6. Cấu trúc của luận văn:
2.2.1. Kinh nghiệm từ Hoa Kỳ
- Đƣa ra gói giải pháp nhằm cứu trợ các ông lớn
Phản ứng lại cuộc khủng hoảng tài chính bùng nổ đỉnh điểm vào năm 2008, Quốc hội, Cục Dự trữ Liên bang (Fed), Bộ Tài chính, Tập đoàn Bảo hiểm Tiền gửi Liên bang Mỹ (FDIC) đã độc lập và cùng với các cơ quan khác thực hiện một loạt giải pháp để ổn định lại thị trƣờng tài chính, một trong những trọng tâm là Chƣơng trình Giải cứu Tài sản xấu (TARP, Troubled Asset Relief Program) kéo dài trong hai năm đến ngày 03/10/2010.
TARP ra đời dựa trên đạo luật “Ổn định khẩn cấp nền kinh tế” (Emergency Economic Stabilization Act – EESA) vào tháng 10/2008. Đạo luật này cho phép Bộ Tài chính Mỹ sử dụng tối đa 700 tỷ USD từ ngân sách liên bang để mua hoặc bảo hiểm những tài sản tài chính có mức độ rủi ro cao của các tổ chức tài chính trong nƣớc (Thân Hoàng Dung, 2012).Với chƣơng trình này cho thấy Hoa Kỳ đã cảm thấy sai làm khi không tiến hành cứu trợ Leman Brother, và Quá lớn để sụp đổ đã đƣợc thể hiện rõ nét trong chƣơng trình TARP.
- Cải tổ lại phố Wall và tăng cƣờng bảo vệ ngƣời tiêu dùng
Sau cuộc đại suy thoái năm 2007-2008, nhiều học giả phê phán Học thuyết quá lớn để sụp đổ và chính sách cứu trợ các định chế tài chính lớn của chính phủ thông qua chƣơng trình TARP. Trong đó có nhiều chuyên gia yêu cầu xóa bỏ cơ chế quá lớn để sụp đổ. Cựu chủ tịch Fed, Greenspan cũng đề xuất giảm qui mô của các
định chế tài chính lớn. Theo ông nếu không sẽ hình thành những tập đoàn sắp hấp hối của những định chế lỗi thời gây hao hụt lớn cho những khoản tiết kiệm của xã hội (Michael McKee and Scott Lanman, Greenspan Says U.S. Should Consider Breaking Up Large Banks).
Chính quyền Obama đã tiến hành bãi bỏ cơ chế quá lớn để sụp đổ bằng việc ban hành Luật Cải tổ phố Wall và bảo vệ ngƣời tiêu dùng Dodd-Frank (Đạo luật Dodd-Frank đƣợc Quốc hội Hoa Kỳ thông qua và và ký công bố bởi Tổng thống Barak Obama ngày 21/7/2010). Đạo luật Dodd- Frank ra đời sau TARP, đã làm hạn chế hoạt động của TARP và giảm số tiền tổng thể xuống còn 475 tỷ USD. Đạo luật này “có mục đích chấm dứt cơ chế “quá lớn để sụp đổ”, bảo vệ ngƣời nộp thuế Hoa Kỳ bằng việc chấm dứt cứu trợ...” ( Batty, David Line, Dodd-Frank's Requirement of Skin in the game for Asset-Backed Securities May Scalp Corporate Loan
Liquidity [article], North Carolina Banking Institute, Vol. 15, tr. 13-46, tr.14).
Để chấm dứt cơ chế quá lớn để sụp đổ, Đạo luật Dodd-Frank tiếp cận theo hƣớng: Thứ nhất, hoàn thiện các qui định của pháp luật nhằm hạn chế khả năng sụp đổ của các định chế tài chính lớn. Thứ hai, cần xây dựng một cơ chế để quản lý, kiểm soát thiệt hại gây ra bởi sự sụp đổ của định chế tài chính lớn.
- Hạn chế khả năng sụp đổ của các định chế tài chính lớn
Trƣớc hết, Đạo luật Dodd-Frank hạn chế việc mở rộng qui mô của các định chế tài chính gây nguy hại cho sự ổn định của hệ thống tài chính. Theo cơ chế này, nếu hội đồng thống đốc của Fed thấy rằng một công ty kiểm soát ngân hàng (bank holding company) với tổng giá trị tài sản hợp nhất từ 50 tỷ USD trở lên hoặc công ty tài chính phi ngân hàng thuộc thẩm quyền giám sát của hội đồng thống đốc, đe dọa gây ra rủi ro cho sự ổn định tài chính, trên cơ sở sự chấp thuận của Hội đồng giám sát ổn định tài chính (FSOC), hội đồng thống đốc có quyền: (1) hạn chế việc công ty này sáp nhập, thôn tính hoặc hợp nhất với công ty khác; (2) hạn chế công ty này cung cấp một hoặc một số sản phẩm tài chính; (3) yêu cầu công ty chấm dứt thực hiện một hoặc một số hoạt động; (4) đƣa ra các điều kiện để công ty thực hiện một hoặc một số hoạt động. Nếu xét thấy các biện pháp nêu trên không phù hợp, hội
đồng thống đốc có quyền yêu cầu công ty bán hoặc chuyển nhƣợng tài sản hoặc các hạng mục ngoại bảng cho bên không có quan hệ liên kết.
- Thiết lập và siết chặt các qui định nhằm đảm bảo an toàn hoạt động: Đạo luật Dodd-Frank yêu cầu các cơ quan quản lý ngân hàng phải ban hành qui định nhằm bảo đảm an toàn cho hoạt động của các công ty kiểm soát ngân hàng và các công ty tài chính phi ngân hàng thuộc thẩm quyền giám sát của hội đồng thống đốc có tổng giá trị tài sản hợp nhất từ 50 tỷ USD trở lên. Các qui định đó bao gồm các qui định về tính thanh khoản, quản lý rủi ro, quĩ dự phòng,hạn chế tập trung kinh tế và các qui định khác. Các tiêu chuẩn về vốn nhƣ mức vốn an toàn, mức sàn đòn bẩy tài chính cũng phải đƣợc áp dụng cho các định chế tài chính lớn này. Mức tiêu chuẩn này không thấp hơn tiêu chuẩn đang đƣợc áp dụng rộng rãi. Cho đến nay thì tiêu chuẩn về vốn đang đƣợc các cơ quan quản lý ngân hàng của Mỹ nghiên cứu, hoàn thiện. Tuy nhiên, trong thực tiễn, các ngân hàng đã và đang tiến hành nâng mức vốn an toàn. “Tỷ lệ vốn an toàn và đòn bẩy tài chính cho các ngân hàng ở các qui mô đã hoàn thiện đáng kể và đã cao hơn mức trƣớc đây nhiều. Đặc biệt, 19 ngân hàng lớn nhất đã tham gia cuộc kiểm tra năm 2009 và hai cuộc kiểm tra và phân tích vốn toàn diện (CCAR) đã có chất lƣợng vốn tốt hơn những năm trƣớc. Thực tế, những ngân hàng này đã tăng vốn cấp 1, mức đệm tốt nhất để chống lỗ, từ 300 tỷ USD năm 2009, lên đến gần 760 tỷ USD, ở mức 10,5% vào năm trƣớc” (Ben S.Bernanke, 2012)
- Thiết lập và siết chặt các qui định nhằm đảm bảo an toàn hoạt động: Tiếp đến, Đạo luật Dodd-Frank đƣa ra qui tắc Volcker (Volcker rule) cấm các ngân hàng thực hiện hoạt động tự doanh, đầu tƣ vào hoặc có quan hệ với quĩ phòng ngừa rủi ro và quĩ cổ phần tƣ nhân. Điều 619 Đạo luật Dodd-Frank cấm ngân hàng: (1) thực hiện hoạt động tự doanh; hoặc (2) mua hoặc nhận bất kỳ cổ phần, hợp danh hoặc bất kỳ lợi ích sở hữu nào trong hoặc bảo lãnh cho quĩ phòng ngừa rủi ro hoặc quĩ cổ phần tƣ nhân. Các tổ chức tài chính phi ngân hàng hoạt động dƣới dự kiểm soát của Fed cũng bị hạn chế trong hoạt động tự doanh và đầu tƣ vào quĩ phòng ngừa rủi ro và quĩ cổ phần tƣ nhân.
- Tăng cƣờng cơ chế giám sát, kiểm tra, nghĩa vụ báo cáo: Cơ chế giám sát, kiểm tra, nghĩa vụ báo cáo áp dụng đối với các định chế tài chính lớn đƣợc qui định rất chặt chẽ nhằm tăng cƣờng năng lực kiểm soát của các cơ quan quản lý bảo đảm rủi ro hệ thống đƣợc kiểm soát hiệu quả. Việc quản lý và kiểm soát hiệu quả của cơ quan quản lý đối với các định chế tài chính lớn cũng góp phần hạn chế các định chế này lâm vào tình trạng sụp đổ. Khủng hoảng tài chính năm 2007-2008 là một minh chứng thuyết phục nhất của nhận định sự buông lỏng quản lý nhà nƣớc là một trong những nguyên nhân gây ra sự sụp đổ của một loạt những định chế tài chính lớn nhƣ Lehman Brothers, Washington Mutual Bank (WaMu), New Century Financial Corporation…
- Cơ chế kiểm soát thiệt hại gây ra bởi sự sụp đổ của định chế tài chính lớn Theo quy định của Đạo luật Dodd-Frank thì công ty kiểm soát ngân hàng và các công ty tài chính phi ngân hàng thuộc thẩm quyền giám sát của hội đồng thống đốc có tổng giá trị tài sản hợp từ 50 tỷ USD trở lên có nghĩa vụ báo cáo kế hoạch tái thiết (resolution plan) hàng năm cho Fed và Công ty bảo hiểm tiền gửi liên bang (FDIC). Bản kế hoạch phải mô tả về các giải pháp kịp thời và hợp lệ trong thời gian khó khăn tài chính. Bản kế hoạch cũng phải trình bày những phân tích, mô tả những hành động mà công ty sẽ thực hiện để giải quyết khó khăn, cũng nhƣ những mô tả về cơ cấu quản lý của công ty, các đơn vị, các mối quan hệ và tính độc lập và hệ thống thông tin quản lý. Trên thực tiễn, hàng năm, các ngân hàng lớn đều có báo cáo kế hoạch tái thiết. Bản kế hoạch cung cấp những thông tin có giá trị đƣợc sử dụng để xác định và tính toán những khó khăn chính trong việc giải quyết những vấn đề theo Bộ luật phá sản. Từ đó, cơ quan quản lý nắm rõ đƣợc vấn đề và những thông tin này có giá trị chỉ dẫn trong việc chấm dứt sự tồn tại của ngân hàng khi nó sụp đổ. Việc thƣờng xuyên lên các kế hoạch tái thiết cũng giúp cho doanh nghiệp nắm rõ các vấn đề của mình từ đó đƣa ra các giải pháp ngăn chặn khả năng sụp đổ.
- Ngăn ngừa rủi ro hệ thống và rủi ro đạo đức trong trƣờng hợp một công ty tài chính có nguy cơ bị sụp đổ: các nhà làm luật Hoa Kỳ đã thiết kế ra cơ chế thanh lý công ty tài chính theo trật tự đƣợc qui định tại mục II Đạo luật Dodd-Frank (Khái niệm công ty tài chính theo đạo luật Dodd-Frank bao gồm công ty kiểm soát ngân
hàng, công ty tài chính phi ngân hàng, công ty hoặc chi nhánh của bất kỳ công ty nào có hoạt động chủ yếu là tài chính hoặc có mục tiêu chủ yếu được qui định trong Luật công ty kiểm soát ngân hàng năm 1956 (Xem Điều 201(11) đạo luật Dodd-
Frank). Theo cơ chế này thì chủ nợ và cổ đông sẽ phải chịu rủi ro về thiệt hại của
công ty tài chính. Các bên bao gồm cả ban điều hành, thành viên hội đồng quản trị, và bên thứ ba có trách nhiệm đối với tình trạng của công ty phải chịu thiệt hại phù hợp với trách nhiệm của mình, bồi thƣờng thiệt hại, hoàn trả và đền bù những khoản thù lao và những khoản lợi tức không gắn với trách nhiệm này. Trong quá trình thanh lý, FDIC nắm giữ vai trò là ngƣời quản lý tài sản của công ty tài chính bị thanh lý. FDIC có quyền thành lập công ty tài chính chuyển tiếp (bridge financial company) để tiến hành các thủ tục thanh lý công ty tài chính có nguy cơ sụp đổ. Với tƣ cách là ngƣời quản lý tài sản, FDIC có quyền xác định quĩ thanh lý với điều kiện mục tiêu của quĩ là bảo đảm sự ổn định của toàn hệ thống tài chính chứ không có mục đích duy trì công ty tài chính bị đổ vỡ, hội đồng quản trị và ban điều hành cũ phải đƣợc bãi nhiệm. Đồng thời, cổ đông là ngƣời đƣợc thanh toán sau cùng khi quĩ thanh lý và các khoản nợ đã đƣợc hoàn trả toàn bộ. Quĩ thanh lý đƣợc ƣu tiên hoàn trả trƣớc các trái quyền khác. Quĩ thanh lý có thể đƣợc sử dụng để cho công ty tài chính vay hoặc mua các trái vụ của công ty tài chính; trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua công ty tài chính chuyển tiếp mua hoặc bảo lãnh đối với trái vụ trong các tài sản của công ty tài chính; và chi trả các khoản thanh toán khác theo luật định.FDIC cũng đƣa ra phƣơng thức một cửa (single -point -of - entry approach) để thanh lý công ty tài chính. Theo đó, FDIC sẽ là ngƣời quản lý tài sản của công ty mẹ cấp 1 (công ty mẹ) của tập đoàn tài chính đang bị sụp đổ. FDIC sẽ chuyển nhƣợng tài sản của công ty mẹ (cơ bản là các khoản đầu tƣ tại các công ty con) cho công ty tài chính chuyển tiếp (công ty mẹ chuyển tiếp). Quyền sở hữu cổ phần của cổ đông của công ty mẹ sẽ đƣợc xóa bỏ và trái vụ không có bảo đảm sẽ đƣợc cắt giảm. Để vốn hóa công ty mẹ chuyển tiếp và các công ty con đang hoạt động và để chuyển lại quyền sở hữu và quyền kiểm soát công ty mẹ chuyển tiếp cho tƣ nhân, FDIC sẽ chuyển đổi những trái vụ không có bảo đảm còn lại của công ty mẹ thành cổ phần và/hoặc trái vụ của công ty mẹ chuyển tiếp. Nếu cần thiết, FDIC sẽ tạo tính thanh
khoản tạm thời cho công ty mẹ chuyển tiếp cho đến khi việc giảm bớt các trái vụ của công mẹ bị sụp đổ đƣợc hoàn thành (Governo Jerome H Powell, 2013)
Ngoài ra, Đạo luật Dodd-Frank cũng qui định chƣơng trình cho vay khẩn cấp của Fed đƣợc thiết kế để tạo tính thanh khoản cho toàn bộ hệ thống tài chính chứ không cứu trợ các định chế tài chính đang sụp đổ. Đồng thời các khoản vay phải áp dụng biện pháp bảo đảm và tài sản bảo đảm phải phù hợp để ngăn ngừa thiệt hại cho ngƣời nộp thuế. Các khoản vay khẩn cấp phải đƣợc bộ trƣởng bộ tài chính phê chuẩn.
Tóm lại, Đạo luật Dodd-Frank đƣợc phân thành 60 Điều, với mục tiêu: “Thúc đẩy ổn định tài chính của Hoa Kỳ bằng việc cải thiện trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong hệ thống tài chính; chấm dứt thực trạng "too big to fail" (các định chế lớn không thể để sụp đổ)…”. Và đạo luật Dodd- Frank ra đời sau TARP đã làm đã hạn chế hoạt động của TARP và giảm số tiền tổng thể xuống còn 475 tỷ USD.
Tuy nhiên, những ngƣời phản đối chỉ trích Đạo luật mới gia tăng quyền hạn của Chính phủ đối với hoạt động của các công ty tài chính tƣ nhân, vi phạm nguyên tắc cơ bản của kinh tế thị trƣờng, làm tổn thƣơng nguyên tắc kinh doanh tự do vốn đƣợc sùng bái nhƣ một công cụ làm tăng thịnh vƣợng nền kinh tế Hoa Kỳ.
Việc xét duyệt cho vay nghiêm khắc hơn sẽ khiến ngƣời dân gặp khó khăn nhiều hơn trong việc xin vay tín dụng, phạm vi lựa chọn bị giảm, nhƣng giá thành lại tăng cao, đặc biệt cộng đồng thu nhập thấp càng thiệt thòi hơn. Nhìn chung, mục tiêu kiểm soát chặt hơn thị trƣờng tài chính của Đạo luật có thể buộc các tổ chức tài chính phải dành nhiều nguồn lực hơn để tuân thủ và do đó thị trƣờng tài chính sẽ khó phát triển nhanh, mạnh nhƣ trƣớc đây.
Đạo luật cũng bị cho là một gánh nặng đối với các ngân hàng cỡ nhỏ và những doanh nghiệp lệ thuộc, từ đó làm gia tăng tỷ lệ thất nghiệp. Trên phạm vi toàn cầu, Đạo luật có thể cổ súy các nỗ lực chỉnh đốn hệ thống tài chính trên toàn thế giới. Tuy nhiên, với việc siết lại các hoạt động đầu tƣ và tín dụng, nhất là đầu tƣ mang tính đầu cơ và mạo hiểm, Đạo luật ít nhiều sẽ hạn chế hoạt động cho vay của các ngân hàng, làm giảm các hoạt động rót vốn đầu tƣ…
- Chia nhỏ các ngân hàng lớn nhất: Các nhà kinh tế, chuyên gia tài chính, ngân hàng, các nhóm ngành tài chính và các ngân hàng đã kêu gọi phá vỡ các ngân hàng lớn thành các tổ chức nhỏ hơn. Điều này đƣợc ủng hộ để hạn chế rủi ro đối với hệ thống tài chính của các ngân hàng lớn nhất cũng nhƣ để hạn chế ảnh hƣởng chính trị của họ.
Ví dụ nhƣ sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, các ngân hàng “quá lớn để sụp đổ” đã đƣợc đƣa gắn mác “SIFI”, vốn là một thuật ngữ chỉ các tổ chức, thể chế tài chính có quy mô lớn mà chính phủ cần đƣa vào diện giám sát chặt chẽ và cứng rắn hơn so với các định chế tài chính có quy mô nhỏ hơn khác. Đối với nhiều tổ chức thì việc gắn mác SIFI mang đến cho họ nhiều gánh nặng hơn là lợi ích, những gánh nặng đến từ sự kiểm soát chặt chẽ của chính phủ sẽ ngăn chặn con đƣờng phát triển của họ. Chính vì vậy, họ chọn con đƣờng chia nhỏ tập đoàn hay thu nhỏ mô hình hoạt động để tránh bị liệt kê vào danh sách những tổ chức gắn mác SIFI. Ví dụ nhƣ trƣờng hợp của General Electric, tập đoàn này đang trong quá trình bán ra một lƣợng tài sản tài chính trị giá 200 tỷ USD với mục đích thu nhỏ lại quy mô để ra khỏi nhóm SIFI. Trong khi đó tại AIG, nhà đầu tƣ Carl Icahn trả lời phỏng vấn trên Thời báo phố Wall hôm 28/10/2016 rằng ông muốn chia nhỏ tập đoàn bảo