6. Kết cấu của luận án
3.3.1. Phân tích thực trạng chính sách tiền lương cán bộ, công chức cấp xã qua các
các lần cải cách
Cho đến nay, nước ta đã tiến hành 3 cuộc cải cách tiền lương (năm 1985, 1993 và 2004). Trong những năm qua, không có cải cách tiền lương riêng của cán bộ, công chức cấp xã mà gắn liền với cải cách tiền lương nói chung, trong đó cải cách chính sách tiền lương cán bộ, công chức cấp xã là một nội dung của cuộc cải cách chính sách tiền lương cán bộ, công chức. Do đó, trong phần này, tác giả sẽ phân tích chính sách tiền lương cán bộ, công chức qua các lần cải cách (1985, 1993 và 2004),
trên cơ sở đó chỉ rõ những nội dung mới, những quy định mới đối với công chức cấp xã trong từng giai đoạn.
3.3.1.1. Chính sách tiền lương công chức giai đoạn 1985 – 1992.
Đây là đợt cải cách mở đầu trong thời kỳ đổi mới. Lúc này chúng ta đang trong thời kỳ khủng hoảng kinh tế trầm trọng. Trong thời gian này, nhiều nghị quyết của Đảng đã được đưa ra để tháo gỡ như nghị quyết của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 5 (3/1982); nghị quyết hội nghị TW lần thứ nhất (9/1982) lần thứ 3 (12/1982, thứ 4 (6/1983) thứ 5 (12/1983). Trong lĩnh vực tiền lương, điển hình là nghị quyết của Hội nghị TW 8 (6/1985) đã quyết định một cuộc cải cách lớn về giá – lương – tiền với nội dung chủ yếu là: tính đủ chi phí hợp lý vào sản xuất; thực hiện cơ chế một giá; đảm bảo tiền lương thực tế cho người làm công ăn lương; xác lập quyền tự chủ về tài chính của các cơ sở kinh tế. Trong giai đoạn này, tiền lương bị chi phối chủ yếu bởi yếu tố chiến tranh và cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp. Do chi ngân sách tăng vọt song thu ngân sách lại tăng rất ít vì giá vật tư lại không tăng bao nhiêu so với thị trường, do đó chính phủ phải cho in tiền với khối lượng lớn hơn rất nhiều so với kế hoạch. Điều ấy dẫn đến một hệ lụy nguy hiểm là lạm phát bùng nổ và leo thang nhanh chóng tạo ra một vòng xoáy về giá, lương, tiền theo hướng bất lợi đe dọa nhấn chìm nền kinh tế: tiền phát hành nhiều song vẫn không đủ (chỉ số giá bán lẻ năm 1986 tăng 587,2% so với 1985), lương của người lao động nói chung hầu như không có (tiền lương thực tế chỉ còn khoảng 30% so với 1985), vật tư hàng hóa không có, sản xuất nông nghiệp sa sút, đầu tư cho cho công nghiệp giảm thấp.
Với sự ra đời của Nghị định 235/ HĐBT ngày 18/9/1985 của Hội đồng bộ trưởng (nay là chính phủ) về cải tiến chế độ tiền lương của công nhân viên chức và các lực lượng vũ trang đã đánh dấu một sự thay đổi lớn về chính sách tiền lương nói chung (tất cả các cấp). Tuy nhiên, cải cách tiền lương đợt này chủ yếu hướng tới đội ngũ cán bộ, công chức cấp huyện trở lên và lực lượng vũ trang. Đối với cán bộ, công chức cấp xã, do khó khăn về tài chính, trong giai đoạn này đội ngũ cán bộ công chức cấp xã chỉ được hưởng mức sinh hoạt phí hàng tháng nên đời sống của
cán bộ, công chức cấp xã gặp rất nhiều khó khăn.
3.3.1.2. Chính sách tiền lương công chức giai đoạn từ năm 1993 - 2003
Năm 1993 Đảng và nhà nước ta đã tiến hành đợt cải cách tiền lương theo nghị quyết Hội nghị lần thứ 2 của BCH TW khóa VII. Đông thời, Chính phủ ban hành Nghị định số 25/CP và 26/CP ngày 23/5/ 1993 quy định tạm thời về chế độ tiền lương mới đối với các chức vụ dân cử, CNVC nhà nước, CB, CNV cơ quan Đảng, đoàn thể và CNV các doanh nghiệp nhằm khắc phục những hạn chế bất cập của NĐ 235/CP. Một trong những nội dung cơ bản của cải cách tiền lương đợt này là thay đổi triệt để cấu trúc tiền lương từ việc phân phối gián tiếp sang phân phối trực tiếp, xóa bỏ các bao cấp còn lại như bù tiền điện, tiền nhà ở, tiền học, tiền chữa bệnh v.v... với mục tiêu:
- Tiền lương phải trở thành thước đo giá trị lao động, áp dụng ở mọi thành phần kinh tế khi có quan hệ lao động theo thị trường
- Tiền lương phải đảm bảo tái sản xuất sức lao động, là nguồn thu nhập chính, kích thích người lao động là việc có năng suất, chất lượng và hiệu quả, thực hiện phân phối công bằng trong xã hội
- Khắc phục mâu thuẫn cơ bản của chính sách tiền lương 1985. Thực hiện tiền tệ hóa tiền lương, xóa bao cấp với bước đi thích hợp nhằm giảm sức ép đối với ngân sách nhà nước
- Nhà nước thực hiện quản lý kiểm soát tiền lương và thu nhập bằng các công cụ điều tiết thích hợp nhằm tăng cường và củng cố trật tự kỷ cương pháp luật trong lĩnh vực lao động tiền lương
Tuy nhiên, giai đoạn này, tiền lương công chức cấp xã vẫn thực hiện theo Nghị định số 25/1998/NĐ-CP tính cho đến ngày 01 tháng 11 năm 2003. Theo Nghị định này, hệ thống bảng lương công chức chưa có bảng lương đối cới cán bộ, công chức cấp xã, dẫn đến cán bộ, công chức cấp xã với đặc thù công việc thường xuyên phải đi xuống địa bàn, tiếp xúc trực tiếp với dân, đưa chủ trường đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước đến người dân nhưng không được hưởng lương mà chỉ được hưởng sinh hoạt phí hàng tháng với mức rất thấp, không đảm bảo đời sống người lao động. Việc cán bộ, công chức cấp xã vẫn chỉ được hưởng mức sinh hoạt phí như giai đoạn trước là điều thiệt thòi rất lớn đối với cán bộ, công chức cấp xã,
bộ phận gần dân nhất, là bộ phận đưa chủ trương, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước đến người dân ở địa phương. Điều này đã làm triệt tiêu động lực làm việc của cán bộ, công chức cấp xã.
3.3.1.3. Chính sách tiền lương công chức giai đoạn từ năm 2004 đến nay
* Mục tiêu: Ngày 14/12/2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 204/2004/ NĐ- CP về chế độ tiền lương đối với cán bộ công chức, viên chức và lực lượng vũ trang, với các mục tiêu cụ thể:
- Nhằm nâng cao mức sống cho người lao động, phù hợp với sự phát triển của đất nước.
- Thực hiện tốt hơn nguyên tắc phân phối theo lao động và hiệu quả sản xuất kinh doanh.
- Đáp ứng yêu cầu của phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam, tạo điều kiện cho việc chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN chuẩn bị cho việc xây dựng nền kinh tế dựa vào trí thức
- Tăng cường vai trò đòn bẩy kinh tế của tiền lương, lập lại trật tự công bằng trong phân phối. Trong khu vực sử dụng ngân sách để trả lương, tiền lương phải là nguồn sống chính của cán bộ công chức, thực sự là đòn bẩy kích thích công chức nâng cao trình độ lành nghề
Từ những mục tiêu trên, quan điểm cải cách chính sách tiền lương trong giai đoạn này là:
- Coi tiền lương là một trong những khoản đầu tư cho con người và là một trong những nguồn đầu tư có hiệu quả nhất đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế - Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tiền lương vẫn được coi là giá trị sức lao động được hình thành thông qua thỏa thuận giữa người sử
dụng lao động và người lao động phù hợp với quan hệ cung – cầu lao động - Phân biệt chính sách tiền lương với các chính sách xã hội: hưu trí, ưu đãi người có công
- Phân biệt tiền lương giữa hành chính và sự nghiệp, từng bước xã hội hóa một số dịch vụ công như: y tế, giáo dục, đào tạo, văn hóa, khoa học, thể dục thể thao…
- Gắn cải cách tiền lương với cải cách hành chính.
Trong khu vực hành chính, chủ trương nhấn mạnh: Tiền lương trong khu vực này phụ thuộc vào:
- Trình độ phát triển kinh tế nói chung (đo bằng bộ phân giá trị mới sáng tạo ra trong sản xuất kinh doanh và dịch vụ) tỷ lệ huy động vào ngân sách nhà nước; tỷ lệ phân chia giữa tích lũy và tiêu dùng.
- Vị trí công việc mà công chức đó đảm nhận, trình độ chuyên môn và điều kiện lao động; thâm niên công tác; độ biến động của giá cả sinh hoạt; hiệu quả công tác của cá nhân; hiệu quả công tác của đơn vị; từng bước đạt tương đương mức lương trong sản xuất kinh doanh.
* Nội dung cải cách tiền lương công chức năm 2004 đến nay
Cải cách tiền lương năm 2004 đến nay tập trung vào các nội dung sau:
- Về mức lương tối thiểu
Từ năm 2004 đến nay, Nhà nước thực hiện điều chỉnh tiền lương tối thiểu căn cứ vào sự biến động tăng lên của chỉ số giá sinh hoạt và tốc độ tăng trưởng GDP. Tiền lương tối thiểu chung (nay gọi là tiền lương cơ sở) mặc dù được điều chỉnh theo thời gian nhưng so với yêu cầu nâng cao mức sống của cán bộ, công chức, thì vẫn rất thấp trong khi điều kiện tăng trưởng GDP khá cao của nền kinh tế nước ta (2006-2010: 7,01%; 2011-2015: 5,9%; 2016-2019: 6,8%), riêng năm 2020 nền kinh tế chịu ảnh hưởng của dịch Covid 19 nên GDP chỉ đạt 2,9%).
- Về quan hệ tiền lương tối thiểu – trung bình – tối đa
Mặc dù quan hệ tiền lương tối thiểu - trung bình – tối đa đã được mở rộng lên 1 – 2,34 – 13 nhưng trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế như hiện nay khoảng giãn cách như hiện nay còn thấp, mang tính bình quân, chưa khuyến khích được lao động có trình độ chuyên môn cao, tay nghề giỏi làm việc cho khu vực hành chính Nhà nước, dẫn đến hiện tượng chảy máu chất xám ra khu vực sản xuất kinh doanh và ra nước ngoài.
- Về thang, bảng lương
Hệ thống bảng lương công chức năm 2004, hướng vào một số đổi mới là:
- Bội số tiền lương từ 10 (Chủ tịch nước) được mở rộng lên 13.
- Bảng lương đối với cán bộ, công chức nhà nước năm 2004 so với Bảng lương năm 1993 được sửa đổi và rút ngắn các bậc hệ số, và thiết kế mới.
- Nghị định số 204/2004/NĐ - CP ngày 14/12/2004 của Chính phủ về chế độ tiền lương đối với cán bộ, công chức, viên chức khu vực hành chính nhà nước có các bảng lương:
+ Bảng lương chuyên gia cao cấp + Bảng lương chuyên môn, nghiệp vụ
+ Bảng lương nhân viên thừa hành, phục vụ trong các cơ quan Nhà nước + Bảng lương chức vụ đối với cán bộ lãnh đạo Nhà nước
+ Bảng lương chuyên môn, nghiệp vụ ngành Toà án, ngành Kiểm sát
+ Trong hệ thống bảng lương công chức nhà nước còn có bảng lương của các chức danh bầu cử cán bộ công chức ở xã, phường, thị trấn.
- Về phụ cấp lương
Các chế độ phụ cấp cũng được sửa đổi, điều chỉnh theo hướng loại bỏ 1 số chế độ phụ cấp không còn phù hợp với tính hình thực tế và bổ sung thêm một số loại phụ cấp mới như bổ sung thêm phụ cấp thâm niên vượt khung, phụ cấp kiêm nhiệm chức danh lãnh đạo, phụ cấp đặc biệt và một số chế độ phụ cấp đặc thù nghề (phụ cấp trách nhiệm nghề, phụ cấp ưu đãi nghề) và điều chỉnh tăng hệ số phụ cấp như phụ cấp trách nhiệm công việc được bổ sung thêm hệ số 0,5; phụ cấp chức vụ được điều chỉnh tăng ở tất cả các chức vụ từ phó phòng huyện đến thứ trưởng (ví dụ: điều chỉnh hệ số phụ cấp chức vụ cao nhất từ 1,1 năm 1993 lên 1,3 áp dụng đối với chức danh thứ trưởng).
- Về cơ chế quản lý tiền lương
Cơ chế quản lý tiền lương có nhiều thay đổi phù hợp với cơ chế thị trường. Đối với các cơ quan hành chính, nguồn tiền lương do ngân sách cấp thì Nhà nước trực tiếp xác định và duyệt biên chế, quản lý chặt chẽ việc trả lương cho công chức. Tách hẳn biên chế viên chức khu vực sự nghiệp nhà nước có nguồn thu sang chế độ hạch toán tự trang trải hoặc cơ chế Nhà nước hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động và trả lương. Tuy nhiên, cơ chế quản lý tiền lương chưa có hướng tạo mở, phân cấp cho các địa phương chủ động trong mở rộng quỹ tiền lương của công chức. Trên cơ sở đó, tạo điều kiện cho các địa phương có tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, GDP bình quân/người cao, có điều kiện hình thành cơ chế bổ sung quỹ tiền lương để nâng cao thu nhập cho đội ngũ công chức.
3.3.1.4. Những điểm mới trong chính sách tiền lương quy định đối với cán bộ, công chức cấp xã
Quá trình cải cách tiền lương cán bộ, công chức qua từng giai đoạn cho thấy, suốt từ năm 1985 đến hết tháng 10 năm 2003, cán bộ, công chức cấp xã không được hưởng lương mà chỉ được hưởng mức sinh hoạt phí hàng tháng (theo quy định của Nghị định 235/ HĐBT ngày 18/9/1985 của Hội đồng bộ trưởng (nay là chính phủ) về cải tiến chế độ tiền lương của công nhân viên chức và các lực lượng vũ trang và được điều chỉnh theo Nghị định số/1998/NĐ-CP). Đến tháng 11 năm 2003, sau gần 10 năm thực hiện chế độ sinh hoạt phí đối với cán bộ, công chức cấp xã nói, Chính phủ mới thực hiện điều chỉnh chế độ tiền lương đối với công chức cấp xã (chuyển từ trả sinh hoạt phí hàng tháng sang trả lương cho công chức cấp xã). Cụ thể, Chính phủ ban hành Nghị định số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 của Chính phủ về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trường và Thông tư Liên tịch số 34/2004/TTLT-BNV-BTC-BLĐTBXH ngày 14/05/2004 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 của Chính phủ. Theo Nghị định số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 của Chính phủ và Thông tư Liên tịch số 34/2004/TTLT-BNV-BTC-BLĐTBXH ngày 14/05/2004, tiền lương cán bộ, công chức cấp xã có thay đổi căn bản như sau: Tiền lương được chi ra theo các nhóm đối tượng (i) Chế độ tiền lương đối với cán bộ chuyên trách cấp xã; Chế độ tiền lương đối với công chức cấp xã và Chế độ phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách ở cấp xã. Tiếp đến nghị định 92/2009/NĐ-CP ngày 22 tháng 10 năm 2009 tiếp tục có quy định cụ thể về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức, xã phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã. Các nghị định điều chỉnh mức lương tối thiểu quy định tại các Nghị định 72/2018/NĐ-CP ngày 15/05/2018, Nghị định 38/2019/NĐ-CP ngày 09/05/2019. Cụ thể như sau:
* Chế độ tiền lương đối với cán bộ chuyên trách cấp xã:
- Nguyên tắc xếp lương đối với cán bộ chuyên trách cấp xã:
+ Cán bộ chuyên trách cấp xã hiện đang giữ chức vụ chuyên trách nào thì xếp lương theo chức vụ chuyên trách đó. Trường hợp được phân công kiêm nhiệm nhiều chức vụ chuyên trách thì được xếp lương theo chức vụ chuyên trách cao nhất; khi không kiêm nhiệm chức vụ chuyên trách thì đảm nhận chức vụ chuyên trách nào xếp lương theo chức vụ chuyên trách đó.
+ Khi thôi giữ chức vụ chuyên trách thì được giữ nguyên (bảo lưu) mức lương và phụ cấp tái cử (nếu có) trong 6 tháng, sau đó làm công việc gì thì hưởng lương theo công việc đó. Trường hợp khi thôi giữ chức vụ chuyên trách mà làm công việc khác có mức lương cao hơn thì xếp ngay vào mức lương cao hơn đó. Trường hợp trước khi giữ chức vụ chuyên trách cấp xã đã là công chức cấp xã, khi thôi giữ chức vụ chuyên trách nếu trở về ngạch cũ thì thời gian giữ chức vụ chuyên trách được tính để xếp bậc lương thâm niên theo ngạch lương của công chức cấp xã.
+ Chuyển xếp vào hệ số lương chức vụ đối với cán bộ chuyên trách cấp xã: Căn