Trong thời gian qua tỉnh Quảng Nam đã ban hành nhiều chính sách về nơng nghiệp, nơng thơn. Những chính sách đó đã mang lại nhiều thành quả, nhưng bên cạnh vẫn cịn nhiều khâu trong hoạch định và thực thi chính sách cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện.
Bước 1: Xác lập nghị trình:
a. Triển khai các cơ sở phát triển nơng nghiệp nông thôn của Nhà nước ở địa phương.
- Vấn đề nông nghiệp, nông thôn được chú ý trong chiến lược phát triển của tỉnh.
Nhận thức được yêu cầu cấp thiết của hoạch định chính sách phát triển nơng nghiệp, nơng thơn gắn với xu thế tồn cầu hóa, đơ thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ. Nghị trình chính sách tiến hành dựa trên số liệu điều tra nắm bắt lợi thế so sánh của địa phương, tham khảo kinh nghiệm phát triển nơng nghiệp nơng thơn trong và ngồi nước. Tỉnh đã có nhiều chủ trương, chính sách đúng đắn, phù hợp hỗ trợ kịp thời cho việc phát triển sản xuất, đáp ứng được yêu cầu bức xúc của người dân như: Quyết định số 139 của UBND tỉnh và hướng dẫn số 119 về ban hành quy định hỗ trợ đầu tư phát triển nuôi trồng thuỷ sản nước ngọt, Quyết định số 14 về ban hành cơ chế hỗ trợ đầu tư phát triển vùng nguyên liệu mía, dứa, sắn trên địa bàn giai đoạn 2000-2005, Quyết định số 66 về hỗ trợ chăn ni bị, Quyết định số 19 về hỗ trợ bê tơng hố giao thông nông thôn, Quyết dịnh số 39 về hỗ trợ kiên cố hố kênh mương nội đồng... Giải pháp chính sách đề ra trên cơ sở đảm bảo tính hiệu quả và cơng bằng, có phương án triển khai, chú ý tính dự báo, có ý thức dự liệu chi phí-lợi ích và những trở ngại từ các phía, các nhóm xã hội có thể gặp.
b. Ủng hộ các ý tưởng các sáng kiến từ nhân dân
Cùng với xu thế phát triển chung, nhu cầu đổi mới cách thức sản xuất làm ăn của người dân ra đời, làm căn cứ thực tiễn cho việc thúc đẩy ý tưởng chính sách như: phát triển vùng nuôi tôm nước lợ, phát triển sản xuất nơng nghiệp gắn với du lịch sinh thái,... Nhiều chính sách có nội dung bàn về cách làm ăn mới ra đời từ chính sự vận động biến đổi của thực tiễn. Trường hợp
điển hình là HTX dịch vụ nơng nghiệp ở huyện Đại Lộc trong việc đứng ra bảo hiểm rủi ro cho gia súc của xã viên khi có dịch bệnh lở mồm long móng đã góp phần ổn định và phát triển đàn gia súc trên địa bàn, là một ví dụ cho cách làm ăn rất mới. HTX dịch vụ tổng hợp Duy Sơn 2 đã chuyển dịch cơ cấu kinh tế của một địa phương sang phi nông nghiệp, đã làm đổi đời một vùng giáo xứ Trà Kiệu.
Như vậy, ý tưởng chính sách được hình thành trước hết từ nhu cầu phát triển sản xuất nơng nghiệp để thốt khỏi nghèo của người dân Quảng Nam. Do đó, việc lựa chọn chính sách đột phá đóng vai trị rất quan trọng.
c. Xác định chính sách mang tính đột phá
Thực tiễn những năm qua, có nhiều vấn đề cần được giải quyết trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn; các cấp uỷ đảng, chính quyền tỉnh Quảng Nam đã xác định đúng được những lĩnh vực cần ưu tiên như: Việc lựa chọn khâu đột phá trong sản xuất lương thực là chuyển đổi mơ hình sản xuất lúa từ 3 vụ cịn 2 vụ/ năm. Chủ yếu giống lúa lai có khả năng thích nghi điều kiện khí hậu thời tiết và thổ nhưỡng Quảng Nam, “Trong giai đoạn 2001-2005, diện tích gieo trồng lúa của tỉnh giảm từ hơn 98 nghìn ha năm 2001 xuống cịn gần 85 nghìn ha năm 2005. Sản xuất các giống lúa lai, lúa thuần có năng suất cao nên sản lượng thóc tăng liên tục, từ 366 nghìn tấn năm 2001 lên 427 nghìn tấn năm 2004, năng suất bình quân tồn tỉnh đạt 4,5 tấn/ha/vụ” [24].
Trong điều kiện khó khăn về nhiều mặt (khoa học, kỹ thuật hạn chế, đất đai manh mún, hoang hố, nguồn lực tài chính eo hẹp) tính chất đột phá của chính sách càng bộc lộ rõ. Khi tỉnh chưa tìm được loại cây trồng phù hợp thổ nhưỡng từng vùng và hiệu quả kinh tế cao; nông dân với phương thức chăn ni gia đình; chất lượng con giống thấp, dịch bệnh hoành hành....Đến cuối những năm 90, ở Quảng Nam, vườn tạp cịn nhiều; trang trại ít, mơ hình kém chất lượng... Đây là tiền đề ra đời Nghị quyết 23/ 2001/NQ-HĐND về phát triển kinh tế vườn, kinh tế trang trại của HĐND tỉnh Quảng Nam khoá VI.
Nhờ chủ trương đó, từ năm 2001 đến nay, nơng dân Quảng Nam đã cải tạo được gần 6.175 ha vườn tạp để lập vườn kinh tế; diện tích vườn đồi, vườn
rừng được mở mới được 4.700 ha; với 1.800 ha vườn tạp được chuyển sang chuyên canh các loại cây đặc sản bản địa, như: tiêu, bịn bon, thanh trà... Có thể nói, khơng ít nơng dân huyện Tiên Phước đã trả lại "sổ nghèo" và tìm đến sự giàu có từ hướng đi này. “Hơn 36 tỷ đồng đầu tư cho kinh tế vườn, trong đó 80% là vốn tự có của nhân dân. Rõ ràng, với một tỉnh cịn bộn bề khó khăn như Quảng Nam thì đây quả là một con số khơng nhỏ. Và, những đồng tiền bỏ ra đã thực sự phát huy hiệu quả” [25].
Bình qn mỗi năm, chí ít một hộ làm kinh tế vườn ở xã Tiên Châu, Tiên Mỹ, Tiên Ngọc huyện Tiên Phước mỗi hộ có mức thu nhập khoảng 40-50 triệu đồng hoặc 80- 190 triệu đồng/năm. Nông dân ở những địa phương được xem là đi đầu trong cải tạo vườn tạp, mở mới vườn đồi, vườn rừng như: Huyện Đại Lộc, Điện Bàn, Quế Sơn, Hiệp Đức, Phú Ninh, Bắc Trà My, Nam Giang, thị xã Hội An, cũng có nguồn thu 30-35 triệu đồng/ hộ/năm, tăng 5-7 lần so với năm 2000. Năm 2006, giá trị hàng hoá và dịch vụ từ kinh tế trang trại đạt gần 100 tỷ đồng, gấp 25 lần so với năm 2000. “Nhờ có hướng đầu tư hợp lý, rất nhiều gia đình đã làm giàu từ kinh tế trang trại. Ông Trang Thanh Hùng (Tân An, Hội An) có 0,25 ha đất chuyên canh hoa, cây cảnh, chỉ với 3 lao động thường xuyên nhưng mỗi năm thu lãi 125 triệu đồng. Trang trại chăn nuôi heo được xem là lớn nhất tỉnh của bà Huỳnh Thị Thuỷ mà chúng tôi vừa đề cập cũng đang "hái ra tiền". Với diện tích 1 ha, được xây dựng khép kín, mỗi năm trang trại của bà Thuỷ ni 1.000 con heo nái và heo thịt, giá trị hàng hoá thu về hơn 1,6 tỷ đồng, lãi ròng gần 600 triệu đồng [25].
Trong xây dựng mơ hình nơng thơn mới, cải tạo và hồn thiện kết cấu hạ tầng được xác định là khâu đột phá, giúp phá bỏ tình trạng cơ lập ở nông thôn (giữa các làng, các vùng); giữa nông thôn và thành thị tạo điều kiện thuận lợi để phát triển sản xuất - kinh doanh, tiêu thụ sản phẩm cho nông nghiệp và nâng cao chất lượng cuộc sống người dân.
Ở Quảng Nam, qua 10 năm thực hiện chính sách phát triển nơng nghiệp nông thôn, trong điều kiện mới tái lập tỉnh, cán bộ thiếu, nhiều cán bộ kinh nghiệm cịn ít, u cầu hoạch định nhiều chính sách, chính phẩm chất nhanh
nhẹn và dám chịu trách nhiệm của cán bộ lãnh đạo tỉnh, đã góp phần nâng cao chất lượng chính sách xây dựng nông thôn mới. Sự nhất quán trong lãnh đạo và thống nhất ý kiến giữa các cấp, các ngành, các tổ chức trong hoạch định đã tạo ra thành cơng cho chính sách xây dựng và phát triển nơng thôn.
Với phương châm lựa chọn phương án, giải pháp tối ưu chứ khơng chỉ dựa vào sự nhất trí cao hay thấp của các chủ thể tham gia hoạch định mà còn chú ý khai thác sự đồng thuận giữa nhân dân với các chủ trương, yếu tố đồng thuận xã hội trong nghị trình chính sách là nguồn lực to lớn ủng hộ sự nghiệp phát triển nông thôn của tỉnh, là một động lực để nâng đỡ bộ máy chính trị gắn chặt với nhân dân. Đặc điểm này thể hiện rõ trong hoạch định chính sách phát huy giá trị của các di sản văn hoá thế giới Hội An và Mỹ Sơn gắn với việc xây dựng các làng du lịch sinh thái nơng thơn...
Thơng qua các hình thức thăm dị ý kiến nhân dân, qua tiếp xúc cử tri, phiếu thăm dị ý kiến, nhất là trong nghị trình các chính sách phát triển đối với vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa; hoặc một số chính sách phát triển ngành sản xuất đặc thù (hỗ trợ phát triển đàn bị lai, ni trồng thuỷ sản, phát triển làng nghề truyền thống...) để định ra được kế hoạch, bước đi phù hợp, khai thác tốt lợi thế từng vùng, từng hộ dân.
Chính sách phát triển nơng nghiệp nơng thơn của tỉnh Quảng Nam đã phản ánh tinh thần vì cộng đồng, với hệ mục tiêu và giải pháp phù hợp lịng dân, thúc đẩy phát triển nơng nghiệp nơng thơn, cung ứng nguyên liệu cho công nghiệp, dịch vụ, đáp ứng nhu cầu đối ngoại,...và ngược lại.
d. Khai thác những thế mạnh đặc thù
Trên tinh thần Nghị quyết 39-NQ/BCT của Bộ Chính trị cho phép Quảng Nam được thực hiện một số cơ chế chính sách đầu tư đặc thù, đáp ứng phát triển sản xuất và đời sống, hội nhập kinh tế. Trong điều kiện Quảng Nam hiện nay có thể đẩy mạnh các hoạt động dịch vụ, du lịch văn hoá và du lịch sinh thái. “Trong những năm 2001 - 2005, cùng với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế nông nghiệp, nông thôn của tỉnh, tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất
các ngành dịch vụ đã tăng bình quân 13,7% (bình quân chung cả nước là 7,6%/năm); tốc độ tăng giá trị tăng thêm bình quân khoảng 11% (bình quân chung cả nước là 7%/năm), tăng so với mục tiêu là 10,3%/năm. Tỷ trọng của ngành dịch vụ trong GDP tăng từ 33,16% năm 2000 lên 34,15% năm 2003, 34,63% năm 2004 và 35,6% năm 2005” [47]. Dịch vụ từng bước phát triển, tốc độ giá trị dịch vụ năm sau cao hơn năm trước, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu về sản xuất, kinh doanh, phục vụ đời sống nông dân, thu hút đáng kể lực lượng lao động hàng năm.
e. Những khuyết điểm
Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm nổi bật đó, giai đoạn nghị trình vẫn bộc lộ một vài hạn chế: tình trạng ý tưởng chính sách là sản phẩm chủ quan của một số lãnh đạo vẫn còn. Cán bộ tham mưu tư vấn chính sách cịn thiếu thực tế trong các đề xuất, thường chưa đủ cơ sở lý luận để luận chứng thuyết phục. Điển hình là nghị trình chính sách du lịch và kinh tế du lịch chưa đặt trọng tâm vào việc xây dựng ý thức bảo vệ cảnh quan môi trường, tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên du lịch trong cộng đồng dân cư. Thiếu đầu tư nghiên cứu, khai thác thị trường du lịch phù hợp với lợi thế của địa phương.
Có chính sách chưa gắn với chiến lược dài hạn. Sản phẩm du lịch mang đặc thù vùng miền, đặc sản làng nghề chưa phong phú, thiếu dịch vụ hỗ trợ, bố trí đầu tư thiếu hợp lý. Do đó, các chính sách bộc lộ khuyết điểm trong nhận thực hiện của cộng đồng xã hội.
Một số trường hợp chủ trương chính sách đúng đắn, ý tưởng hay song các vấn đề đưa ra bàn trong nghị trình chưa thấu đáo nên quá trình thực thi gặp trở ngại. Hiện tại, chính sách cho nơng dân vay vốn mua bị, làm chuồng trại, trồng cỏ,... theo Quyết định 66 và Quyết định 3794 năm 2004 của UBND tỉnh Quảng Nam về phát triển đàn bị là ví dụ điển hình: “Số lượng đàn bị thì liên tục gia tăng trong khi nhu cầu tiêu thụ thịt bò và các sản phẩm từ bị khơng tăng là ngun nhân chính làm bị bị rớt giá” xã Điện Quang hiện có đến 1.600 hộ lâm vào hồn cảnh như thế. Xã có 2.100 hộ dân thì đến 1.600
ngơi nhà có ni bị. Có những thơn khơng nhà nào là khơng ni bị. Chẳng hạn thơn Phú Đơng có tổng đàn bị gấp bốn lần tổng số hộ dân. Diện tích cỏ ở đây xấp xỉ diện tích lúa: 95 ha cỏ/130 ha lúa. Chính một thứ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn từng coi Điện Quang là địa phương có đàn bị lai đẹp nhất nước. " Vì nợ nần chồng chất, nhiều nơng dân phải bán tống bán tháo đàn bò” [27]. Giải pháp để giải quyết tình trạng trên là vận động nơng dân bình tĩnh, nhân cơ hội giá bị rẻ để cải tạo đàn bò bằng cách thải giống bò địa phương để mua bị lai, khơng nên bán ào ạt mà bị ép giá. Tuy nhiên, điều này khó thực hiện vì đa phần nông dân nghèo, áp lực trả lãi vay ngân hàng rất lớn đối với họ. Đó chính là thất bại của chính sách khuyến khích nơng dân ni bị nhưng chưa bàn tính kỹ đầu ra hoặc phát triển quá ồ ạt.
Trong nghị trình, nhà hoạch định chính sách tại Quảng Nam còn chưa thực sự quan tâm đầy đủ ý kiến đóng góp của các tầng lớp nhân dân, các nhà tư vấn, khơng lường hết mọi trở ngại có thể có đối với một chính sách khi đi vào thực thi. Từ đó, biện pháp, phương án điều chỉnh chính sách khơng phản ánh hết tính chất cộng đồng trách nhiệm giữa chủ thể hoạch định chính sách với người dân. Hậu quả lớn nhất là sự mất niềm tin của dân vào chính sách Nhà nước.
Bước 2: Xây dựng và ban hành chính sách.
Hoạt động tư vấn pháp lý, thẩm định văn bản của Sở Tư pháp trong hoạch định chính sách vẫn cịn sai sót. Các sai sót do lỗi kỹ thuật, phong cách ngơn ngữ có ảnh hưởng tới nội dung, chính sách. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật khơng đúng trình tự, thủ tục đã giảm cơ bản, nhưng chất lượng, nội dung chưa cao.
Cơng tác phối hợp, tham gia đóng góp ý kiến của các cơ quan đối với các dự thảo chính sách vẫn cịn mang tính đối phó, bị động, một số chưa quan tâm, nên việc tham gia cịn hình thức, qua loa. Điển hình như chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất (Quyết định số 55 ngày 15/12/2006, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2007) chưa được triển khai áp dụng đã gặp phải nhiều khó khăn nên đã kiến nghị phải điều chỉnh bổ sung Theo báo cáo của Văn phòng UBND tỉnh Quảng Nam, tỷ lệ cơ quan, địa
phương tham gia góp ý dự thảo văn bản do UBND tỉnh chuyển đến chỉ chiếm khoảng 60%.
Những quy định ràng buộc trách nhiệm nếu người dân không thực hiện thường rõ ràng, cụ thể và có tính hiệu lực cao hơn so với ràng buộc đối với nhà nước. Cơ chế này đặt ra yêu cầu rất chặt chẽ tính tự chịu trách nhiệm của người nơng dân sau khi đã có cam kết giữa họ với Uỷ ban nhân dân tỉnh, chính quyền cấp huyện, cấp xã. Các nội dung chính sách xây dựng nơng thơn mới liên quan đến việc thực hiện nghĩa vụ với cộng đồng được đưa vào hương ước, quy ước văn hoá ở từng chi họ, tộc họ, thơn, xóm. Cách làm này khơi dậy tính tự nhiên đồng tình ủng hộ ở người dân, củng cố mối quan hệ bền chặt giữa dân với chính quyền. Nhờ đó, chỉ qua thời gian ngắn, hàng vạn km đường giao thơng và kênh mương đã được hồn thành, tạo ra bộ mặt mới cho nông thôn Quảng Nam, xố bỏ tình trạng chia cắt, manh mún các thơn ấp làng xóm, góp phần đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, chứng tỏ tính khoa học và thực tiễn của chính sách.
Ngồi ra, quan tâm đến các đối tượng đặc thù và vùng đặc biệt khó khăn đã động viên tính tích cực vươn lên của người dân trong lao động sản xuất, từng bước góp phần rút ngắn khoảng cách về chênh lệch mức sống thành thị và nơng thơn của tỉnh. Có cơ chế hỗ trợ riêng, vượt trội đối với phát triển