- Môi trường, khoa học kỹ thuật 351 3% 361 5%
1. Nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp và thủy sản kết hợp phát
3.3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA
và sử dụng vốn ODA
Từ thực tiễn quản lý, sử dụng vốn ODA không hoàn lại tại Thanh tra Chính phủ, xin đưa ra một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc vận động, thu hút ODA không hoàn lại như sau:
- Mở rộng phân cấp quản lý vốn ODA
Nguồn vốn ODA có liên quan đến nhiều cơ quan chức năng trong suốt quá trình từ lúc thu hút, vận động tài trợ cho đến khi hoàn tất cam kết, giải ngân vốn ODA. Vì vậy việc thiết lập một cơ chế nhằm bảo đảm sự phối hợp nhịp nhàng thông suốt của cả hệ thống tổ chức liên quan đến nguồn vốn này là rất quan trọng và cần thiết.
Khắc phục tình trạng quản lý chồng chéo giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý nhà nước, tạo hành lang pháp lý thống nhất để điều tiết có hiệu quả hoạt động thu hút và sử dụng vốn ODA, cần phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan có liên quan trong việc ra quyết định, quản lý nguồn vốn cũng như đơn giản hóa thủ tục hành chính, cần thiết phải lựa chọn một cơ quan chịu trách nhiệm toàn diện từ khâu chuẩn bị dự án đến thực hiện và vận hành khai thác dự án.
Chủ trương tiếp tục phân cấp quản lý vốn ODA là hoàn toàn đúng đắn, cần chi tiết hóa nội dung phân cấp quản lý vốn ODA, chỉ rõ chức năng, quyền hạn, nghĩa vụ, trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ ngành, địa phương trong phân cấp quản lý. Bên cạnh đó là việc phân định rõ trách nhiệm quyền hạn của các PMU, đặc biệt là quy định mức độ độc lập của quản lý dự án cũng như mức độ phụ thuộc của họ vào cơ quan chủ quản. Để quản lý vốn ODA có hiệu quả từ thu hút, sử dụng, nghiệm thu, kiểm soát thanh, quyết toán, phù hợp với các quy định pháp luật liên quan, cần bổ sung chế tài (coi đây là một tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cán bộ, công chức chuyên môn; tăng mức xử phạt vi phạm...).
Mở rộng phân cấp quản lý vốn ODA cần được tiến hành đồng bộ ở các khâu vận động, phê duyệt và thẩm định dự án ODA. Trong vận động ODA, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục các dự án ưu tiên vận động ODA trong mỗi thời kỳ và đối với từng nhà tài trợ, các Bộ, địa phương dựa trên cơ sở danh mục được Chính phủ phê duyệt sẽ chủ động tiến hành vận động ODA cho các dự án thuộc bộ hoặc địa phương mình quản lý. Đối với các dự án sử dụng vốn vay ưu đãi, Bộ Tài chính sẽ phối hợp với các Bộ, địa phương chủ quản và các chủ dự án cùng đàm phán và ký kết với các nhà tài trợ các hiệp định vay vốn cụ thể. Các Bộ và địa phương chủ quản sẽ tiến hành ký kết với các nhà tài trợ các hiệp định cụ thể về viện trợ không hoàn lại. Trong công tác thẩm định và phê duyệt các dự án ODA, đối với các dự án sử dụng ODA thuộc nhóm A, hiện các qui định của Chính phủ yêu cầu Bộ Kế
hoạch và Đầu tư thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án khả thi của các dự án này. Như đã trình bày ở phần trên, để tiến hành thẩm định đòi hỏi phải xác định rõ cam kết của nhà tài trợ. Tuy nhiên, theo qui định của các nhà tài trợ, các nhà tài trợ chỉ xem xét tài trợ cho dự án khi đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Để giải quyết vướng mắc này, nên quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ tiến hành thẩm định luận chứng tiền khả thi của các dự án trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và cho chủ trương đầu tư đồng thời ủy quyền cho các Bộ và địa phương chủ quản xem xét phê duyệt dự án khả thi. Các Bộ và địa phương chủ quản cùng các PMU và các nhà tài trợ xây dựng và hoàn thiện dự án khả thi và tiến hành phê duyệt dự án khả thi, từ đó làm căn cứ đàm phán với nhà tài trợ. Quy định này gắn trách nhiệm của chủ dự án, Bộ và địa phương chủ quản đối với hiệu quả của dự án, đồng thời phù hợp với qui định của các nhà tài trợ, qua đó đẩy nhanh tiến độ đàm phán và triển khai thực hiện dự án. Đối với các dự án hợp tác kỹ thuật, cần tiến hành phân cấp triệt để nhằm gắn trách nhiệm của các Bộ, địa phương chủ quản đối với dự án. Thông qua việc phân cấp trong công tác thẩm định và phê duyệt các dự án ODA sẽ góp phần hỗ trợ công tác vận động ODA và qua đó nâng cao hiệu quả sử dụng ODA cũng như đẩy nhanh tốc độ giải ngân.
- Tăng cường công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án
Hiện nay công tác giám sát theo dõi dự án ODA chưa được quan tâm đúng mức, không có chế tài để bảo đảm thực hiện có hiệu quả. Vấn đề đối với công tác giám sát theo dõi dự án không phải là phân cấp hơn nữa mà là tổ chức triển khai thực hiện có hiệu quả, bảo đảm cho các quy định của Nhà nước được tuân thủ nghiêm túc.
Các biện pháp cụ thể trong thời gian tới là đẩy mạnh công tác theo dõi và đánh giá dự án thông qua việc thực hiện nghiêm túc chế độ báo cáo định kỳ và báo cáo kết thúc dự án, thực hiện kiểm toán các dự án ODA theo các quy định hiện hành của Việt Nam và của nhà tài trợ. Bộ Kế hoạch và Đầu tư
triển khai xây dựng và sớm đưa vào sử dụng hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA.
Để triển khai thực hiện phương hướng này, trước hết cần hài hòa hệ thống các báo cáo giám sát, theo dõi và đánh giá dự án giữa các nhà tài trợ với nhau và giữa các nhà tài trợ với Chính phủ Việt Nam. Hiện nay, quá trình hài hòa hóa các quy định, thủ tục đang được triển khai, tuy nhiên kết quả chưa được như mong muốn của các bên. Trong thời gian tới cần đẩy nhanh việc hài hòa các mẫu biểu liên quan đến giám sát, theo dõi và đánh giá dự án trên cơ sở ứng dụng công nghệ thông tin. Trên cơ sở đó xây dựng hệ thống báo cáo tiến độ thực hiện dự án qua mạng Internet. Các Bộ quản lý ngành cần tham gia tích cực vào quá trình hài hòa thủ tục này nhằm xây dựng hệ thống các biểu mẫu báo cáo phục vụ việc giám sát, theo dõi và đánh giá dự án cho từng lĩnh vực cụ thể (như năng lượng, giao thông vận tải, phát triển đô thị, nghiên cứu khoa học) với những đặc thù riêng của mỗi ngành.
Để tăng cường hiệu lực các qui định của Chính phủ về công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án cần áp dụng các chế tài cần thiết. Một trong các biện pháp có thể áp dụng là ngừng xem xét các dự án mới cho các Bộ, địa phương không thực hiện tốt công tác giám sát, theo dõi và đánh giá dự án.
Đối với các dự án đã kết thúc, có thể ủy quyền cho các Bộ, địa phương chủ quản chủ động phối hợp với các nhà tài trợ triển khai việc đánh giá sau khi kết thúc. Các cơ quan phía Việt Nam cần phải rút ra được các bài học kinh nghiệm quý báu thông qua công tác kiểm tra sau thực hiện, phổ biến rộng rãi các bài học này cho các cơ quan có liên quan. Mặt khác, cần cụ thể hóa những quy định pháp luật nhằm nâng cao vai trò tham gia của cộng đồng được hưởng lợi vào dự án, từ đó tăng cường khả năng giám sát dự án thông qua giám sát cộng đồng. Nếu huy động được cộng đồng tham gia vào việc theo dõi giám sát dự án thì sẽ mang lại hiệu quả cao. Nội dung cụ thể hóa việc quy định giám sát cộng đồng theo hướng: dự án ngay sau khi có quyết
định đầu tư phải công bố công khai nội dung quyết định đầu tư, chương trình, dự án đầu tư (tên dự án, quy mô xây dựng, diện tích sử dụng, nguồn vốn, chủ đầu tư, tiến độ thực hiện, nhà thầu thực hiện) tại địa điểm thực hiện đầu tư, trụ sở Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có dự án đầu tư và quy định rõ cơ quan tiếp nhận những ý kiến đóng góp, phản ánh của người dân. Yêu cầu bắt buộc công khai, minh bạch như vậy mới đưa người thụ hưởng lợi ích của các dự án tham gia vào quá trình giám sát dự án, góp phần nâng cao hiệu quả dự án.
- Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính vốn ODA
Những nội dung chủ yếu của quản lý cơ chế tài chính trong nước đối với các dự án ODA là cơ chế quản lý ngân sách,vốn đối ứng, cơ chế cho vay lại (lãi suất, trả nợ và thời gian trả nợ), thủ tục rút vốn, thuế đối với các dự án ODA... Cơ chế này cần được xác định rõ ràng thì các chủ thể dự án mới có thể chủ động tính toán hiệu quả tài chính của dự án, cho dù đó là các dự án ODA không hoàn lại.
Cơ chế tài chính trong nước đã dần dần được cải thiện, đã ban hành quy chế vốn đối ứng và thủ tục, quy trình rút vốn đối với các dự án ODA. Tuy nhiên vẫn cần theo dõi chặt chẽ để bảo đảm thực hiện đúng quy trình đồng thời tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh những bất cập mới nảy sinh.
Về cơ chế phân bổ vốn đối ứng: Trong giải pháp về cơ chế quản lý tài
chính vốn ODA cần thực hiện đồng bộ các giải pháp về phân bổ vốn đối ứng, xác định lãi suất vay lại, đơn giản hóa thủ tục rút vốn, chính sách thuế cũng như điều chỉnh lại cơ cấu chi của vốn ODA.
Để triển khai có hiệu quả chương trình, dự án ODA cần kịp thời phân bổ vốn đối ứng. Nguồn vốn đối ứng tuy chiếm tỷ trọng nhỏ nhưng rất quan trọng để hấp thụ nguồn vốn nước ngoài. Vì vậy, việc phân bổ nguồn vốn này nên linh hoạt hơn so với các nguồn vốn trong nước. Nhằm đáp ứng kịp thời về vốn đối ứng nên cho phép các Bộ, địa phương chủ quản có nhiều quyền
hạn hơn trong việc điều chuyển vốn đối ứng giữa các dự án thuộc quyền quản lý và thông báo cho các cơ quan tài chính, kho bạc cấp vốn theo đúng tiến độ. Như vậy, các Bộ, ngành sẽ chủ động, linh hoạt phân bổ vốn đối ứng cho các dự án thuộc bộ, ngành mình quản lý. Điều này cũng phù hợp với việc phân cấp cho các Bộ, ngành, địa phương trong việc phê duyệt các dự án Hợp tác kỹ thuật, bao gồm cả phê duyệt kế hoạch sử dụng vốn đối ứng. Các Ban quản lý dự án cần phải tham gia ngay từ đầu trong quá trình đàm phán với các nhà tài trợ về kế hoạch thực hiện của dự án, và kế hoạch vốn đối ứng để bảo đảm quá trình thực hiện sau này được thông suốt.
Các bộ liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính cũng như cơ quan chủ quản chương trình, dự án cần ưu tiên bố trí đầy đủ, kịp thời vốn đối ứng cho các dự án ODA, nguồn vốn này nhiều khi vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu cho hoạt động của dự án. Để làm được điều này cần xem xét kỹ, có những tính toán cụ thể, đảm bảo tin cậy trong kế hoạch vốn nước ngoài để sát với khả năng thực hiện khối lượng công việc, tránh các chênh lệch lớn, không đủ vốn đối ứng để thanh toán.
Việc cân đối vốn đối ứng trong thời gian tới vẫn tiếp tục được thực hiện từ chủ dự án, cơ quan chủ quản và dựa trên nhu cầu thực tế của các chủ dự án. Các chủ dự án, căn cứ vào kế hoạch triển khai của dự án trong năm kế hoạch, trình Bộ và địa phương chủ quản nhu cầu vốn đối ứng trong năm kế hoạch. Việc xác định nhu cầu vốn đối ứng cũng cần phù hợp với kế hoạch giải ngân nguồn vốn ODA của các nhà tài trợ.
Vấn đề xác định nhu cầu vốn đối ứng cần phải được quan tâm xác định từ giai đoạn xây dựng dự án và đàm phán với từng nhà tài trợ. Trong quá trình xây dựng kế hoạch thực hiện dự án, kế hoạch di dân giải phóng mặt bằng cần được xây dựng sát với thực tế, phù hợp với tiến độ xây dựng cơ bản, tránh tập trung công tác này vào giai đoạn đầu của dự án làm tăng đột biến nhu cầu vốn đối ứng trong giai đoạn đầu của dự án.
Ngân sách nhà nước nên có một nguồn dự phòng dành riêng cho các dự án ODA. Nguồn dự phòng này sẽ được sử dụng trong các trường hợp bổ sung kế hoạch vốn đối ứng cho các dự án có hiệu lực sau kỳ lập kế hoạch, các dự án thiếu vốn đối ứng để nộp thuế, hỗ trợ địa phương không đủ vốn đối ứng... Vốn đối ứng cần được giao theo đúng địa chỉ của từng chương trình, dự án ODA cụ thể, không được bố trí tùy tiện cho các mục tiêu khác.
- Đơn giản hóa hồ sơ để thu hút nguồn vốn
Chính phủ Việt Nam đã rất nỗ lực trong việc đơn giản hóa thủ tục rút vốn nhưng vấn đề này lại phụ thuộc nhiều vào các nhà tài trợ. Mỗi nhà tài trợ đưa ra một quy định rút vốn riêng cho chương trình, dự án ODA của mình. Vì vậy, cần đạt tới sự hài hòa thủ tục rút vốn của Việt Nam và quy định của các nhà tài trợ.
Theo quy định của pháp luật hiện hành (Thông tư 108/2007/TT-BTC về hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án hỗ trợ phát triển chính thức, Thông tư số 192/2011/TT-BTC sửa đổi, bổ sung Thông tư 108/2007/TT-BTC), trình tự, thủ tục, hồ sơ thanh toán đối với dự án ODA hết sức phức tạp. Kiến nghị đơn giản hóa theo hướng lược bớt những thành phần hồ sơ không cần thiết, không hợp lý nhằm tạo điều kiện cho các tổ chức trong thực hiện thủ tục hành chính và giảm gánh nặng chi phí trong quá trình thực hiện, ví dụ: trong hồ sơ hoàn thuế nên lượt bớt thành phần hồ sơ là "Giấy xác nhận của cơ quan chủ quản dự án ODA về hình thức cung cấp dự án ODA là ODA không hoàn lại" bởi thông tin đã được cung cấp tại Quyết định của cấp có thẩm quyền về việc phê duyệt dự án sử dụng vốn ODA không hoàn lại mà Quyết định này là một thành phần của hồ sơ.
Như vậy, với những định hướng đúng đắn về chính sách, với việc tuân thủ các nguyên tắc quản lý sử dụng vốn ODA cùng với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, thực hiện đồng bộ các giải pháp, việc thu hút, quản lý sử dụng nguồn vốn ODA sẽ đạt hiệu quả cao hơn, mang lại những lợi ích to lớn cho công cuộc phát triển kinh tế, xã hội đất nước.
KẾT LUẬN
Từ năm 1993 khi Việt Nam bắt đầu bình thường hóa quan hệ với các tổ chức tài chính quốc tế đến giai đoạn hiện nay, với những nỗ lực của Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương trong việc thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA, các nhà tài trợ đã ngày càng quan tâm nhiều hơn đến Việt Nam, nhiều Chính phủ và tổ chức đã nối lại viện trợ ODA cho Việt Nam. Thực tế đã chứng minh sự cần thiết cũng như kết quả mà nguồn vốn ODA mang lại cho sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước.
Để công tác thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA có kết quả, chúng ta đã xây dựng một hành lang pháp lý cơ bản và khá đầy đủ. Tuy nhiên, để đảm bảo việc thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA một cách hiệu quả, khuôn khổ thể chế pháp lý cần phải hoàn thiện và đồng bộ. Hiện nay, các quy định