(Hệ thống ngân sách lồng ghép)
1.2.3. Tóm tắt hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách
Luật Ngân sách Nhà nước cung cấp khung thể chế chung cho mối quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền, Luật này điều chỉnh tất cả các cấp chính quyền, thể hiện hệ thống ngân sách lồng ghép (Hình 1.1.). Ngân sách các cấp chính quyền địa phương được chuẩn bị và trình nộp theo quy trình từ dưới lên, trong đó Hộiđồng nhân dân địa phương rà soát và điều chỉnh ngân sách địa phương phù hợp trước khi trình lên chính quyền cấp trên. Cơ quan lập pháp quốc gia (Quốc hội) sẽ thông qua ngân sách nhà nước cho cả nước, là ngân sách hợp nhất của ngân sách trung ương và địa phương.
18
Trong hệ thống ngân sách lồng ghép này, các tỉnh, huyện và xã, gọi chung là chính quyền địa phương, được giao trách nhiệm đáng kể trong việc phân bổ nguồn lực thuộc thẩm quyền của mình. Các cơ quan hành chính ở mỗi cấp chính quyền hoạt động trên cơ sở lệ thuộc kép (thường gọi là chịu sự song trùng lãnh đạo), điều này nghĩa là các cơ quan này phải chịu trách nhiệm giải trình theo chiều ngang đối với Hội đồng nhân dân địa phương cùng cấp, nhưng cũng chịu trách nhiệm giải trình theo chiều dọc đối với cơ quan quản lý ngành dọc thuộc chính quyền cấp trên trực tiếp; các cơ quan quản lý ngành thường chịu trách nhiệm thiết lập các chính sách và chuẩn mực ở cấp quốc gia. Nghĩa là, ngân sách ở mỗi cấp phải được Hội đồng nhân dân cùng cấp và chính quyền cấp trênphê duyệt (ngân sách địa phương phải qua hai lần phê duyệt); Chính quyền cấp trên thường chỉ xem xét tổng hợp ngân sách thay vì phân bổ chi tiết từng nhiệm vụ, chương trình, hoạt động, tuy
nhiên lại có quyền bác bỏ hoặc điều chỉnh các quyết định của Hội đồng nhân dân thuộc cấp chính quyền cấp dưới… Quốc hội có thẩm quyền lập pháp cuối cùng đối với quyết định ngân sách ở tất cả các cấp chính quyền.
Những nguyên tắc chính đối với phân bổ nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa các cấp ngân sách do Luật ngân sách nhà nước 2002 thiết lập cho thấy, hầu như toàn bộ nhiệm vụ chi được chia sẻ giữa các cấp chính quyền; những nhiệm vụ chi cụ thể trên thực tế được thỏa thuận riêng thông qua kết hợp quy định và thông lệ truyền thống. Chính quyền địa phương tại Việt Nam không có quyền tự chủ về tài chính đối với nguồn thu ngân sách địa phương vì cơ sở tính thuế và thuế suất được xác định ở trung ương. Luật NSNN quy định ba loại nguồn thu: (i) 100% trung ương; (ii) 100% địa phương và (iii) khoản thu phân chia giữa trung ương và địa phương. Khoản thu phân chia giúp bù đắp thiếu hụt ngân sách theo chiều ngang, là thiếu hụt sau khi đã bổ sung nguồn thu phân chia cho ngân sách địa phương hưởng 100%, được bổ sung cân đối ngân sách cho chính quyền cấp tỉnh, được tính toán
trên cơ sở công thức. Ngoài ra, ngân sách địa phương còn có nguồn bổ sung có mục tiêu (có điều kiện), và chính quyền địa phương cũng được tiếp cận với tài trợ ngân sách bổ sung, bao gồm vay nợ có giới hạn.
19
1.3. QUẢN LÝ QUYTRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC