với vai trò, trách nhiệm, cụ thể như ở sơ đồ sau:
Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy thực thi chính sách phát triển
nơng nghiệp, nơng thôn Quảng Nam
UBND TỈNH QUẢNG NAM QUẢNG NAM
Đối tượng tác động của chính sách phát triển nông nghiệp, nông thônCác hộ nông dânCác doanh nghiệpCác tổ chức kinh tế kháccác đối tượng khác Các Sở, Ngành, Đoàn thể-Sở Kế hoạch - Đầu tư
-Sở Tài chính - Vật giá -Sở NN&PTNT
- Sở văn hố thơng tin -Sở Công nghiệp -Sở thương mại -Sở TN&MT -Sở GT vận tải - Ngân hàng - Kho bạc -TrungtâmK.N.K.L.K.N - Hội nơng dân
-Đồn thanh niên
-Liên minh HTXBộ máy cán bộ công chứcCác nguồn lực côngNgân hàng các quỹCác phương án, dự án kinh tếCác công cụ tuyên truyềnCác đơn vị dịch vụCác đơn vị sự nghiệp
TỈNH UỶ QUẢNG NAM QUẢNG NAM UBND Huyện Các phòng ban UBND các chức năng, các xã nguồn lực.
Với tư cách là cấp địa phương quyết định chính sách và quản lý xã hội, UBND tỉnh là cơ quan chủ trì chỉ đạo các ngành, các cấp từ tỉnh, huyện đến xã trong toàn tỉnh theo chức năng nhiệm vụ được phân cấp, huy động tổ chức bộ máy triển khai thực thi các chính sách đã ban hành.
Trong đó, vai trị đầu tàu của các ngành như Sở Kế hoạch - Đầu tư, Sở Tài chính, trong việc phối hợp với các sở, ngành chức năng xây dựng kế hoạch và đảm bảo các điều kiện về tài chính để thực thi chính sách. Các sở, ngành chủ trì hoặc phối hợp thực thi chính sách đều phải phân cơng bố trí và tổ chức lực lượng cán bộ, cơng chức nguồn lực đủ sức mạnh để triển khai thực thi chính sách có hiệu quả.
Sở nơng nghiệp và phát triển nông thôn, cơ quan chuyên ngành nông nghiệp và nông thôn là bộ phận thường trực giúp UBND tỉnh tập hợp, đơn đốc việc triển khai thực thi tất cả các chính sách về nơng nghiệp, nơng thơn trong tồn tỉnh.
UBND các huyện, thị có trách nhiệm chỉ đạo UBND các xã, các phịng ban chun mơn thuộc huyện triển khai thực thi chính sách, đưa chính sách vào thực tiễn cuộc sống, đến những đối tượng được chính sách tác động.
Với cơ cấu tổ chức, phân công, phân cấp theo chuyên môn, cấp quản lý như trên q trình tổ chức triển khai chính sách thực thi qua các công đoạn sau:
1. Xây dựng kế hoạch triển khai:
Cơ quan được phân công (các sở, ngành) giúp việc cho UBND tỉnh chủ trì tổ chức thực hiện chính sách, tiến hành xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện, trực tiếp chủ trì và phối hợp với các sở, ngành chức năng và UBND các huyện, xã.
Kế hoạch triển khai bao hàm các nội dung: Lưu ý về thời gian, cách thức triển khai (điểm và trên tồn tỉnh), cụ thể hố mục tiêu cho từng giai đoạn thực thi chính sách, có lộ trình. Chủ thể hoạch định coi trọng nhiệm vụ tuyên truyền mục đích nội dung chính sách đến từng tổ chức, hộ gia đình và từng người dân nhằm tạo sự thống nhất nhận thức về lợi ích từ việc thực hiện chính sách xây dựng phát triển nơng nghiệp, nơng thơn. Các chính sách đều lưu ý lợi ích và nghĩa vụ cộng đồng trong thực thi chính sách đến từng người dân và tổ chức để họ có thái độ nghiêm túc khi tham gia chính sách. Sự đồng tình ủng hộ và tham gia tích cực của người dân ở bước này tạo ra hiệu ứng tâm lý rất tốt cho việc thực thi chủ trương, chính sách. Bên cạnh đó, cơng tác tập huấn cho cán bộ trực tiếp triển khai chính sách góp phần quan trọng để một chính sách được thực thi.
Trong lộ trình triển khai thực thi chính sách, việc phê duyệt các đề án, phương án, dự án kinh tế, kiểm tra, đánh giá thực hiện chính sách, tổng kết chính sách...là những nội dung mang tính chun mơn rất cao, địi hỏi rất nghiêm tinh thần trách nhiệm của chủ thể, thể hiện trong việc ấn định hợp lý mức vốn huy động trong dân. Ở trường hợp xây dựng xã điểm nông thôn mới xã Đại Hiệp, từ năm 2001-2007 chỉ thực hiện 3 dự án chuyển dịch cơ cấu kinh tế (nuôi lợn nạc; trồng cây ăn quả và cỏ ni bị; vệ sinh môi trường, nước sạch) song hiệu quả chương trình quá thấp vì đơn giá hỗ trợ không hợp
lý (heo nạc giống hỗ trợ 25.000đồng /kg, hố xí hợp vệ sinh 100.000đồng/hộ, dự án nhà máy nước gồm 3,8 tỷ đồng, nhà nước chỉ hỗ trợ 1,9 tỷ đồng).
Để chính sách có điều kiện thực thi hiệu quả, rất cần bao quát các nguồn lực (vốn, tài nguyên, con người), dự trù kinh phí và dự trù thời gian thực hiện; lựa chọn các giải pháp, chỉ đạo, giao việc cho các cơ quan phối hợp.
2. Ra văn bản hướng dẫn thực hiện.
Nhìn chung chính sách phát triển nơng nghiệp nơng thơn của tỉnh thể hiện đầy đủ các u cầu trên. Có chính sách được bổ sung điều chỉnh sau một thời gian tổ chức triển khai, như Quyết định số 66 về hỗ trợ chăn ni bị trên địa bàn tỉnh (giai đoạn 2004-2007) ngày 20-8-2004, sau đó ban hành Hướng dẫn liên ngành số 1454 ngày 02-12-2004, Quyết định số 3794 ngày 11-10- 2005 sửa đổi, bổ sung QĐ số 66. Ở bước này vai trò của cơ quan phát hành văn bản chính sách rất quan trọng, trách nhiệm hồn thiện văn bản chính sách bảo đảm tính khoa học, tính pháp lý và tính khả thi cả về thời gian; bảo đảm chính sách triển khai theo đúng kế hoạch, hạn chế tối đa tình trạng "Nghị định chờ Thơng tư, thơng tư đợi hướng dẫn"…làm chậm tiến độ triển khai làm lỡ cơ hội đầu tư của nhà sản xuất. Ở một số trường hợp, văn bản chính sách hướng dẫn thi hành khơng kịp thời, thiếu cập nhật như ở trường hợp văn bản hướng dẫn liên ngành thực hịên Quyết định số 66 (nói trên) ra đời sau khi triển khai Quyết định 66 hơn 4 tháng. Chính vì vậy mà đến hơn 1 năm sau, phải có Quyết định 3794 sửa đổi bổ sung. Sự chậm trễ và những hạn chế về nội dung quy định trong chính sách này ảnh hưởng khơng nhỏ đến việc chăn nuôi sản xuất của nông dân.
3. Tổ chức tập huấn tác nghiệp.
Nhằm thực hiện chính sách được tốt thì người trực tiếp tổ chức thực hiện triển khai, cũng như đối tượng các động phải hiểu rõ chính sách và các bước thực hiện. Do đó, ngồi văn bản hướng dẫn chung, tổ chức tập huấn tác nghiệp cho các cán bộ công chức của các ngành, các cấp chịu trách nhiệm thực thi và các đối tượng tác động của chính sách ln dược các cấp lãnh đạo chính quyền tỉnh, ngành quan tâm. Vì vậy, bước này thường được chuẩn bị
khá chu đáo, đặc biệt là quán triệt tinh thần chỉ đạo của cấp trên. Thông qua các lớp tập huấn, chủ yếu cho cán bộ tham gia chỉ đạo qúa trình thực thi, cịn nhân dân (trực tiếp hưởng lợi và có nghĩa vụ hồn thành chương trình, dự án) thì ít được hiểu biết về nội dung. Các ràng buộc mang tính chất pháp lý, tính trách nhiệm nếu khơng hồn thành cam kết vẫn chưa cụ thể. Thiếu tập huấn và đề ra được hướng xử lý những vướng mắc khi chính sách được thực thi. Do đó, kế hoạch chính sách khơng phát huy hiệu quả.
- Tổ chức tuyên truyền:
Thông qua hệ thống phương tiện thông tin đại chúng trong tỉnh (Đài phát thanh và truyền hình QRT, Báo Quảng Nam, Đài truyền thanh, các trang web) huyện, xã và nhiều kênh thông tin khác (hệ thống khuyến nông, qua hội nghị...) tạo ra sự thống nhất về mặt nhận thức. Tuy nhiên, dù đã rất cố gắng nhưng việc nắm bắt các thơng tin chính sách vẫn cịn q ít đến người dân trong q trình thực hiện chính sách. Đối tượng tác động của chương trình là người dân nơng thơn đã không được xác định rõ ngay từ đầu. Trong nếp nghĩ cũng như tâm lý của nhiều cán bộ vẫn coi các khoản mục đầu tư là đối tượng của dự án. Do vậy, người dân nơng thơn khơng được tham gia tích cực, chủ động trong các hoạt động của chương trình, dự án, các văn bản chỉ mới tới xã, thậm chí một số cán bộ xã vẫn không nắm chắc để tuyên truyền hướng dẫn nông dân.
4. Hướng dẫn xây dựng, tổ chức thẩm định, đánh giá, phê duyệt và quản lý các phương án, đề án và dự án kinh tế của chính sách.
Chính sách kinh tế nơng nghiệp, nơng thơn được triển khai thông qua các phương án chi tiết, các đề án hoặc dự án kinh tế cụ thể của đối tượng tác động chính sách. Do đó, lực lượng triển khai chính sách hướng dẫn xây dựng các phương án, đề án hay dự án kinh tế cụ thể tùy theo quy mơ hưởng chính sách tiến hành thẩm định đánh giá, phê duyệt cho triển khai thực hiện trong thực tế.
Thực tế, các đề án, dự án kinh tế khơng thành cơng cịn có ngun nhân nhà hoạch định khơng đo lường cẩn thận các tác động có thể có do dự án gây
ra. “Vấn đề "ly nông bất ly hương" đối với một bộ phận nông dân nhường đất để triển khai các dự án công nghiệp của tỉnh Quảng Nam xem ra lại là một bài tốn nan giải. Lao động phổ thơng thừa thãi ngay bên cạnh các nhà máy đang "khát" lao động. Một chuyên gia về lao động việc làm của Bộ LĐ-TB&XH đã cảnh báo rằng, nếu không giải quyết tốt vấn đề lao động, việc làm của nông dân đã nhường đất sản xuất cho sự phát triển cơng nghiệp địa phương thì vấn đề "hậu cơng nghiệp" khó có thể lường hết hậu quả xấu” [51].
5. Triển khai hoạt động của các quỹ, của các ngân hàng.
Thông qua các quỹ (ở Kho bạc, Ngân hàng chính sách, quỹ hỗ trợ việc làm, quỹ cho vay của các đồn thể quần chúng, quỹ xóa đói giảm nghèo, quỹ hỗ trợ thiên tai, quỹ khuyến nông...) tỉnh hỗ trợ, đầu tư cho đối tượng tham gia các chương trình. Do đó, triển khai chính sách chính là quá trình quản lý sử dụng các nguồn quỹ nhằm đảm bảo thực thi chính sách có hiệu quả, quản lý các nguồn lực của tỉnh thực hiện đúng mục tiêu kinh tế - xã hội đề ra. Với tình trạng đó, kinh phí dự án 66 hỗ trợ vốn vay ni bị của tỉnh khơng đủ đáp ứng nhu cầu vay vốn của nhân dân, nên tỉnh chọn cách hỗ trợ nhỏ giọt cho từng huyện. Cách làm này vừa không công bằng đối với những hộ làm ăn hiệu quả, vừa khơng kích thích được năng lực kinh doanh do số vốn dàn trải, chia đều. Và như vậy, tính hiệu quả chính sách phát triển nơng nghiệp, nơng thơn cũng hạn chế.
6. Triển khai hoạt động của hệ thống các tổ chức sự nghiệp:
Những năm qua, toàn bộ hệ thống các tổ chức sự nghiệp và dịch vụ kinh tế- kỹ thuật (khuyến nông, thủy nông, điện, vốn, giống cây trồng, vật nuôi, vật tư nơng nghiệp,...) phục vụ chính sách đã có tác động nhất định tới đối tượng chính sách. Một số chính sách hỗ trợ, đầu tư rất lớn, đặc biệt đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị phục vụ cho nghiên cứu phát triển nơng nghiệp nhưng chưa có hiệu quả. “Trong năm 2003- 2004, tỉnh đã đầu tư trên 2 tỉ đồng để xây dựng, trang bị hồn thiện cơ sở ni cấy mơ tế bào nhằm đáp ứng một cách tốt nhất việc phát triển công nghệ sinh học- nuôi cấy mô tế bào thực vật. Tuy nhiên, hiệu quả đem lại vẫn chưa thật rõ nét, chưa đồng bộ và chưa có chiều
sâu. Phát triển cơng nghệ sinh học trong lĩnh vực nơng nghiệp ở Quảng Nam hiện nay vẫn cịn mang tính sơ khai, chưa được ứng dụng rộng rãi” [29].
Tóm lại, q trình triển khai chính sách phát triển nơng nghiệp, nơng
thơn qua bốn bước nói trên thực tế đã đạt những thành cơng, song cần nghiêm túc nhìn nhận những vấn đề sau:
- Là cơ quan tập trung hoạch định chính sách song năng lực thực thi hoạch định chính sách của đội ngũ cán bộ tỉnh vẫn cịn mỏng, trình độ khơng đồng đều, chưa được đào tạo về kỹ năng. Tình trạng này cũng diễn ra ở các sở trong vai trị tư vấn chính sách. Chưa mạnh dạn trong đổi mới phương pháp, chỉ đạo chính sách ở tầm vĩ mơ của chính quyền và tác nghiệp chính sách của cán bộ chun mơn. Chưa có kế hoạch giải quyết tận gốc vấn đề bức xúc của nông dân là: Đầu ra cho sản phẩm nơng nghiệp. Tỉnh chưa có biện pháp chính sách hữu hiệu để ngăn chặn tình trạng vi phạm hợp đồng trong làm ăn giữa nhà nông với doanh nghiệp trong mối “liên kết bốn nhà” vẫn cịn xảy ra.: “Tính đến hơm qua, nơng dân huyện Quế Sơn (Quảng Nam) đã đồng loạt chặt bỏ gần 100 ha dứa. Theo người dân, nguyên nhân chính là do nhà máy chế biến rau quả xuất khẩu Quảng Nam không thực hiện đúng cam kết với nông dân trong việc thu mua ngun liệu, khơng hỗ trợ giá giống và thanh tốn tiền chậm” [30].
Chưa có chính sách giúp nơng dân nâng cao chất lượng sản xuất, an tồn
sản phẩm hàng hố để chủ động trong kinh doanh đã ảnh hưởng rất lớn đến năng lực sản xuất của nông dân: “Gần 10 năm trước, tại huyện Đại Lộc cũng đã xảy ra tình trạng tương tự. Được biết, cuối năm ngoái tỉnh Quảng Nam đã chính thức tuyên bố phá sản vùng nguyên liệu (mía, dứa...) [30]. Trong khi đề án kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội tỉnh Quảng Nam giai đoạn 2006-2010 mục tiêu đặt ra là phát triển từ 4000 - 4.500 ha dứa.
Trên thực tế, một chủ trương của Đảng có khi tính hiệu lực cao hơn quyết định của chính quyền; nhận thức về chủ trương nghị quyết của Đảng đầy đủ hơn thơng hiểu chính sách nhà nước. Đây là vấn đề đặt ra và xem xét một cách nghiêm túc trong phương thức lãnh đạo của Đảng và trong hoạt
động chính sách của các địa phương. Sự phân cấp phân quyền giữa lãnh đạo và quản lý, giữa cấp trên và cấp dưới chưa hiệu quả trong hoạch định chính sách của địa phương.
Bước 4: Tổng kết, đánh giá chính sách
Nhận thức đầy đủ ưu điểm và hạn chế của phương pháp chi phí-lợi ích. Các cấp, các ngành, cơ quan Đảng và cơ quan chính quyền (Tỉnh ủy, UBND, các sở, UBND các huyện, thị...) xuất phát từ góc độ của mình cùng xem xét đánh giá chính sách, đảm bảo được tính khách quan, tính khoa học, tính đại diện, đa dạng của ý kiến đánh giá. Trong các báo cáo, tỉnh đã thể hiện tính khách quan, nhìn thẳng vào mặt hạn chế, yếu kém của chính sách.
Đã duy trì tốt cơ chế báo cáo, đảm bảo cơng tác đánh giá diễn ra ngay trong và sau một qúa trình chính sách, hạn chế những tồn đọng. Giúp lãnh đạo tỉnh thông qua nhiều kênh để cập nhật thông tin nắm bắt dư luận xã hội để kịp thời đánh giá, điều chỉnh chính sách.
Tuy nhiên, nhìn nhận thật khách quan, đây là khâu yếu nhất trong quy trình tổng kết đánh giá chính sách hiện nay: Chưa xây dựng được khoa học nghiên cứu cách thức đánh giá sự tác động của chính sách cơng; báo cáo ít hoặc thiếu phân tích số liệu. Một số báo cáo tình hình kinh tế-xã hội nơng thơn Quảng Nam thiên về thành tích, ít đầu tư nhằm tìm ra những yếu kém tồn tại, chỉ ra bức xúc hiện nay của nông dân, phân tích nguyên nhân để đề xuất phương hướng giải pháp phát triển nông thôn và xây dựng nông thôn mới ở Quảng Nam. Phương pháp đánh giá tác động của chính sách chưa thực sự dựa trên quan điểm của đối tượng hưởng lợi để đánh giá mà chủ yếu dựa vào các quan điểm mang tính lý luận, định hướng chiến lược vĩ mô. Cách thức thu thập ý kiến và kiến nghị từ các đối tượng chịu ảnh hưởng của chính sách cịn đơn giản dẫn đến chính sách chưa được phản hồi chính xác đầy đủ.
Đánh giá hiệu quả chính sách phát triển nơng nghiệp, nơng thơn chỉ mới chủ yếu dựa trên con số báo cáo, ít nghiên cứu số liệu khảo sát thực tế. Trong