(Hệ thống ngân sách lồng ghép)
1.4.1.2. Quản lý NSNN
2T
Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các
vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏiphải xác định đúng đắn.
2T
Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
2T
Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN.
2T
Quản lý NSNN là hoạt động của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của NSNN nhằmđạt được các mục tiêu đã định.
2T
Quản lý NSNN thực chất là quản lý thu, chi NSNN và cân đối hệ thống NSNN. Quản lý thu NSNN là việc nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu
cầu của Nhà nước. Quản lý chi NSNN là việc nhà nước phân phối và sử dụng quỹ
NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước theo những nguyên tắc đã được xác lập.
2T
Về phương diện pháp lý, thu NSNN bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào NS để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu của xã hội. Về mặt bản chất, thu NSNN là hệ thống những quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thỏamãn các nhu cầu chi tiêu thuộc chức năng của Nhà nước. Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào NS mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp.
2T
Chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng. Do đó, chi NSNN là những việc cụ
28
thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước.
2T
Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN là các loại quỹ đã được hình thành trước khi đưa vào sử dụng.
1.4.1.3. Hiệu quả quản lý NSNN
2T
Hiệu quả quản lý NS nhìn tổng quát ở kết quả cuối cùng là thực hiện cân đối tích cực hệ thống NSNN. Tính cân đối đó được bảo đảm bởi nhiều yếu tố như: Luật NSNN, quy trình NSNN, thiết chế phân cấp NS, phương thức quản lý NS, cơ chế điều hành NS, các quy tắc tác nghiệp trong hoạt động của NSNN,.... Do vậy, khi đánh giá hiệu quả quản lý NS cần có cách nhìn và đánh giá toàn diện về các yếu tố cấu thành trong hoạt động của NSNN.
2T Nhìn một cách tổng quát, quản lý NSNN (NSTW và các cấp NSĐP) là quản
lý KT - XH tổng hợp, thông qua hệ thống các chỉ tiêu trực tiếp hoặc liên quan đến quản lý NSNN, như: Tổng sản phẩm quốc nội, các nguồn lực tài chính, khả năng động viên các nguồn lực tài chính vào NS quốc gia; phân phối các nguồn lực tài chính cho các hoạt động KT - XH, như: Đầu tư phát triển, đầu tư cho văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, quốc phòngan ninh và bảo đảm sự hoạt động của bộ máy quản lý hành chính từ TW tới địa phương.
2T Quản lý NS thuộc chức năng của Nhà nước. Do đặc điểm quản lý toàn diện nói trên, quản lý NSNN cũng giữ mối quan hệ với nhiều cơ quan công quyền và các tổ chức KT - XH thuộc các thành phần kinh tế khác nhau ở nhiều cấp độ khác nhau. Theo đó để đánh giá hiệu quả quản lý NSNN cũng phải xét trên nhiều tiêu chí ở các cấp độ đó, cụ thể:
38T Hiệu quả tổng hợp:
2T Được đánh giá thông qua việc xây dựng và thực hiện cân đối NSNN một cách tích cực trong năm tài khóa; mà thực chất của nó là cân đối thu - chi và “nội hàm” của nó là đáp ứng các chỉ tiêu KT - XH được xác lập trong năm kế hoạch, tương ứng với năm tài khóa đó; trên các phương diện: Huy động vượt mức các nguồn lực tài chính (chấp hành thu vượt lớn hơn dự toán thu); đầu tư phát triển có
29
hiệu quả; tiết kiệm và chi tiêu hợp lý các khoản chi NS về giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế và các vấn đề XH và đặc biệt tiết kiệm chi về quản lý hành chính. Cuối năm tài khóa, NSNN cần có số dư sau khi thực hiện quyết toán; để bổ sung chi tiêu cho NS năm sau và tăng cường lực lượng dự trữ tài chính. Nếu có bội chi thì mức bội chi không được vượt quá tỷ lệ cho phép tính GDP theo mức đã được ấn định.
Ngoài ra phải bảo đảm chi tiêu dự trữ quốc gia (NSTW), quỹ dự trữ tài chính, quỹ dự phòng để luôn ứng phó linh hoạt kịp thời và hợp lý với các sự kiện phát sinh không lường trước được làm ảnh hưởng đến các chỉ tiêu kinh tế xã hội đã được xác định.
2T Bên cạnh đó, để bảo đảm thường xuyên cân đối NSNN phải thực hiện điều chỉnh NS (cục bộ hay toàn cục) thích ứng với những biến động của điều kiện KT - XH nhằm bảo đảm cân đối NS hàng quý, 6 tháng và năm tài khóa. Một điều cần nhấn mạnh là: Để quản lý nhất quán và có hiệu quả NSNN trước hết là phải làm tốt các khâu: Lập, chấp hành vàquyết toán NSNN.
38T Hiệu quả quản lý thu NSNN:
2T Hiệu quả quản lý thu NSNN thể hiện ở việc khai thác hợp lý các nguồn lực tài chính tiềm năng và sẵn có trong nền kinh tế quốc dân, đi đôi với bồi dưỡng và tăng cường các nguồn thu nhằm tiếp ứng yêu cầu ngày càng cao trong bảo đảm quan hệ cân đối NSNN.
2T Các nguồn lực tài chính ở đây thực chất là các khoản thu (thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) được huy động vào NSNN. Trong quá trình huy động các nguồn thu vào NS, thuế phải được sử dụng đầy đủ các chức năng vốn có của nó: Vừa là công cụ huy động nguồn lực, vừa là công cụ điều tiết kinh tế và vừa là công cụ bồi dưỡng các nguồn thu sẵn có và tiềm ẩn.
2T Khâu quan trọng nhất trong huy động của nguồn thu NSNN là tổ chức chấp hành NS mà thực chất là sử dụng tổng lực thể chế, cơ chế, chính sách và các biện pháp kinh tế tài chính và ngay cả biện pháp hành chính trong quá trình thực thi. Trong quá trình đó cũng phải bảo đảm sự phối hợp đồng bộ về công tác chuyên môn giữa các cơ quan: Tài chính, Thuế, Hải quan, Kho bạc Nhà nước và các cơ quan hữu quan khác; từ khâu kế hoạch, tổ chức thực hiện đến khâu quyết toán NS. Tổ chức chấp hành thu NS có tính chất quyết định đến cân đối NS trong năm tài khóa.
30
38T Hiệu quả quản lý chi NS:
2T Hiệu quả quản lý chi NSNN biểu hiện ở sự phân phối hợp lý, có tính trọng tâm, trọng điểm nhằm mang lại hiệu quả bền vững đối với đầu tư phát triển và tiết kiệm tối đa trong các khoản chi thường xuyên, để khắc phục bội chi NS trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ KT - XH tương ứng đã được xác lập.
8T Hiệu quả chi NSNN được thể hiện trên 2 nội dung cơ bản:
2T + Chi đầu tư phát triển (Cơ sở hạ tầng, các công trình kinh tế,...) phải lấy hiệu quả làm đầu; hiệu quả ở đây là đầu tư có trọng tâm, trọng điểm cho các công
trình KT - XH, bảo đảm trực tiếp hay gián tiếp đến tăng trưởng kinh tế và tích tụ cho phát triển kinh tế.
2T + Chi thường xuyên (Văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, an ninh, quốc phòng,..) phải hợp lý, tiết kiệm. Đặc biệt tiết kiệm tối đa chi quản lý hành chính.
8T Các nội dung chi NS nên phải tuân thủ nguyên tắc:
2T Đối với chi đầu tư phát triển nếu thiếu có thể vay bổ sung (kể cả vốn ODA
hoặc tín dụng nhà nước).
2T Chi thường xuyên chỉ giới hạn trong khả năng thu của NS.
38T Hiệu quả vay và sử dụng vốn vay:
2T Vốn vay của Nhà nước chủ yếu từ 2 nguồn: Vốn vay của chính phủ (ODA)
và tín dụng nhà nước (trái phiếu nội tệ, ngoại tệ). Vốn vay của Chính phủ đều phải tính tới lợi ích trước mắt, lâu dài và tính hiệu quả KT - XH của nó. Đồng thời phải bảo đảm mức an toàn của nợ công tính trên GDP và khả năng hoàn trả theo tài khóa.
38T Hiệu quả trong khai thác tối đa các nguồn lực tài chính hiện hữu và các nguồn tiềm năng:
2T Để có thể khai thác tối đa các nguồn lực tài chính hiện hữu và tiềm năng, điều quan trọng nhất là phải tạo động lực mạnh mẽ cho các cấp chính quyền địa phương (quản lý các cấp NSĐP: Tỉnh, Huyện, Xã và các cấp tương đương), phát huy tính năng động sáng tạo trong khai thác các nguồn lực nói trên ngay ở địa phương mình. Giải pháp quan trọng nhất để thực hiện được mục tiêu đó là cần thực hiện phân định thu - chi một cách hợp lý, trên cơ sở mở rộng quyền tự chủ cho NS cấp dưới. Trong đó, chủ yếu là luôn điều chỉnh, sửa đổi phương pháp phân định thu
31
giữa các cấp NS, hướng vào các nội dung chính như sau:
2T + 2T10TThứ nhất,2T10Tmở rộng việc phân định các khoản thu giành 100% cho NSĐP, tùy thuộc vào điều kiện KT - XH và khả năng quản lý của NSĐP.
2T + 2T10TThứ hai,2T10Tnâng dần tỷ lệ (%) trên các nguồn thu được phân chia giữa NSTW
và NSĐP cho NSĐP để bảo đảm cho các cấp chính quyền địa phương chủ động cân đối NSĐP.
2T + 2T10TThứ ba,2T10Tthực hiện chính sách khen thưởng cho các cấp NSĐP, bằng việc trích một tỷ lệ (%) hợp lý trên các khoản thu vượt mức kế hoạch do Chính phủ giao.
2T + 2T10TThứ tư,2T10Ttài trợ kịp thời đối với các cấp NSĐP gặp nhiều khó khăn về kinh tế, không có khả năng tự cân đối ở một mức cần thiết, để khuyến khích các địa phương đó khai thác các nguồn thu tiềm năng để từng bước tự cân đối.
38T Để quản lý NSNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm được đặc điểm của quản lý NSNN:
2T + 2T10TMột là,2T10Tđặc điểm về đối tượng của quản lý NSNN. Đối tượng của quản lý
NSNN là các hoạt động của NSNN. Tuy nhiên các hoạt động của NSNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nước. Các cơ quan này vừa là người hưởng thụ nguồn kinh phí Nhà nước vừa là người tổ chức các hoạt động của NSNN. Do đó, các cơ quan này cũng trở thành đối tượng của quản lý NSNN. Lấy chất lượng, hiệu quả đã đạt được của các hoạt động NSNN làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt độngNSNN củacác cơ quan nhà nước là đòi hỏi và là
nguyên tắc của quản lý NSNN. Chỉ có như vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của các quỹ công được sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng công quỹ.
2T + 2T10THai là,2T10Tđặc điểm về việc sử dụng các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý NSNN. Nếu như phương pháp tổ chức, hành chính có ưu điểm là bảo đảm tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhược điểm là hạn chế kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức quản lý NSNN. Ngược lại, các phương pháp kinh tế, các đòn bẩy kinh tế có ưu điểm là phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại có nhược điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động NSNN theo cùng một hướng đích. Do đó, trong quản lý NSNN, tùy theo đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể mà có thể
32
lựa chọn phương pháp này hay phương pháp khác làm phương pháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phương pháp và công cụ quản lý. Bên cạnh đó phải đặc biệt chú trọng tới phương pháp, hành chính để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó là các phương pháp tổ chức, chỉ đạo, các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là đặc điểm quan trọng của quản lý
NSNN.
2T + 2T10TBa là,2T10Tđặc điểm về quản lý nội dung vật chất của NSNN. Nội dung vật chất của NSNN là các nguồn tài chính thuộc các quỹ công. Các quỹ tài chính đó có thể tồn tại dưới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhưng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện cho một lượng của cải vật chất của xã hội. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính thuộc các quỹ công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã hội. Vì vậy, trong quản lý NSNN, không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại cả dưới hình thức tiền tệ, cả dưới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận động của tổng nguồn lực NSNN.