Kể từ năm 2000 đến nay, Việt Nam đã hai lần thay đổi mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Các mô hình được nghiên cứu tham gia, áp dụng tại Việt Nam là những mô hình đã thực hiện thành công trên thế giới. Tuy nhiên, các mô hình đó có thực sự hiệu quả và phù hợp với tình hình phát triển của Việt Nam trong từng thời kỳ hay không là vấn đề cần được đánh giá, phân tích.
Thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (khoá X) về “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN”, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg ngày 20/6/2005 thành lập Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Theo đó, mô hình quản lý vốn nhà nước của Việt Nam được xác định là mô hình quản lý vốn hỗn hợp, trong đó, SCIC và bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn tại DNNN.
Sau hơn 10 năm hoạt động, mặc dù mô hình quản lý này đã đạt được những thành tựu nhất định, nhưng cũng bộc lộ những nhược điểm, hạn chế. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới, ngày 03/02/2018, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 09/NQ-CP về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC), đánh dấu bước thay đổi lớn về mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp tại Việt Nam (chuyển từ mô hình giao một DNNN quản lý sang mô hình giao cơ quan nhà nước chuyên trách quản lý).
1.3.1.1. Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC) thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn tại DNNN
Mô hình quản lý vốn nhà nước giai đoạn 2005-2018 là mô hình quản lý hỗn hợp theo hình thức doanh nghiệp và cơ quan quản lý nhà nước làm đại diện chủ sở hữu vốn. Trong đó, SCIC thực hiện tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp; thực hiện các hoạt động sắp xếp, cổ phần hoá, bán vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp được chuyển giao; đầu tư
vốn vào các tập đoàn, tổng công ty hoặc công ty mẹ hoạt động trong lĩnh vực, ngành nghề nhà nước nắm giữ quyền chi phối và các dự án theo chỉ định của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ; đầu tư và kinh doanh vốn vào ngành, lĩnh vực đem lại hiệu quả kinh tế...
SCIC được thành lập trên cơ sở vận dụng mô hình doanh nghiệp quản lý vốn nhà nước trên thế giới. Theo đó, Chính phủ thành lập/giao cho 01 doanh nghiệp trực thuộc trực tiếp đầu tư vào các doanh nghiệp mới hoặc mua lại cổ phần của các công ty hiện có để quản trị tốt hơn nguồn tài chính của doanh nghiệp. doanh nghiệp đầu tư vốn nhà nước này được hoạt động như một doanh nghiệp thông thường với mục tiêu đảm bảo tính hiệu quả, lợi nhuận trong đầu tư nguồn vốn nhà nước. Đồng thời, hỗ trợ quản trị, kinh doanh của các doanh nghiệp khác để đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế. Đây là mô hình quản lý vốn nhà nước có tính kinh doanh thuần tuý nhất, có sự độc lập tương đối với các mục tiêu chính trị và hoạt động của Chính phủ.
Chính thức hoạt động từ tháng 8/2006, vốn điều lệ ban đầu là 5.000 tỷ đồng, SCIC quản lý danh mục đầu tư gồm các doanh nghiệp hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Kể từ khi thành lập đến 30/6/2019, SCIC đã tiếp nhận quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại 1.059 doanh nghiệp với tổng giá trị vốn nhà nước gần 21.500 tỷ đồng và thực hiện thoái vốn thành công tại gần 1.000 doanh nghiệp (theo báo cáo đến 30/6/2019) thu về 47.200 tỷ đồng, gấp 4,2 lần so với giá vốn. Theo số liệu báo cáo ngày 31/12/2017, SCIC quản lý 147 doanh nghiệp là tập đoàn, tổng công ty, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên, công ty cổ phần, công ty liên doanh với tổng số vốn điều lệ 95.860 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước là 19.466,6 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 20%.
Qua hơn 10 năm thực hiện, mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Việt Nam cũng đạt được nhiều thành tựu đáng kể. Việc chuyển giao cho SCIC quản lý vốn tại các DNNN đã thúc đẩy sự tập trung hóa nguồn vốn nhà nước về một đầu mối, là bước chuyển dần từ cơ chế quản lý hành chính sang phương thức đầu tư kinh doanh vốn theo nguyên tắc thị trường.
SCIC giữ lại và đầu tư vào những doanh nghiệp trọng yếu, cần thiết có sự quản lý của Nhà nước hoặc hiệu quả; đẩy mạnh thoái vốn đầu tư ở các DNNN không cần thiết quản lý. Đồng thời, bước đầu khắc phục được các hạn chế của cơ chế giao bộ, ngành quản lý trước đây như: sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước; nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước hơn các bộ, ngành do tính chủ động, linh hoạt và nhạy cảm với thị trường của mô hình doanh nghiệp.
SCIC là một tổ chức kinh tế của Nhà nước cũng đã tạo ra lợi nhuận từ hoạt động kinh doanh. Tính đến ngày 31/12/2017, vốn chủ sở hữu của SCIC là 39.386 tỷ đồng; tổng tài sản là 60.905 tỷ đồng; vốn điều lệ là 21.906 tỷ đồng, gấp 4 lần so với khi mới thành lập; tổng doanh thu bình quân/năm giai đoạn 2010-2017 là 6.449,25 tỷ đồng; tỷ lệ lợi nhuận/tổng tài sản bình quân đạt 8,82%.
Bên cạnh những kết quả đạt được, mô hình này cũng phát sinh một số bất cập như:
Một là, tính hiệu quả của SCIC còn thấp, hoạt động còn yếu kém và không
đạt được kỳ vọng ban đầu khi thành lập. SCIC chưa thực hiện đầy đủ chức năng đại diện chủ sở hữu, chủ yếu là thực hiện thoái vốn, bán vốn nhà nước; chưa thực hiện tốt nhiệm vụ đầu tư phát triển vào những ngành, lĩnh vực có tính chiến lược, dẫn dắt và lan toả cho nền kinh tế; hiệu quả kinh doanh vốn hàng năm thấp, tỷ lệ lợi nhuận sau thuế bình quân thấp so với tổng vốn chủ sở hữu và tổng tài sản được giao quản lý.
Hai là, tính tập trung trong quản lý vốn nhà nước còn hạn chế: Đến cuối năm
2016, SCIC nắm giữ cổ phiếu của 150 doanh nghiệp, chiếm khoảng 19% các DNNN tại Việt Nam. Trong khi đó, khoảng 54% số các DNNN tại Việt Nam đang thuộc quản lý của chính quyền địa phương và 27% thuộc quản lý của các bộ chủ quản (bao gồm các Tập đoàn, Tổng Công ty lớn có ảnh hưởng đối với nền kinh tế và các ngành, lĩnh vực).
Ba là, chưa khắc phục được sự chồng chéo chức năng quản lý nhà nước,
chức năng đại diện chủ sở hữu. Các bộ, ngành và cơ quan nhà nước ở địa phương nắm giữ số lượng lớn DNNN nên có sự chồng chéo, mâu thuẫn trong thực hiện chức năng quản lý nhà nước, chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Các bất cập, tồn tại này phát sinh từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan. Bên cạnh các nguyên nhân nội tại trong tổ chức bộ máy, cơ chế và năng lực quản lý, điều hành của SCIC, các tồn tại cũng xuất phát từ một số nguyên nhân về thể chế: (1) Với bản chất là doanh nghiệp nên SCIC có địa vị pháp lý và chính trị thấp hơn nhiều so với mô hình giao cho các bộ, ngành thực hiện. SCIC thực hiện quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp khác chỉ dựa trên thẩm quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu vốn/cổ đông theo quy định của pháp luật; không áp dụng được các biện pháp quản lý hành chính nhà nước; (2) Sự phối kết hợp giữa chính sách quản lý nhà nước, chiến lược phát triển từng ngành, lĩnh vực của Chính phủ và quản lý, đầu tư vốn, tài chính của Nhà nước đối với mô hình SCIC có sự hạn chế hơn nhiều so với mô hình cơ quan nhà nước đại diện chủ sở hữu vốn; (3) Các bộ,
ngành vẫn còn nắm giữ nhiều tập đoàn kinh tế lớn, có vai trò quan trọng đối với nền kinh tế.
1.3.1.2. Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) làm đại diện chủ sở hữu nhà nước từ năm 2018 đến nay
(Đây là mô hình quản lý theo hình thức cơ quan nhà nước chuyên trách, lồng ghép hình thức doanh nghiệp).
Việc thành lập CMSC, một cơ quan trực thuộc Chính phủ, không có chức năng quản lý nhà nước, thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm khắc phục các tồn tại, hạn chế của SCIC. Theo đó, các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm:
Thứ nhất, CMSC là cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp do Nhà
nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp theo quy định của Chính phủ.
CMSC là đại diện chủ sở hữu 19 tập đoàn, tổng công ty nhà nước, gồm: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV), Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam
(VNPT), Tổng công ty Viễn thông Mobifone (Mobifone), Tổng công ty Hàng không Việt Nam (Vietnam Airlines), Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV), Tổng công ty Đường sắt Việt Nam (VNR), Tổng công ty Đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC), Tổng công ty Hàng hải Việt Nam (Vinalines), Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam (Petrolimex), Tập đoàn Công nghiệp Hóa chất Việt Nam (Vinachem), Tổng công ty Thuốc lá Việt Nam (Vinataba), Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam (VRG), Tổng công ty Cà phê Việt Nam (Vinacafe), Tổng công ty Lâm nghiệp Việt Nam (Vinafor), Tổng công ty Lương thực miền Bắc (Vinafood 1), Tổng công ty Lương thực miền Nam (Vinafood 2) và Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC), với tổng nguồn vốn chủ sở hữu trên 1 triệu tỉ đồng, tổng giá trị tài sản hơn 2,3 triệu tỉ đồng.
Trong đó, SCIC cũng là một tổng công ty trực thuộc CMSC, tiếp tục thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp được chuyển giao từ các bộ, UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, bộ, cơ quan ngang bộ, UBND tỉnh, thành phố là cơ quan đại diện
chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp do bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được giao quản lý mà không thuộc đối tượng chuyển giao về CMSC. Các doanh nghiệp không thuộc diện chuyển giao là những doanh nghiệp thuộc Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính (trừ SCIC), UBND TP. Hà Nội, UBND TP. Hồ Chí Minh quản lý và các doanh nghiệp đáp ứng tiêu chí doanh nghiệp quốc phòng, an ninh, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo quy định của pháp luật. Trên thực tế, việc thành lập CMSC bước đầu đã khắc phục được một số tồn tại, hạn chế của SCIC, cụ thể như sau:
Một là, CMSC có vị trí pháp lý, chính trị cao hơn SCIC. Là một cơ quan trực
thuộc Chính phủ, ngoài sử dụng công cụ quản lý của chủ sở hữu, cổ đông, CMSC có thể sử dụng các biện pháp hành chính để điều chỉnh hoạt động của các Tập đoàn kinh tế được giao quản lý nhằm đảm bảo tính định hướng, dẫn dắt nền kinh tế.
lợi ích của các bộ chuyên ngành; đảm bảo môi trường công bằng, cạnh tranh giữa các DNNN và doanh nghiệp khu vực tư nhân trong cùng lĩnh vực kinh tế.
Ba là, CMSC quản lý tập trung nguồn lực của DNNN sẽ làm gia tăng tính
kinh tế theo quy mô, nâng cao hiệu quả quản lý vốn; nâng cao tính chuyên nghiệp, hiện đại trong quản trị doanh nghiệp, cho phép áp dụng một chính sách quản trị doanh nghiệp thống nhất đối với doanh nghiệp trong mọi lĩnh vực.
Tuy nhiên, mô hình quản lý vốn hiện nay vẫn còn nhiều vấn đề cần quan tâm, làm rõ. Cơ quan thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước vẫn chưa tập trung về một đầu mối mà tản mát ở nhiều cơ quan: CMSC (bao gồm cả SCIC), Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước; UBND TP. Hà Nội, UBND TP. Hồ Chí Minh, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và các bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố với các nhóm doanh nghiệp chính: Các Tập đoàn, Tổng Công ty và doanh nghiệp kinh tế; các tập đoàn, doanh nghiệp thuộc lĩnh vực tài chính ngân hàng; các doanh nghiệp quốc phòng, an ninh; các doanh nghiệp hoạt động công ích.
Do vậy, tính tập trung vốn nhà nước vẫn chưa được triệt để; chưa có mô hình rõ ràng, thống nhất đối với các doanh nghiệp công ích, các doanh nghiệp trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng và an ninh, quốc phòng. Cơ chế hoạt động của CMSC và mối quan hệ giữa Ủy ban với các cơ quan liên quan cũng chưa được thể chế hóa rõ ràng, đầy đủ.