- xã hi ộ
2.1.2.3.Về quy trình lập dự toán chi NSNN gắn với kế hoạch phát triển KTXH theo Luật Ngân sách 2002 và các văn bản pháp quy về lập Kế
triển KTXH theo Luật Ngân sách 2002 và các văn bản pháp quy về lập Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Quy trình lập dự toán NSNN theo Luật NSNN 2002 có ba giai đoạn:
Giai đoạn một: Cấp trên hướng dẫn lập dự toán và giao số kiểm tra, căn
cứ vào định mức phân bổ, và các văn bản hướng dẫn có liên quan.
Giai đoạn hai: Cấp dưới lập dự toán gửi lên cấp trên. Cấp dưới căn cứ
vào: Hướng dẫn của cấp trên; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; Chính sách, chế độ thu; Định mức phân bổ, định mức, chế độ chi tiêu, Số kiểm tra về dự toán thu, chi NSNN; Tình hình thực hiện dự toán năm trước và một số năm liền kề chủ động lập dự toán gửi lên
cấp trên và cấp trên tổ chức thảo luận dự toán với cấp dưới. Nhìn chung, hiện nay việc lập dự toán được thực hiện theo phương pháp nhân, tức là ước lượng số thực hiện thu, chi năm báo cáo rồi nhân với một tỷ lệ phần trăm (%) nhất định để ra được dự toán thu, chi năm kế hoạch.
Giai đoạn ba: Quyết định, phân bổ giao dự toán. Dự toán NSNN được
Quốc hội, HĐND các cấp thông thông qua, căn cứ vào nghị quyết của quốc hội, HĐND các cấp, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định giao dự toán cho các Bộ và tương đương Bộ thuộc Ngân sách Trung ương, UBND các cấp ra quyết định giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc ngân sách cấp mình quản lý;
Quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Nhìn chung quy trình lập KH phát triển KTXH, cũng bám sát với quy trình lập dự toán NSNN. Hàng năm, căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch 5 năm và hàng năm và căn cứ vào khung hướng dẫn của Bộ KHĐT, các Bộ, ngành, địa phương tiến hành xây dựng KH phát triển KTXH 5 năm, hàng năm của ngành và địa phương mình. Các Bộ, các Tỉnh thực hiện lập hai bản: Bản kế hoạch và Bản ngân sách tách biệt và mỗi bản sẽ được tổng hợp từ kế hoạch và bản dự thảo ngân sách của các ngành, các cấp. Không giống như quy trình xây dựng Ngân sách, do chưa có luật Kế hoạch nên quy trình xây dựng kế hoạch là không ổn định qua các năm. Hiện nay, quy trình xây dựng KH phát triển KTXH của các bộ, các địa phương được thực hiện theo lộ trình “hai xuống, một lên” và chia thành nhiều bước khác nhau.
Bước 1: Trên tầm vĩ mô, căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ
về xây dựng kế hoạch 5 năm và hàng năm, Bộ KH&ĐT xây dựng khung định hướng phát triển KT - XH của quốc gia, trong đó bao gồm: Tốc độ tăng trưởng GDP, cơ cấu ngành, tốc độ tăng trưởng kinh tế của ngành, mục tiêu về phát triển các lĩnh vực xã hội và môi trường, xác định các cân đối lớn như:
Vốn đầu tư, ngân sách, cân đối thanh toán quốc tế, cân đối xuất - nhập khẩu, cân đối vật tư, hàng hoá v.v... và hệ thống các giải pháp thực hiện.
Bước 2: Sau khi tính toán tổng thể, Bộ KH & ĐT sẽ tổ chức hội nghị
phổ biến khung định hướng cho các bộ ngành, địa phương và những thông tin cần thiết để các ngành, địa phương trên cơ sở đó đánh giá lại nguồn lực phát triển của mình mà xây dựng KHPT của ngành và địa phương mình.
Bước 3: Các bộ, ngành và địa phương xây dựng KH của ngành, địa
phương mình căn cứ vào điều kiện cụ thể của ngành, địa phương, những mục tiêu cần phấn đấu của ngành, địa phương và những đề xuất của các tổ chức cộng đồng.
Bước 4: Các KH của Bộ ngành và địa phương được Bộ KH &ĐT tổng
hợp, phân tích, lựa chọn các phương án tối ưu để hoàn thành KH toàn diện, báo cáo và trình Quốc hội.
Mối quan hệ giữa quy trình lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH hàng năm ở Việt Nam được tổng hợp qua hai hệ thống văn bản pháp quy là Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn lập KH phát triển KTXH và được biểu hiện qua Hình vẽ 2.2 sau:
Quy trình lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH ở địa phương Thủ tướng ban hành chỉ thị về dự toán NSNN và KHPTKTXH hàng năm Thủ tướng ban hành chỉ thị về dự toán NSNN và KHPTKTXH hàng năm Bộ TC và Bộ KH&ĐT ban hành hướng dẫn lập DT NSNN và KH PTKTXH hàng năm Bộ TC và Bộ KH&ĐT ban hành hướng dẫn lập DT NSNN và KH PTKTXH hàng năm
Quốc hội thông qua KH PT KTXH
và dự toán NSNN
Quốc hội thông qua KH PT KTXH
và dự toán NSNN
Chính phủ quyết định KHPTKTXH và ra quyết định giao dự toán NS cho các tỉnh, Các
Bộ và tương đương bộ Chính phủ quyết định KHPTKTXH và ra quyết định giao dự toán NS cho các tỉnh, Các
Bộ và tương đương bộ Bộ TC/ Bộ KH&ĐT tổng hợp dự toán NSNN & KHPT KTXH Bộ TC/ Bộ KH&ĐT tổng hợp dự toán NSNN & KHPT KTXH Chính phủ xem xét và trình lên các cơ quan Quốc hội Chính phủ xem xét và trình lên các cơ quan Quốc hội Tháng 6 Tháng6/7 20/11 25/11 Tháng7/8. Tháng 9 Tháng10/11 Xãtrình bày kế hoạch PTKTXH cấp xã và dự toán ngân sách xã
Huyện tổng hợp dự toán ngân sách và KHPTKTXH
Huyện tổng hợp dự toán ngân sách và KHPTKTXH Sở TC/Sở KH&ĐT ban hành hướng (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
dẫn lập KH, DT ở cấp tỉnh Sở TC/Sở KH&ĐT hoàn tất gửi UBND Tỉnh để trình HĐNDT thông qua dự toán NS và KH phát triển KTXH
Tháng 12. Tháng 1. Phòng TC-KH ban hành hướng dẫn ở cấp huyện Phòng TC-KH ban hành hướng dẫn ở cấp huyện Sở TC/ Sở KH&ĐT thống nhất, trình lên UBND tỉnh và gửi lên cấp Trung ương
Phòng TC KH hoàn tất gửi UBND trình HĐND huyện/Tỉnh để thông qua
Phòng TC KH hoàn tất gửi UBND trình HĐND huyện/Tỉnh để thông qua
Xã hoàn tất và trình lên HĐND cấp xã để thông qua Bộ và tương đương lập dự toán NSNN và KHPTKTXH Bộ và tương đương lập dự toán NSNN và KHPTKTXH 83
Phân tích sự gắn kết giữa quy trình lập dự toán NSNN với quy trình lập KH phát triển KTXH
Với quy trình lập dự toán và quy trình lập KH phát triển KTXH được trình bày ở trên, và được tóm tắt ở hình 2.2, cho chúng ta thấy đã có sự gắn kết giữa hai quy trình này trên các giác độ sau:
Về pháp lý, cả hai quy trình đều căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng
Chính phủ và các văn bản pháp quy có liên quan đến kế hoạch về định lượng và kế hoạch về giá trị; Bộ Tài chính, Bộ KH&ĐT nói riêng và ngành Tài chính, ngành KH&ĐT cũng như các bên liên quan nói chung, triển khai các công việc cụ thể.
Cơ quan KH&ĐT có nhiệm vụ:
Bộ KH&ĐT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính tính toán, xây dựng các phương án và các cân đối lớn để làm cơ sở hướng dẫn cho các Bộ, ngành, địa phương xây dựng KH phát triển KTXH và dự toán ngân sách;
Cơ quan KH&ĐT phối hợp với cơ quan Tài chính cùng cấp trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách cấp mình; chủ trì, phối hợp với cơ quan Tài chính cùng cấp lập dự toán chi đầu tư phát triển, lập phương án phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB);
Tổ chức, hướng dẫn xây dựng và tổng hợp KH phát triển KTXH và dự toán chi đầu tư;
Làm việc với các Bộ, ngành, địa phương về KH phát triển KTXH, kế hoạch đầu tư và chương trình mục tiêu trong năm kế hoạch.
Cơ quan tài chính có nhiệm vụ:
Bộ Tài chính chủ trì hướng dẫn xây dựng dự toán Ngân sách;
Chủ trì, phối hợp với cơ quan KH&ĐT, các cơ quan có liên quan xây dựng và tổng hợp dự toán và phương án phân bổ dự toán Ngân sách cấp mình;
Đề xuất phương án cân đối Ngân sách và các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách;
Kiểm tra nghị quyết về dự toán Ngân sách của Hội đồng nhân dân cấp dưới, có ý kiến đề nghị điều chỉnh lại dự toán Ngân sách cấp dưới trong trường hợp cần thiết.
Về phương pháp lập cả hai quy trình lập dự toán và lập kế hạch cùng
lập theo phương pháp truyền thống theo quy trình “hai xuống, một lên”.
Về tổ chức thực hiện mỗi phần việc do một ngành đảm nhận, lập dự
toán do ngành Tài chính đảm nhận chính, có sự kết hợp với ngành KH&ĐT, lập kế hoạch do ngành KH&ĐT đảm nhận chính, có sự kết hợp với ngành Tài chính. Ở Trung ương lập dự toán NSNN do Bộ Tài chính chủ trì, lập KH phát triển KTXH do Bộ KH&ĐT chủ trì; ở cấp tỉnh trách nhiệm lập dự toán NSNN thuộc Sở Tài chính, lập KH phát triển KTXH thuộc trách nhiệm của Sở KH&ĐT. Như vậy có sự phân biệt rành rọt chức năng nhiệm vụ của từng ngành cho nội dung lập dự toán NSNN và lập KH phát triển KTXH, ngành nào lo nhiệm vụ của ngành đó, sự phối kết hợp giữa hai ngành trong lập KH phát triển KTXH và lập dự toán NSNN còn thiếu cơ chế và thực tiễn điều hành chưa thực sự gắn kết. Ở cấp huyện và cấp xã việc lập dự toán và lập KH phát triển KTXH do cùng một đơn vị thực hiện là Phòng TC - KH và tài chính xã, do nguồn lực từ NSNN của cấp huyện và cấp xã chủ yếu là nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên nên bản KH phát triển KTXH các cấp này thực hiện có tính hình thức, họ chỉ chú trọng vào bản dự toán, mà quan trọng nhất là chú trọng vào nguồn bổ sung từ Ngân sách cấp trên. Chính vì thế việc lập dự toán NSNN và lập KH phát triển KTXH ở cấp huyện, xã đáng lẽ ra là rất gắn kết do có cùng một cơ quan thực hiện lập, tuy nhiên trên thực tế, việc gắn kết này rất rời rạc, do công tác lập kế hoạch ở các cấp này còn chiếu lệ.
Về thời gian thực hiện quy trình lập kế hoạch với lập dự toán có sự
tương đồng (song song).
Về sự gắn kết kế hoạch khối lượng và kế hoạch giá trị đã thể hiện được
Tuy nhiên, nếu đi sâu phân tích cụ thể cho thấy với việc lập dự toán NSNN theo phương thức truyền thống hàng năm và lập KH phát triển KTXH sự gắn kết còn nhiều hạn chế. Cụ thể:
Một là, quy trình lập kế hoạch và ngân sách phức tạp, chồng chéo,
rườm rà: Lập kế hoạch và ngân sách của Việt Nam còn có tính “lồng ghép”, cấp dưới còn chịu sự chi phối, can thiệp của cấp trên trong các khâu lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, từ đó hạn chế tính chủ động sáng tạo của cấp dưới. Quá trình thảo luận và quyết định dự toán của cấp dưới còn mang tính hình thức và đôi khi cấp dưới có sáng kiến và lập dự toán khác với số kiểm tra từ cấp trên cũng rất khó có thể bảo vệ được vì cơ chế áp đặt từ trên xuống diễn ra khá phổ biến. Sự phức tạp của quy trình qua nhiều bước, nhiều cấp gây mất thời gian, chất lượng các bản kế hoạch và dự toán Ngân sách chưa thực sự đảm bảo.
Hai là, sự gắn kết giữa kế hoạch với ngân sách và giữa chi đầu tư và chi (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
thường xuyên còn khá lỏng lẻo. Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước 2002, kế hoạch là căn cứ quan trọng để xây dựng ngân sách. Trên thực tế, kế hoạch xuất phát từ mong muốn của các ngành, các địa phương hơn là từ nguồn lực thực tế mà Nhà nước và xã hội có thể đáp ứng, việc xây dựng kế hoạch chưa tính toán đến nguồn lực, vì thế tình trạng “quy hoạch, kế hoạch treo” diễn ra khá phổ biển. Cũng theo Luật NSNN 2002, cơ quan KH&ĐT chịu trách nhiệm phân bổ vốn đầu tư và cơ quan Tài chính phân bổ vốn thường xuyên phải cùng phối hợp thực hiện nhiệm vụ vì lý thuyết chỉ ra tăng chi đầu tư cũng đồng nghĩa tăng chi thường xuyên. Thực tế sự phối hợp còn rất lỏng lẻo, dẫn tới chi đầu tư và chi thường xuyên chưa có sự gắn kết đảm bảo hiệu quả đồng vốn Ngân sách Nhà nước, nhiều công trình xây dựng nhưng không có vốn để duy trì hoạt động thường xuyên, cũng như duy tu bảo dưỡng. Chẳng hạn như năm 2011 theo bài báo tác giả Tâm Đức [50] thì nhu
cầu vốn cho duy tu sửa chữa các công trình công cộng của thành phố HCM là rất lớn nhưng NS thành phố chỉ đáp ứng trên dưới 50% lĩnh vực quản lý.
Bảng 2.4: Vốn duy tu sửa chữa ở thành phố HCM năm 2011
Đơn vị tính: 1.000.000 đ
Lĩnh vực quản lý Nhu cầu vốn Vốn được giao Tỷ lệ
Hệ thống đường 644.144 376.530 58,45%
Hệ thống cầu 249.366 115.775 46,43%
Hệ thống CSCC 691.519 230.991 33,40%
Nguồn: [49]
Chính tình hình này đã dẫn đến năm 2011 có 382 con đường ở thành phố HCM xuống cấp, hư hỏng nghiêm trọng không được duy tu, sửa chữa.
Ba là, công tác dự báo phục vụ lập kế hoạch và dự toán còn khá sơ sài,
cơ sở dữ liệu, số liệu phục vụ dự báo chưa đầy đủ, độ tin cậy của số liệu, tài liệu không cao, do công tác thống kê, lưu trữ và khoa học phân tích dự báo của chúng ta còn yếu về chất lượng và thiếu về số lượng.
Sở KH&ĐT các tỉnh cho biết có những khoảng trống rất lớn trong việc cung cấp số liệu cho công tác lập kế hoạch, số liệu do Cục Thống kê tỉnh cung cấp thường không đáp ứng được yêu cầu của Sở KH&ĐT.
Cơ sở dự báo thu, chi ngân sách chưa có căn cứ khách quan, khoa học. Phần lớn việc lập kế hoạch và ngân sách còn dựa trên các giả định chủ quan của nhà làm chính sách và các nhà chính trị, cũng như kinh nghiệm mang tính chủ quan của cán bộ nghiệp vụ, thiếu điều tra thực tiễn và sự tham gia của các bên liên quan.
Bốn là, mục tiêu của gắn kết thực hiện chưa tốt, do cơ chế lập dự toán
có dựa vào kế hoạch tuy nhiên trên thực tế bên lập dự toán còn chưa thực sự chú trọng đến kế hoạch, vả lại khi chú trọng đến kế hoạch thì mục tiêu của kế hoạch cũng khó đáp ứng vì lập dự toán hiện nay chủ yếu dựa trên cơ sở các yếu tố đầu vào, chưa dựa vào kết quả cũng như hiệu quả đầu ra mà kế hoạch hướng tới. Có thể minh chứng điều này thông qua bảng 2.5: So sánh giữa dự toán chi ĐTPT và số quyết toán chi ĐTPT của NSNN giai đoạn 2001-2005 và giai đoạn 2006-2010.
Bảng 2.5: So sánh số liệu dự toán và quyết toán chi ĐTXDCB
Đơn vị tính: tỷ VND
Giai đoạn Chỉ tiêu
2001-2005 2006-2010
Dự toán Quyếttoán QT/DT Dự toán Quyếttoán QT/DT Chi ĐTPT 235.355 290.379 123,28% 519.060 676.634 130,35% Trong đó: Chi
đầu tư XDCB 216.246 265.894 122,95% 494.670 631.239 127,60%
Nguồn: Bộ Tài chính
Nhìn chung, cả hai giai đoạn, chi thực tế ĐTPT từ nguồn NSNN đều vượt dự toán. Giai đoạn 2001-2005 chi ĐTPT nói chung vượt 23,28% dự toán, trong đó chi đầu tư XDCB vượt 22,95% dự toán. Giai đoạn 2006-2010 chi thực tế ĐTPT vượt dự toán là 30,35% trong đó, chi đầu tư XDCB vượt 27,60% dự toán. Việc chi ĐTPT và chi đầu tư XDCB vượt dự toán một mặt nói lên sự gắn kết giữa lập dự toán chi ĐTPT và chi đầu tư XDCB chưa gắn với diễn biến của tình hình đầu tư phát triển và đầu tư XDCB, nghĩa là phần nào dự toán chi ĐTPT, chi đầu tư XDCB chưa gắn chặt với KH đầu tư phát triển và KH đầu tư XDCB. Mặt khác, giai đoạn 2001-2010, tình hình kinh tế