Trong lịch sử ra đời và phát triển của nền công vụ, có thể thấy bất cứ Nhà nước nào đều cần xây dựng và quản lý một đội ngũ công chức bao gồm những người có năng lực quản lý, có trình độ chuyên môn và phẩm chất đạo đức tốt, làm việc nghiêm túc vì bổn phận của mình trước nhân dân.
Khái niệm công chức đã, đang và sẽ luôn tồn tại cùng với sự ra đời và phát triển của Nhà nước hiện đại, nhưng quan điểm thế nào là công chức thì còn tồn tại rất nhiều ý kiến khác nhau. Dưới cách hiểu chung: "Công chức là những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan Nhà nước, do ngân sách Nhà nước trả lương", mỗi nước đều xây dựng cho mình những khái niệm riêng phù hợp với quan niệm về hoạt động công vụ, chế độ chính trị, văn hóa và lịch sử phát triển của họ.
Nền công vụ truyền thống Pháp quy định về công chức khá rõ ràng. Điều 2 Chương II Quy chế chung về công chức Nhà nước của Pháp năm 1994 xác định: "Công chức là người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan HCNN, các cơ quan ngoại biên hoặc các công sở Nhà nước". Trong những năm gần đây, một khái niệm khác được thừa nhận là: "Công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công". Theo cách hiểu này, công chức Pháp gồm 3 loại: công chức chính phủ trung ương, công chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức thuộc các cơ quan công ích công lập (chẳng hạn các bệnh viện công lập), tuy nhiên nhân viên làm việc tại nghị viện hoặc tại các tòa án không phải là công chức.
Ở Anh, khái niệm công chức bao hàm những nhân viên cấp dưới của các quan chức điều hành chính phủ. Công chức thường được tuyển dụng thông qua thi tuyển một cách công khai, và sẽ không có sự thăng tiến hoặc thụt lùi về thứ bậc trong nội các; những người thông qua bầu cử hoặc bổ nhiệm chính trị, hoặc là nhân viên trong chính phủ địa phương sẽ không phải là công chức. Có rất nhiều quốc gia khối thịnh vượng chung thuộc nhóm này. Đặc điểm của nó là (i) trung lập chính trị, công chức sẽ không bị thay thế bởi sự thay đổi về quyền lực chính trị (thay đổi về đảng cầm quyền), công việc chủ yếu của công chức là thi hành chính sách mà không phải là chế định chính sách, chính sách thất bại công chức cũng sẽ không bị sa thải nhằm đảm bảo sự ổn định xã hội; (ii) lựa chọn tốt nhất: công chức được tuyển dụng thông qua một chế độ thi cử trung lập nhằm đảm bảo lựa chọn được những công chức thật sự có tài năng.
Ở Mỹ, công chức chính phủ liên bang Mỹ để chỉ những người TTCV trong cơ quan hành chính của chính phủ liên bang. Nhân viên làm việc trong Quốc hội, các pháp quan làm việc trong tòa án không phải là đối tượng điều chỉnh của Luật công chức nước này; quân nhân và những người làm việc trong các chính Đảng, các tổ chức phi chính phủ cũng không được coi là công chức. Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ giữa ông chủ và người làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo Luật hành chính, quan hệ này còn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự.
Tại Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại: công chức quốc gia và công chức địa phương.
Tại Trung Quốc, công chức để chỉ các nhân viên làm việc trong chính phủ nước Cộng hòa nhân dân dân Trung Hoa nhằm thực hiện công vụ nhà nước, quyền lực HCNN. Công chức nhà nước được phân thành hai loại: công chức chính trị và công chức nghiệp vụ. Công chức chính trị được quản lý dựa theo hiến pháp và Luật tổ chức, thực hiện chế độ nhiệm kỳ và chịu sự giám sát chặt chẽ, công khai của xã hội. Công chức nghiệp vụ được quản lý dựa
theo Luật công chức, thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên, có chức trách tuân thủ hiến pháp, Luật tổ chức, Luật công chức và các quy định khác dành cho công chức.
Có thể thấy, mỗi quốc gia đều xác định một phạm vi những người là công chức riêng. Tuy nhiên từ các quan niệm trên cho thấy, quan niệm về công chức của hầu hết các nước đều mang một số đặc điểm sau: là công dân nước đó, được tuyển dụng giữ một công việc thường xuyên trong cơ quan HCNN, được bổ nhiệm vào một ngạch nhất định, làm việc trong công sở, chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Ở nước ta, khái niệm công chức cũng đã được quan tâm xây dựng và ngày càng hoàn thiện. Ngày 20/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 76/SL về "Quy chế công chức", đây được xem là văn bản pháp luật đầu tiên có liên quan trực tiếp đến khái niệm này. Quy chế xác định rõ nghĩa vụ, quyền lợi của công chức, cùng các thể lệ về việc tổ chức, quản trị và sử dụng các ngạch công chức trong toàn quốc, theo đó "những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức".
Thời gian sau đó, chúng ta cũng đã có nhiều văn bản đề cập đến công chức, công vụ và gần đây nhất, trước đòi hỏi của thực tiễn khách quan, ngày 25/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức (Luật số: 52/2019/QH14). Theo quy định tại khoản 1, điều 1 của Luật này, "Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo
chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước".
Cho đến nay, trong hệ thống pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ, chưa có khái niệm “công chức hành chính”. Trong phạm vi nghiên cứu của Luận án này, công chức hành chính có thể được hiểu: “Công chức hành chính nhà nước là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc trong cơ quan HCNN ở cấp trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện và các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện, trong bộ máy giúp việc của các cơ quan khác của Nhà nước, trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, luận án chỉ giới han nghiên cứu công chức hành chính trong bộ máy của các cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, trong giới hạn nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh chỉ tập trung nghiên cứu phạm trù công chức hành chính trong phạm trù các cơ quan hành nhà nước và bộ máy giúp việc của các cơ quan hành chính nhà nước.
Đội ngũ công chức hành chính có đặc điểm:
- Thứ nhất, là chủ thể của nền công vụ
Đội ngũ công chức hành chính là những người có vị trí trong hệ thống cơ quan HCNN, có chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung cho toàn xã hội. Đội ngũ công chức là hạt nhân cơ bản của nền công vụ, là chủ thể thực sự tiến hành các công vụ cụ thể và cũng chính là yếu tố đảm bảo cho nền công vụ hoạt động, vận hành có hiệu lực, hiệu quả.
- Thứ hai, là lực lượng lao động chuyên nghiệp, có tính chuyên môn hóa cao
Tính chuyên nghiệp của công chức hành chính được quy định bởi địa vị pháp lý và được thể hiện qua hai yếu tố: thời gian, thâm niên công tác và trình
độ năng lực chuyên môn, kỹ năng nghiệp vụ hành chính. Hai yếu tố này gắn bó chặt chẽ với nhau tạo nên mức độ chuyên nghiệp của công chức hành chính.
- Thứ ba, là đội ngũ tương đối ổn định, mang tính kế thừa, nhưng luôn đòi hỏi không ngừng nâng cao về chất lượng
Đội ngũ công chức nhà nước của nước ta hoạt động ổn định, ít chịu biến động nhằm duy trì tính ổn định, liên tục của nền hành chính; họ được bảo hộ bằng quy định "biên chế nhà nước".
- Thứ tư, hoạt động của công chức hành chính diễn ra thường xuyên, liên tục. Các hoạt động quản lý của cơ quan QLNN đều liên quan hàng ngày và trực tiếp hoặc gián tiếp đến cuộc sống của tất cả mọi người dân, đòi hỏi hệ thống các cơ quan quản lý HCNN và đội ngũ công chức hành chính nhà nước phải đủ năng lực, thẩm quyền để giải quyết tất cả các vấn đề thuộc phạm vi quản lý, điều hành một cách nhanh chóng, kịp thời, có hiệu quả.
- Thứ năm, đội ngũ công chức hành chính phải am hiểu và tôn trọng luật pháp và thông lệ quốc tế. Trong điều kiện mở cửa hội nhập quốc tế hiện nay, tất yếu Nhà nước phải giải quyết các quan hệ pháp lý mang yếu tố quốc tế, đồng thời phải ký kết và thực hiện các công ước quốc tế, các tập quán và thông lệ quốc tế trong tất cả các lĩnh vực. Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, đội ngũ công chức hành chính nhà nước phải có tri thức, phải am hiểu và tôn trọng luật pháp và thông lệ quốc tế.