- Đánh giá kết quả chi so với dự toán chi NSĐP tỉnh Kiên Giang giai đoạn 2010
2.3.2. Những hạn chế chủ yếu
2T Thứ nhất, Tính lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước
2T
- Luật ngân sách Nhà nước hiện nay có sự lồng ghép giữa NSĐP và NSTW.
Sự phân cấp rõ ràng NSĐP và NSTW sẽ đảm bảo cho các cấp chính quyền ĐP có
sự chủ động hơn về nguồn thu chi, trên cơ sở đó chủ động bố trí và thực hiện kế hoạch hoạt động quản lý nhà nước và chiến lược phát triển KT - XH tại ĐP mình.
Tuy nhiên việc chưa phân cấp rõ ràng như hiện nay dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định NS và phê chuẩn quyết toán NS.
2T
- Trong Hiến pháp quy định Quốc hội có quyền phê chuẩn dự toán NSNN, trong đó bao gồm cả NSTW và NSĐP. Bên cạnh đó Luật tổ chức HĐND và UBND thì HĐND phê duyệt dự toán NSĐP. Như thế NSĐP có hai cơ quan cùng quyết định. Trên thực tế vai trò của HĐND đối với NSĐP hoàn toàn bị đặt vào thế bị động, phê chuẩn lại cái đã được cấp trên phê chuẩn. Chẵn hạn khi HĐND quyết định dự toán NS phải căn cứ vào dự toán NS đã được cấp trên quyết định giao.
57
Trong trường hợp cấp dưới quyết định dự toán NS không phù hợp với dự toán NS đã được cấp trên quyết định thì cấp trên có quyền yêu cầu điều chỉnh lại. Mặt khác
khi cấp trên quyết định, giao dự toán NS không phù hợp với điều kiện thực tế của ĐP nhưng khi quyết định NSĐP, ĐP vẫn phải tuân thủ theo quyết định giao dự toán của cấp trên.
2T Thứ hai, Hạn chế trong ban hành hệ thống các chế độ, định mức phân bổ, chi tiêu ngân sách
2T
- Định mức phân bổ NSNN được xác định cho năm đầu thời kỳ ổn định NS,
các năm tiếp theo không tính tăng thêm hay có tăng thì tăng ít ở một số lĩnh vực trong khi hàng năm đều trượt giá. Đối với định mức chi công việc thực hiện theo cơ chế tự chủ hiện nay còn thấp, không đáp ứng được yêu cầu phục vụ nhiệm vụ chuyên môn của ngành, lĩnh vực.
2T
- Định mức chi giáo dục đào tạo trong thời kỳ ổn định NS tại các trường hiện nay áp dụng theo cơ cấu chi 80 - 20 (tức là 80% chi cho con người, còn lại 20% chi cho công việc), phần 20% không đáp ứng yêu cầu chi cho khối lượng công việc phải làm. Các trường mới được thành lập, đang trong giai đoạn hoàn thiện về cơ sở vật chất, chưa tuyển sinh đào tạo được nhiều nên nguồn thu sự nghiệp không có. Mặt khác, tỷ lệ 20% chi hoạt động được xác định năm đầu thời kỳ ổn định, trong những năm tiếp theo khi thực hiện cải cách tiền lương thì không đảm bảo tỷ lệ 80%
chi cho con người, 20% chi cho hoạt động. Hệ số lương để làm căn cứ giao dự toán cho năm sau không đảm bảo cho nhu cầu chi thực tế vì những cán bộ, công chức có quyết định tăng lương sau thời điểm huyện tổng hợp hệ số lương để làm dự toán.
2T
- Đối với chi sự nghiệp y tế như đầu tư cho Bệnh viện Đa khoa tỉnh chi từ NS hàng năm không tăng, trong khi đó các bệnh viện tuyến huyện, tuyến xã bệnh nhân nằm viện quá tải, giá cả thường xuyên biến động, bệnh viện không đủ nguồn lực để cân đối chi cho chữa bệnh, điều này tạo áp lực cho ngành y tế; khi xác định dự toán phân bổ giường bệnh vẫn áp dụng định mức chi thường xuyên đối với các bệnh viện (giai đoạn ổn định NS), định mức này còn thấp, chưa sát với thực tế.
2T
- Chi cho lĩnh vực quốc phòng - an ninh so với định mức hiện tại là rất thấp không đảm bảo chi, do đó hàng năm NS huyện phải cân đối chi thêm nên rất khó khăn do không có nguồn cân đối. Định mức các vùng còn chênh lệch nhỏ giữa đô
58
thị và vùng cao hải đảo (47% quốc phòng và 11,4% an ninh) là chưa tương xứng. Định mức chi cho công tác an ninh quốc phòng theo tiêu chí đặc thù địa lý tăng thêm 225 đến 300 triệu đồng/xã biên giới và 600 đến 1.500 triệu đồng/huyện biên giới là tương đối thấp chưa đảm bảo được nhiệm vụ an ninh quốc phòng của địa phương vì các huyện, xã biên giới phải thường xuyên tuần tra, nắm tình hình trên các hướng, tăng cường huấn luyện, lực lượng thường trực đông, phải thực hiện nhiều công tác vận động tuyên truyền, kết nghĩa giữa chính quyền đoàn thể các cấp của nước Ta và nước Bạn. Đặc biệt, với các tỉnh, huyện, xã tiếp giáp Vương quốc Campuchia, hàng năm NSĐP còn phải hỗ trợ cho tỉnh, huyện, xã của nước Bạn về
kinh phí.
2T
- Nguồn kinh phí chi cho mua sắm sửa chữa, NS tỉnh hàng năm có bố trí bằng 0,5% trên tổng chi thường xuyên của NS huyện. Nguồn kinh phí này hàng năm không lớn chỉ đảm bảo chi mua sắm sửa chữa đối với các ban ngành cấp huyện, hỗ trợ cho một số xã, thị trấn; NS huyện không đảm bảo kinh phí để hỗ trợ mua sắm cho khối giáo dục. Do đó, có một số đơn vị phải thực hiện giảm chi trong 20% kinh phí công việc của khối giáo dục mà NS tỉnh giao để thực hiện mua sắm cho giáo dục.
2T
- Định mức phân bổ dự toán chi thườngxuyên NS cấp xã. Theo quy định thì mức chi hoạt động định mức phân bổ theo tiêu chí loại xã, ấp và mức chi mua sắm, sửa chữa tài sản, chi khác NS phân bổ 50 triệu đồng/xã/năm là rất thấp. Bởi lẽ mọi hoạt động của chính quyền cấp xã hiện nay bao quát các lĩnh vực đời sống xã hội, trực tiếp đến người dân. Các chế độ, chính sách mới ban hành áp dụng trên địa bàn xã, phường, thị trấn. Mặc dù nguồn kinh phí được NS cấp trên đảm bảo, nhưng ĐP phải đảm bảo chi cho các hoạt động để thực hiện chế độ chính sách đó như: công tác phí, văn phòng phẩm, nhiên liệu,...
2T Thứ ba, Hạn chế trong phân cấp quản lý một số nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN
2T
- Phân cấp nguồn thu có yêu cầu cơ bản là trên cơ sở đặc điểm tính chất từng nguồn thu và khả năng thu của từng ĐP, từng cấp NS mà quy định cụ thể các nguồn thu mỗi ĐP, mỗi cấp NS được hưởng sao cho cân đối theo yêu cầu nhiệm vụ chi, hạn chế việc phải cấp bổ sung từ NS cấp trên cho NS cấp dưới để đảm bảo cân đối
59
NS (trường hợp các ĐP nguồn thu ít, không thể tự cân đối được thì phải bổ sung từ NS cấp trên để NS cấp dưới cân đối). Trên thực tế, khi phân cấp nguồn thu cho các cấp NS ở ĐP thường xảy ra tình trạng phân cấp nguồn thu không đáp ứng được yêu
cầu nhiệm vụ chi đã phân cấp.
2T
- Theo quy định tỉnh, thành phố trực thuộc TW có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật NSNN năm 2002như:
2T
+ Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạnhà, đất cho NS xã, thị trấn.
2T
+ Phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho NS thị xã, thành phốthuộc tỉnh. Điều này cũng làm hạn chế quyền của ĐP.
2T
Mặt khác, một số xã có nguồn thu lớn, việc quy định trên dẫn tới tình trạng có huyện, xã thì thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, có huyện, xã thu ít, không đảm bảo đủ chi nhưng không thể thực hiện việc điều hòa NS giữa các xã.
2T
- Theo quy định phân cấp nhiệm vụ chi NS phải phù hợp với phân cấp quản
lý KT - XH, nhưng hiện nay phân cấp quản lý KT - XH đối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể hoặc còn chồng chéo giữa các cấp hoặc phân cấp không hợp lý dẫn đến khó khăn trong phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NS. Nhìn chung, việc phân cấp nhiệm vụ chi giữa TW với ĐP và giữa các cấp NSĐP chưa thật sự gắn liền và phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội.
2T
- Các tỷ lệ chi đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… hàng năm được ấn định trong dự toán theo chỉ tiêu pháp lệnh của Chính phủ đã gây khó khăn cho các NS các cấp ở ĐP vì không được điều chỉnh dự toán chi cho sự nghiệp khác. Trong khi đó ở ĐP các đề tài, dự án về khoa học - công nghệ ít và hiệu quả không cao, nhưng phải phân bổ đảm bảo đủ cơ cấu, không thấp hơn chỉ tiêu giao nên hiệu quả khoản chi này kém, dự án, đề tài kéo dài, lãng phí NS.
2T
- Phân cấp chi NS chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở ĐP mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NS
60
theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, là một nguyênnhân gây thất thoát, lãng phí.
2T
- Thực hiện thời kỳ ổn định NS như hiện hành (từ 3 đến 5 năm) cũng làm hạn chế nguồn lực của các huyện, thị xã, thành phốdo các huyện, thị xã, thành phố tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định NS. Tuy nhiên,qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NS tỉnh bắt buộc phải tăng lên. Ngoài ra, trong thời kỳ ổn định NS, một số nhiệm vụ chi được tỉnh chuyển về cho huyện, thị xã, thành phố nhưng không được tỉnh tính bổ sung dự toán chi từ tỉnh cho huyện, thị xã, thành phố mà bắt buộc huyện, thị xã, thành phố sử dụng nguồn tăng thu so với dự toán hàng năm của mình để bố trí chi cho các nhiệm vụ trên.
2T
- Đối với nhiệm vụ chi NSĐP hỗ trợ cho ĐP Bạn (các địa phương thuộc Vương Quốc Campuchia) và các cơ quan TW đóng trên địa bàn các ĐP đã tạo thêm nguồn lực tài chính cho các cơ quan TW để thực hiện nhiệm vụ và phù hợp với điều kiện thực tế ở ĐP. Tuy nhiên, theo Luật NSNN quy định không được dùng NS của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ).
2T Thứ tư, Hạn chế trong quy trình lập và phân bổ dự toán ngân sách
- Quy định về quy trình lập dự toán ta thấy rằngtrình tự lập dự toán và trách
nhiệm của các cấp chính quyền, địa phương, các đơn vị sử dụng NS tương đối rõ, lập dự toán NSxuất phát từ đơn vị sử dụng NS, cấp xã. Tuy nhiên, thực tế cho thấy việc lập dự toán NS không đảm bảo theo yêu cầu mà thường chậm, rất phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều lần trong cùng một cấp vừa lãng phí thời gian và tốn chi phí vật tư văn phòng để thực hiện. Về quyết định giao dự toán NSĐP của HĐND còn
mang tính hợp thức, vì NSNN trong đó có NSĐPđã được Quốc hội phê chuẩn. Từ đó mà có tình trạng dự toán ngân sách thường chất lượng không cao, mang tính khả thi thấp, có cả các khoản chi được lập dự toán để đối phó, đó là phần lớn tập trung vào các khoản chi không có định mức... Dẫn đến tình trạng nhiều khoản mục thu chi được lập trong dự toán nhưng khi điều hành bị thay đổi lớn và chạy theo thực tế.
- Quy trình lập, phân bổ dự toán NS dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và hệ thống các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành để xây dựng dự toán và phân bổ NS, dẫn đến hiệu quả quản lý NS thấp, NS bị phân bổ dàn trãi, hiệu quả sử dụng
61
nguồn lực thấp.Có trường hợp không tính đến yêu cầu nhiệm vụ cần thiết phải đảm bảo của đơn vị lập dự toán, có kế hoạch chi theo yêu cầu nhiệm vụ nhưng không được đảm bảo kinh phí tổ chức thực hiện.