6. Cấu trúc của luận văn:
1.2.2. Phá sản ngân hàng
Hoạt động sản xuất kinh doanh nói chung luôn đi kèm với những rủi ro nhất định, đặc biệt với ngân hàng, một ngành co mức độ rủi ro rất cao, hậu quả để lại sẽ càng lớn nếu nhƣ có sự sụp đổ. Với vai trò trung gian tài chính, ngân hàng có mối liên hệ với hầu hết các chủ thể trong nền kinh tế, từ hộ gia đình, khối doanh nghiệp, khối Nhà nƣớc tới khối xuất nhập khẩu; thông qua tất cả các kênh nhƣ: tiêu dùng, ngân sách, đầu tƣ, thƣơng mại… Trên khía cạnh xã hội, ngân hàng trực tiếp hoặc gián tiếp cung cấp vốn cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông, năng lƣợng, giáo dục, y tế… Do tính kết nối thành một mạng lƣới của các tổ chức tài chính, sự phá sản của một ngân hàng có thể nhanh chóng kích hoạt tình trạng khó khăn cùng lúc tại nhiều ngân hàng và các bên liên quan khác, nguy cơ dẫn tới đổ vỡ dây chuyền là kết cục không mong đợi đã từng xảy ra ở nhiều quốc gia.
Nhiều nghiên cứu đƣợc thực hiện ở những giai đoạn lịch sử khác nhau thống nhất rằng, thiệt hại do phá sản ngân hàng gây ra không những trải rộng trên nhiều lĩnh vực mà còn có xu hƣớng kéo dài, khó kiểm soát, khó đảo ngƣợc và mang tính chất đặc biệt nghiêm trọng. Có thể kể tới những tác động sau:
- Phá sản ngân hàng dẫn đến những hậu quả trực tiếp tới thị trƣờng tiền tệ, làm suy giảm niềm tin của công chúng vào hệ thống tài chính, khiến họ có xu hƣớng giữ tiền mặt để phòng ngừa rủi ro. Vô hình chung, làm hệ số nhân của lƣợng tiền lƣu thông thực tế sụt giảm nghiêm trọng, kéo thị trƣờng tiền tệ ra khỏi trạng thái cân bằng ban đầu. Và nhƣ một hậu quả tất yếu, khi cung tiền giảm, nền kinh tế bắt buộc phải điều chỉnh tƣơng ứng bằng cách thắt chặt tiêu dùng, hạn chế đầu tƣ, trong khi thâm hụt ngân sách lẫn thâm hụt thƣơng mại gia tăng.
- Xét trên khía cạnh phi tiền tệ, phá sản ngân hàng làm gián đoạn kênh phân phối dòng chảy tài chính từ nơi có thặng dƣ tới nơi có thâm hụt. Do vậy, nhiều dự án đáng ra có thể phát huy tác dụng phá băng, tạo đà cho nền kinh tế phát triển trở lại, nay phải tạm dừng, hoặc hoàn toàn không đƣợc thực hiện chỉ do thiếu vốn. Chính vì vậy mà phá sản ngân hàng bị cáo buộc là một trong những nguyên nhân gây phát sinh, kéo dài và làm trầm trọng hoá cuộc Đại khủng hoảng 1929 - 1933, một giai đoạn tăm tối của lịch sử khi khủng hoảng tài chính bùng phát thành khủng hoảng kinh tế - xã hội - chính trị toàn diện tại Hoa Kỳ và sau đó lây lan ra quy mô thế giới.
- Những nƣớc để xảy ra những ầm ỹ không đáng có từ phá sản ngân hàng sẽ khó thu hút những dòng chảy tài chính quốc tế, bao gồm cả dòng vốn đầu tƣ mang tính tự phát từ cá nhân doanh nghiệp, cho tới những dòng chảy chính sách từ các tổ chức quốc tế nhƣ Ngân hàng Thế giới (World Bank), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB).
Hơn nữa, khi để xảy ra phá sản ngân hàng, điểm xếp hạng tín nhiệm của cả một quốc gia cũng có thể bị xem xét điều chỉnh giảm. Khi đó, chi phí lãi vay của tất cả các khoản vay trong nƣớc và nƣớc ngoài sẽ bị điều chỉnh tăng lên một cách tự động, dƣới danh nghĩa chi phí tăng để bù rủi ro. Điều đặc biệt nghiêm trọng là, một
khi một đất nƣớc bị đặt dƣới tầm ngắm rủi ro tăng của các tổ chức xếp hạng tín nhiệm quốc tế, các đánh giá và nhận định sẽ trở nên cẩn trọng hơn và tất yếu dẫn đến xu hƣớng điểm xếp hạng tín nhiệm sẽ tiếp tục bị hạ.
- Do đặc tính lây lan của phá sản ngân hàng cũng nhƣ hậu quả của hiện tƣợng này, bao gồm cả các khoản tài chính lẫn phi tài chính, trong ngắn hạn lẫn dài hạn, nên rất khó có thể đƣa ra đƣợc một ƣớc tính chính xác về chi phí phá sản. Tuy nhiên con số đƣợc giới chuyên môn nhắc đến nhiều nhất có lẽ nằm ở mức trung bình từ 15% đến 20% GDP. Một số trƣờng hợp đặc biệt nghiêm trọng xảy ra trong cuộc khủng hoảng tài chính thế giới năm 2008 tại Ai-xơ len, Hi Lạp và Ai-len, nơi đổ vỡ dây chuyền của hệ thống tài chính thực sự biến thành gánh nặng không thể kiểm soát nổi đối với ngân sách quốc gia, kéo theo những chi phí khủng khiếp, chiếm non nửa cho đến toàn bộ tổng sản phẩm quốc nội tại những nƣớc này.
Các quy định về phá sản các tổ chức tín dụng tại một số quốc gia trên thế giới:
- Quy định về phá sản các tổ chức tín dụng tại Hoa Kỳ:
Việc phá sản doanh nghiệp ở Hoa Kỳ chịu sự điều chỉnh của Bộ luật phá sản (đƣợc quy định tại Title II, USC – Bộ tổng luật Hoa Kỳ) theo đó thẩm phán thực hiện giám sát thủ tục phá sản doanh nghiệp. Ngƣợc lại việc phá sản ngân hàng lại thực hiện theo Luật Bảo hiểm tiền gửi Liên bang Hoa Kỳ (FDIC Act 1959), trong đó FDIC (Federal Deposit Insurance Corporation: Công ty Bảo hiểm tiền gửi) đóng vai trò là cơ quan tiếp nhận (receiver) và hầu nhƣ kiểm soát hoàn toàn thủ tục phá sản ngân hàng. Việc xử lý phá sản đối với các ngân hàng thƣơng mại tại Hoa Kỳ đƣợc giải quyết bằng các quy định của pháp luật về bảo hiểm tiền gửi chứ không phải theo đạo luật về phá sản. Tại Hoa Kỳ, hầu hết ngân hàng (đặc biệt là gần nhƣ tất cả ngân hàng lớn) thuộc quyền sở hữu của công ty nắm giữ cổ phần của ngân hàng (Bank Holding Company –BHC) (MarK R. Rhu, 2012). Công ty nắm giữ cổ phần của ngân hàng có thể nộp đơn xin tuyên bố phá sản theo luật phá sản chung nhƣng ngân hàng thì không thực hiện phá sản theo Luật Phá sản (11 U.S.C. §109 (b)(2). Chẳng hạn Washington Inc. nộp đơn xin tuyên bố phá sản, nhƣng các ngân
hàng thuộc sở hữu của Washington Inc. đƣợc quản lý về tài sản và giải quyết phá sản theo pháp luật phá sản chỉ dành cho các ngân hàng (Richard M. Hynes and Steven D. Walt, 2010), tƣơng tự nhƣ vậy Lehman Brothers Holdings Inc. cũng đã giải quyết phá sản theo Luật Phá sản nhƣng Lehman Brothers Commercial Bank lại thực hiện xử lý phá sản theo Luật Bảo hiểm tiền gửi Hoa Kỳ.
Theo Hiến pháp Hoa Kỳ, cơ quan lập pháp Liên bang có quyền ban hành luật phá sản áp dụng thống nhất trên tất cả các bang của Hoa Kỳ (Điểm 4 Khoản 8 Điều 1 Hiến pháp Hoa Kỳ). Mặc dù Hiến pháp Hoa Kỳ đƣợc ban hành từ năm 1786 nhƣng mãi đến năm 1800 thì Luật Phá sản đầu tiên mới đƣợc ban hành tại Hoa Kỳ (Charles Jordan Tabb, 1995). Tuy nhiên, ngay trong văn bản về phá sản đầu tiên này, các ngân hàng đã đƣợc loại trừ khỏi phạm vi áp dụng của Luật Phá sản. Nhƣ vậy, những nhà lập pháp đầu tiên của Hoa Kỳ đã quan niệm là việc giải quyết phá sản các ngân hàng khác biệt với phá sản doanh nghiệp (Bliss, Robert R. & Kaufnan George G., 2006). Để xây dựng luật áp dụng cho phá sản ngân hàng tại Hoa Kỳ, từ những năm 1800, nhiều đạo luật liên quan đến phá sản ngân hàng đã đƣợc trình ra quốc hội Hoa Kỳ nhƣng không đƣợc thông qua. Dù vậy, điều này cũng phản ánh sự quan tâm rộng rãi của công chúng về sự cần thiết phải có các quy định riêng về xử lý các ngân hàng bị phá sản.
Cho đến giữa thập niên 20, số lƣợng các ngân hàng phá sản tăng nhanh ở Hoa Kỳ. Đồng thời, sự sụp đổ của thị trƣờng chứng khoán dẫn tới khủng hoảng nghiêm trọng trong ngành ngân hàng Mỹ vào năm 1929. Vì mất niềm tin vào ngân hàng, hệ thống tiền tệ gần nhƣ sụp đổ và ngƣời gửi tiền chịu tổn thất lớn. Để bảo vệ ngƣời gửi tiền và giữ ổn định cho hệ thống tiền tệ, năm 1933 Công ty Bảo hiểm tiền gửi Liên bang (The Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC) đã đƣợc thành lập theo Đạo luật ngân hàng năm 1933 (thƣờng đƣợc biết dƣới tên gọi là đạo luật Glass- Steagall). Theo đạo luật này FDIC chính thức đƣợc thành lập nhằm cung cấp bảo hiểm tiền gửi cho các ngân hàng, đồng thời cũng có quyền kiểm soát và giám sát các ngân hàng không phải là thành viên của Cục dự trữ liên bang Hoa Kỳ.
Khi ngân hàng thất bại, chính các cơ quan giám sát ngân hàng chứ không phải là tòa án, sẽ tuyên bố phá sản, hủy đặc quyền ngân hàng, chỉ định và chỉ đạo trực
tiếp các quyết định của ngƣời quản lý tài sản. Tuy nhiên, FDIC thƣờng đóng vai trò là ngƣời quản lý tài sản độc quyền của các tổ chức đƣợc bảo hiểm. Khác với các công ty khác áp dụng luật phá sản thông thƣờng, việc tuyên bố và giải quyết các vụ phá sản ngân hàng tuân theo các quy định tại Đạo Luật bảo hiểm tiền gửi liên bang (FDIA). Ví dụ, Văn phòng giám sát tiết kiệm thuộc Bộ Tài chính Hoa Kỳ (The Office of Thrift Supervision - OTS) quyết định cho phép xử lý phá sản Washington Mutual và FDIC đƣợc chỉ định là ngƣời quản lý tài sản, sau đó FDIC quyết định thực hiện giao dịch mua và nhận nợ thay (P&A) với tập đoàn ngân hàng WaMu cho J.P Morgan Chase & Co.
Khi ngân hàng tuyên bố phá sản, FDIC, với tƣ cách là ngƣời bảo quản hay ngƣời quản lý, nắm toàn quyền đối với ngân hàng và các cổ đông, thành viên, ngƣời gửi tiền, và giám đốc của ngân hàng bị phá sản. FDIC có thể tiếp quản tài sản, quản lý việc kinh doanh và điều hành ngân hàng với tất cả quyền hành của thành viên hay cổ đông, giám đốc và nhân viên của ngân hàng bị phá sản. Để giảm thiểu tổn thất quỹ bảo hiểm, FDIC đã đƣợc giao quyền rất lớn bởi Luật Bảo hiểm tiền gửi liên bang (FDIA). FDIC thực hiện một số chức năng bao gồm kiểm tra, giám sát, quản lý thanh khoản của các ngân hàng và quỹ tiết kiệm trong hệ thống tài chính quốc gia; chi trả ngƣời gửi tiền khi xảy ra đổ vỡ ngân hàng và củng cố niềm tin công chúng. Ngoài ra, FDIC còn tiếp nhận và quản lý rủi ro thông qua việc truy cập thông tin, kiểm tra tại chỗ và giám sát ngoại vi tổ chức tham gia BHTG, phối kết hợp và chia sẻ thông tin trong toàn hệ thống, tiến hành các biện pháp can thiệp và xử lý kịp thời đối với các tổ chức tham gia BHTG gặp sự cố, thực hiện một số hình phạt tài chính và cƣỡng chế các tổ chức tham gia BHTG vi phạm.
FDIC có thể áp dụng một trong ba biện pháp xử lý các ngân hàng gặp khó khăn về tài chính là: mua và nhận nợ thay (Purchase and Assumption - P&A), chi trả tiền gửi (Pay-offs) và hỗ trợ ngân hàng mở (Open bank assistance - OBA).
Mua và nhận nợ thay (P&A), là việc FDIC tìm kiếm một tổ chức tài chính có năng lực tài chính mạnh đƣợc bố trí gánh vác các khoản nợ và tiền gửi đƣợc bảo hiểm, mua lại một phần hoặc tất cả tài sản của ngân hàng bị đổ vỡ hoặc mất khả năng thanh toán. FDIC có quyền sử dụng các biện pháp P&A khác nhau nhƣ: P&A
cơ bản, P&A mua lại khoản vay, P&A điều chỉnh, P&A nhóm tài sản lựa chọn, P&A toàn bộ ngân hàng, P&A chia sẻ tổn thất và P&A ngân hàng bắc cầu. Mục tiêu của giao dịch P&A là hạn chế rủi ro, thiết lập các ngân hàng với quy mô lớn hơn, năng lực tài chính - quản trị mạnh hơn và có vị thế cạnh tranh tốt hơn trên thị trƣờng tài chính.
Chi trả tiền gửi (Pay-offs) là biện pháp FDIC thực hiện chi trả cho ngƣời gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG phá sản hay mất khả năng thanh toán. Tổng số tiền thanh toán cho ngƣời gửi tiền bao gồm gốc và lãi suất tính đến thời điểm xảy ra đổ vỡ ngân hàng với hạn mức hiện nay là 250.000USD. Việc thanh toán phải tuân thủ nghiêm khắc các điều khoản quy định trên hợp đồng về tài khoản ngƣời gửi tiền.
Trong hỗ trợ ngân hàng mở (OBA), FDIC cung cấp nguồn hỗ trợ tài chính cho ngân hàng đang vận hành hoặc TCTD đƣợc xác định là có nguy cơ đóng cửa, cho vay trực tiếp và mua lại tài sản của ngân hàng hoặc gửi tiền tại các ngân hàng có vấn đề. Các khoản hỗ trợ trên sẽ đƣợc hoàn trả khi các ngân hàng hay TCTD hồi phục và đủ năng lực chi trả. Tuy đƣợc sử dụng rộng rãi những năm 80 của thế kỷ XX để xử lý đổ vỡ của nhiều ngân hàng và TCTD lớn, nhƣng kể từ năm 1992 trở đi, biện pháp này đã không còn đƣợc sử dụng nữa.
Trƣờng hợp không thể thực hiện các biện pháp xử lý trên đây và cơ quan quản lý ngân hàng quyết định đóng cửa ngân hàng (close a bank) thì FDIC là tổ chức đƣợc chỉ định là ngƣời quản lý tài sản. FDIC sẽ tiếp nhận và tạm thời quản lý ngân hàng bị phá sản cùng với tất cả các hồ sơ, các khoản vay, và các tài sản khác. FDIC sẽ thông báo một cách công khai cho các bên liên quan khác về việc đóng cửa. Các chủ nợ sẽ gởi yêu cầu đòi nợ và đƣợc xem xét giải quyết trong thời hạn 180 ngày. Nếu quá 180 ngày mà chủ nợ không đƣợc thanh toán thì có nghĩa là FDIC đã từ chối thanh toán và chủ nợ có quyền kiếu kiện đến tòa án để đòi nợ trong thời hạn 60 ngày. Nhƣ vậy việc . FDIC quản lý các tài sản và nợ phải trả của một tổ chức bị phá sản và các quyết định đƣợc chính FDIC đƣa ra và có giá trị thi hành mà ít khi bị xem xét lại.
Quy định về phá ản các tổ chức tín dụng tại Anh Quốc đƣợc áp dụng theo pháp luật điều chỉnh phá sản có yếu tố nƣớc ngoài tại Anh cụ thể nhƣ sau.
Pháp luật điều chỉnh phá sản có yếu tố nƣớc ngoài tại Anh có 4 nguồn chính, các văn bản này tồn tại song song và tạo nên khuôn khổ pháp lý giúp xác định luật phá sản của quốc gia nào sẽ đƣợc áp dụng và làm thế nào để phối hợp với luật phá sản của các quốc gia khác nhau trong từng vụ việc. Các văn bản này chủ yếu liên quan đến thủ tục tố tụng, còn các vấn đề về nội dung sẽ do Tòa án nơi mở thủ tục phá sản quyết định. Nếu Tòa án của Anh có thẩm quyền mở và giải quyết phá sản thì Luật áp dụng thƣờng sẽ là Luật Phá sản năm 1986 của Anh.
Quy tắc của Châu Âu về Thủ tục phá sản đƣợc ƣu tiên áp dụng khi trung tâm lợi ích chính của ngƣời mắc nợ nằm tại một trong các quốc gia thành viên của EU.
Quy tắc về phá sản xuyên quốc gia năm 2006 ( The Cross-Border Insolvency
Regulations 2006 – CBIR): Đây là văn bản thông qua việc áp dụng Luật mẫu của
UNCITRAL tại Anh. CBIR đƣợc áp dụng mà không cần có đi có lại, ví dụ, Anh có thể công nhận thủ tục phá sản ngay tại Trung Quốc ngay cả khi Trung Quốc không áp dụng Luật mẫu. Tuy nhiên, Quy tắc của Châu Âu sẽ đƣợc ƣu tiên áp dụng nếu đối tác là một quốc gia thanh viên của EU ( Điều 3 CBIR)
Điều 426 Luật Phá sản năm 1986: Đạo luật về phá sản năm 1986 là nguồn
luật điều chỉnh phá sản của Anh, trong đó 1986 liên quan đến thủ tục phá sản có yếu tố nƣớc ngoài. Điều 426 của Anh quy định rằng các Tòa án của Anh sẽ hợp tác, hỗ trợ các Tòa án và ngƣời đại diện thủ tục phá sản tại “các quốc gia và vùng lãnh thổ có liên quan”, bao gồm đảo Chanel, đảo Man ( điểm a khoản 11 điều 426) và một số quốc gia khác, trong đó chủ yếu là các quốc gia có liên quan đến đế chế Anh trƣớc đây. Điều 426 không nêu ra cụ thể hình thức hỗ trợ ở đây là gì, điều này sẽ do Tòa án nơi nhận đƣợc đề nghị hỗ trợ quyết định.
Common Law: Các án lệ của Common Law sẽ đƣợc áp dụng nếu thủ tục phá