trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của từng vùng, từng lĩnh vực và của quốc gia; song song với đó, thúc đẩy thực thi nghiên cứu và đánh giá một cách toàn diện các tác động của BĐKH toàn cầu, nước biển dâng và những hiện tượng bất thường khác của khí hậu, thời tiết để có giải pháp, cân đối nguồn lực để thực hiện.
Tại Hội nghị tồn quốc phịng, chống thiên tai ngày 29/3/2018, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc quán triệt quan điểm về việc xây dựng một xã hội “an tồn trước thiên tai”, trong đó thể hiện rõ: phịng chống thiên tai phải là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị, của tồn dân, tồn xã hội, thực hiện theo phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm, sử dụng hiệu quả nguồn lực của Nhà nước, của tổ chức, cá nhân trong và ngồi nước. Phịng chống thiên tai thực hiện theo hướng quản lý rủi ro, quan tâm đầy đủ đến cơng tác phịng ngừa, ứng phó và khắc phục hậu quả, lấy phịng ngừa là chính, quan tâm đầu tư phịng ngừa (chứ khơng chỉ quan tâm đến ứng phó, khắc phục), thực hiện tốt phương châm “4 tại chỗ”. Nội dung phòng, chống thiên tai phải được đưa vào kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội của cả nước và các ngành để giảm thiểu rủi ro do thiên tai, khuyến khích doanh
nghiệp đầu tư vào lĩnh vực PCTT theo hình thức đối tác cơng-tư bằng các chính sách, cơ chế phù hợp. Thực hiện các giải pháp quản lý tổng hợp, đồng bộ theo hệ thống, lưu vực, liên vùng, liên ngành, kết hợp giải pháp cơng trình và phi cơng trình, kết hợp giữa khơi phục và nâng cấp sau thiên tai với yêu cầu xây dựng lại tốt hơn, ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệ kết hợp với kế thừa những kinh nghiệm truyền thống.
Gần đây nhất Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 18/6/2018 về cơng tác phịng, chống thiên tai. Nghị quyết đã xác định 5 quan điểm chỉ đạo quan trọng:
-Phòng, chống thiên tai là nhiệm vụ của cả hệ thống chính trị, là trách nhiệm của người đứng đầu địa phương và của toàn dân, toàn xã hội.
- Phòng, chống thiên tai thực hiện theo hướng quản lý rủi ro tổng hợp theo lưu vực, liên vùng, liên ngành; xây dựng các quy hoạch, kế hoạch, dự án đầu tư xây dựng cơng trình phải đánh giá đầy đủ các tác động làm gia tăng rủi ro thiên tai.
- Phịng, chống thiên tai phải lấy phịng ngừa là chính, thực hiện tốt phương châm “4 tại chỗ” gắn với xây dựng cộng đồng an tồn, nơng thơn mới.
- Kết hợp giải pháp cơng trình và phi cơng trình, theo hướng đa mục tiêu; khôi phục, tái thiết sau thiên tai đảm bảo tính bền vững và yêu cầu xây dựng lại tốt hơn; tăng cường ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệ kết hợp với kế thừa những kinh nghiệm truyền thống.
- Khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp, người dân đầu tư nghiên cứu, ứng dụng khoa học cơng nghệ vào lĩnh vực phịng, chống thiên tai.
- Bảo đảm thực thi các cam kết quốc tế về phòng, chống, giảm nhẹ rủi ro thiên tai mà Việt Nam tham gia.
Nghị quyết cũng đề ra mục tiêu chung là: Nâng cao năng lực, chủ động