c đi bn a ph ng th pd toán NSNN
1.3.2.2.Nội dung của cơ chế gắn kết
Với quan niệm cơ chế gắn kết là những quy định mang tính pháp lý của Nhà nước nhằm gắn kết giữa khả năng và nhu cầu tài chính trong quá trình lập kế hoạch, có thể hình dung nội dung của cơ chế gắn kết bao gồm những quy định sau đây:
Một là, xác lập cơ sở pháp lý cho sự gắn kết.
Việc gắn kết giữa lập dự toán NSNN với KH phát triển kinh tế - xã hội là một phạm trù tất yếu khách quan, như đã phân tích ở trên, do vậy áp dụng vào thực tiễn mỗi quốc gia thì việc tạo lập cơ chế cho sự gắn kết này là một yêu cầu có tính bắt buộc, không thực hiện được sự gắn kết đó trong quá trình xây dựng KH có nghĩa là không thấy rõ được nhu cầu và khả năng về nguồn lực tài chính trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Mà khái niệm cơ chế như đã phân tích là phải sắp xếp tổ chức, tạo đường hướng, cơ sở và vận hành cho mối quan hệ gắn kết, chính vì thế việc đầu tiên cần phải có chính là cơ sở pháp lý nhằm quy định cụ thể các đường hướng cho sự gắn kết, để sau đó có thể tổ chức đưa vào thực tiễn.
Thật vậy, mỗi bản KH phát triển KTXH đều có các chỉ tiêu, chỉ số mang tính định lượng hoặc định tính, từ các chỉ tiêu này chúng ta xác định được khối lượng công việc cần thực hiện, và từ đó xác định được giá trị theo các công thức tính toán khác nhau, mà đơn giản nhất là: Giá trị = Khối lượng x Đơn giá; hay dựa vào chỉ số Icore xác định được khối lượng đầu tư tăng thêm cho mỗi 1% tăng trưởng GDP mà bản kế hoạch đã đặt ra, hoặc ngược lại theo dự báo, dự đoán của lập dự toán NSNN cho phép xác định được khối lượng vốn tăng trưởng tối đa và từ đó xác định được chỉ tiêu tăng trưởng GDP năm kế hoạch. Nếu dựa vào công thức xác định lãi ròng (P) nhà kế hoạch xác định lượng vốn cần đầu tư cho các dự án, khả năng thu hồi vốn qua các năm, … từ đó xác định khả năng thu và khả năng chi NSNN.
Và như vậy, dự toán NSNN được thực thi thì KH phát triển KTXH cần phải thực hiện tốt các mục tiêu, chỉ tiêu, chỉ số,… và muốn KH phát triển KTXH được thực thi thì nguồn lực tương ứng cho nó ở mỗi mục tiêu, chỉ tiêu, chỉ số được xác định cần phải có thực. Nhu cầu và khả năng tài chính lệch nhau đương nhiên trong quá trình thực hiện KH phát triển KTXH sẽ bị động, và đôi khi không thể thực hiện được mục tiêu, phương hướng và các chỉ tiêu
đề ra trong kế hoạch. Ngược lại, việc dự tính khả năng tài chính trong lập dự toán NSNN mà thoát ly những mục tiêu, phương hướng, các chỉ tiêu được xác định trong KH phát triển KTXH trung hạn thì việc khai thác và phân bổ, sử dụng nguồn lực tài chính mất phương hướng, dự toán NSNN mang đậm nét chủ quan duy ý chí. Với tầm quan trọng đó, trong quá trình lập dự toán NSNN không thể không thực yêu cầu gắn kết với KH phát triển kinh tế - xã hội. Trong thực tế của Việt Nam hiện nay, do nhiều lý do khách quan và chủ quan, yêu cầu gắn kết đó chưa có sự quan tâm đúng mức trong quá trình lập dự toán NSNN với quá trình lập KH phát triển KTXH.
Với những phân tích trên cho thấy cần có hệ thống pháp lý quy định cụ thể các đường hướng đảm bảo đảm sự gắn kết giữa KH phát triển KTXH và dự toán ngân sách nhà nước, hệ thống pháp lý đó phải được thể hiện rõ nét trong các hệ thống văn bản pháp quy, bao gồm: Luật NSNN, pháp luật về kế hoạch, Luật tổ chức HĐNN, UBND các cấp… Nội dung pháp lý để bảo đảm cho sự gắn kết cần có các văn bản pháp quy liên quan đến Luật NSNN, Luật Kế hoạch, Luật các cơ quan thực thi đảm bảo nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của các bên tham gia tổ chức và thực hiện lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH có sự gắn kết chặt chẽ, không thể tách rời.
Các văn bản pháp quy phải quy định cụ thể về cách thức, nội dung, quy trình, thời gian, tổ chức phối hợp giữa bộ phận lập dự toán NSNN với bộ phận lập KH phát triển KTXH. Các văn bản pháp quy về NSNN cần quy định rõ nội dung lập dự toán NSNN, phương thức lập dự toán NSNN, quy trình lập dự toán NSNN gắn với KH phát triển KTXH và ngược lại, các văn bản pháp quy về lập KH phát triển KTXH cần quy định rõ nội dung, phương thức, quy trình, thời gian, xây dựng mục tiêu, chỉ tiêu phải có sự gắn kết với các nguồn lực, nhất là nguồn lực tài chính nói chung và nguồn lực NSNN nói riêng.
Hai là, quy định sự phối kết hợp chặt chẽ có tính bắt buộc giữa các cơ quan đơn vị liên quan đến công tác lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH.
Trách nhiệm chính của việc lập dự toán NSNN là các cơ quan tài chính các cấp, trách nhiệm chính soạn thảo KH phát triển KTXH là các cơ quan KH&ĐT. Việc lập dự toán NSNN cũng như soạn thảo KH phát triển KTXH là một công việc hệ trọng đến quá trình phát triển của quốc gia, ảnh hưởng tác động đến mọi ngành, mọi lĩnh vực. Vì thế trong lập dự toán NSNN và soạn thảo KH phát triển KTXH không chỉ giới hạn sự phối hợp giữa cơ quan Tài chính với cơ quan KH&ĐT mà phải có sự phối kết hợp với các cơ quan liên quan khác bao gồm các cơ quan từ Trung ương đến địa phương.
Câu hỏi đặt ra là trong tổ chức thực hiện cơ quan nào có khả năng tổ chức, điều hành sự gắn kết giữa các cơ quan có liên quan trong lập dự toán NSNN gắn với lập KH phát triển KTXH? Câu trả lời khá rõ đó là ở Trung ương đó là Chính phủ - Cơ quan hành chính cao nhất, ở địa phương là UBND có khả năng chỉ đạo thực hiện phối gắn kết giữa cơ quan Tài chính (Chủ trì trong lập dự toán NSNN) với cơ quan KH&ĐT, cũng như các bên khác có liên quan như cơ quan sử dụng dự toán, các chủ đầu tư,… Ở các nước khác nhau, Chính phủ tổ chức hai hệ thống lập dự toán NSNN và lập KH phát triển KTXH là khác nhau, có nước ghép hệ thống lập dự toán NSNN với bộ phận lập KH phát triển KTXH vào làm một Bộ gọi chung là Bộ kinh tế, có những nước bóc tách hai hệ thống này ở hai Bộ khác nhau, như Việt Nam tổ chức thành hai bộ là Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT.
Ở mỗi mô hình tổ chức đều có những mặt thuận và mặt nghịch riêng, đối với mô hình lồng ghép hai hệ thống này thì mặt thuận là cơ chế phối kết hợp về nhân sự, về tổ chức thực hiện quy trình lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH đảm bảo gắn kết sẽ dễ thực hiện hơn, vì có một người cao nhất quyết định là Bộ trưởng Bộ Kinh tế, nhưng ngược lại có mặt không thuận đó là tính chuyên biệt trong lập KH phát triển KTXH không cao. Đối với mô hình tách bạch về tổ chức hai hệ thống lập dự toán NSNN và lập KH phát triển KTXH thành hai bộ khác nhau, có mặt không thuận lợi là công tác phối
kết hợp về nhân sự, về quy trình có sự lệch pha, về thời gian, không gian do có nhiều bên quyết định, ngược lại có mặt mạnh là đảm bảo công tác quản lý chuyên môn hóa cao.
Như vậy, với mô hình tổ chức hai hệ thống này như thế nào đi nữa thì vấn đề là cần quy định, phân định quyền hạn, trách nhiệm của hệ thống lập dự toán NSNN và hệ thống lập KH phát triển KTXH một cách rõ ràng, không chồng chéo chức năng nhiệm vụ, và đặc biệt là quy trình nghiệp vụ cũng như thời gian thực hiện, với vai trò tối cao từ Chính phủ là đầu não quyết định với tư cách là trung tâm điều phối tổ chức thực hiện và gắn kết.
Ở Việt Nam, nói chung trong quá trình lập dự toán NSNN và soạn thảo KH phát triển KTXH sự phối kết hợp này còn hạn chế có tính chất tự phát, chưa được quy định rõ ràng về trách nhiệm, phạm vi phối hợp. Vì vậy, cần có những quy định rõ ràng trách nhiệm, phạm vi phối kết hợp của các cơ quan liên quan. Để có thể quy định trách nhiệm, phạm vi phối hợp điều quan trọng là phân tích làm rõ được mối quan hệ giữa các cơ quan trong việc lập dự toán NSNN và dự thảo KH phát triển KTXH.
Ba là, quy định những vấn đề cần có sự gắn kết trong quá trình lập dự toán NSNN và soạn thảo KH phát triển KTXH.
Công việc lập dự toán NSNN bao gồm: (i) Phân tích đánh giá, dự báo tình hình tài chính của đất nước nói chung và NSNN nói riêng; (ii) Xác định những mục tiêu, những ưu tiên chiến lược trong việc sử dụng nguồn lực của ngân sách nhà nước; (iii) Xác định mức trần chi tiêu, đưa ra phương thức phân bổ; (iv) Xác lập hệ thống các giải pháp về chính sách tổ chức triển khai dự toán NSNN.
Công việc soạn thảo KH phát triển KTXH bao gồm: (i) Phân tích, dự báo tình hình và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong mỗi giai đoạn; (ii) Trên cơ sở đó, định ra các mục tiêu, phương hướng và các chỉ tiêu kinh tế - xã hội; (iii) Tính toán các nhu cầu về các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực);
(iv) Thiết lập các giải pháp chính sách bảo đảm thực hiện thành công các mục tiêu, phương hướng hệ thống các chỉ tiêu đặt ra trong kế hoạch.
Tuy việc xây dựng dự toán NSNN chủ yếu do cơ quan tài chính đảm nhận và việc dự thảo KH phát triển KTXH do cơ quan KH&ĐT đảm nhận song tất cả đều có mục tiêu chung là phát triển KTXH của quốc gia nhanh, hiệu quả, bền vững. Do đó, những công việc lập dự toán NSNN và dự thảo KH phát triển KHXH cần có sự gắn kết, kết hợp hài hòa. Yêu cầu của sự gắn kết đó là có sự thống nhất về mục tiêu, phương hướng về chỉ tiêu, về các giải pháp chính sách bảo đảm nhu cầu và khả năng tài chính ăn khớp với nhau ngay trong quá trình lập dự toán NSNN và dự thảo KH phát triển KTXH.
Bốn là, quy định thời gian tiến độ lập dự toán NSNN và soạn thảo kế hoạch KTXH.
Đây là một trong những vấn đề quan trọng của cơ chế gắn kết, xét trên phương diện tài chính thì việc lập dự toán NS là xác định khả năng về nguồn lực tài chính, soạn thảo KH phát triển KTXH là việc xác định nhu cầu tài chính cho việc bảo đảm thực hiện các mục tiêu, phương hướng, hệ thống các chỉ tiêu đặt ra trong kế hoạch. Về thời gian có ba cách phối hợp trong việc lập dự toán NSNN và dự thảo KH phát triển KTXH:
- Lập dự toán NSNN trước, sau đó trên cơ sở xác định được khả năng tài chính mới dự thảo KH phát triển KTXH. Cách này thường ít được sử dụng trong thực tế bởi không thể xác định được khả năng tài chính NSNN cho mục tiêu phân bổ, sử dụng trong tương lai khi không biết rõ những mục tiêu định hướng phát triển KTXH.
- Soạn thảo KH phát triển KTXH trước trên cơ sở đó lập dự toán NSNN sau, đây là cách phổ biến hiện nay. Dự toán NSNN dựa trên mục tiêu phương hướng và hệ thống các chỉ tiêu của KH để tính toán khả năng nguồn thu, định hướng phân bổ và sử dụng nguồn lực của NSNN. Để có thể phát huy được vai trò tích cực của tài chính, không biến dự toán trở thành cái bóng của
KH thì ngay từ khi soạn thảo KH phải có sự tham gia tích cực của các cơ quan quản lý Tài chính NS của Nhà nước.
- Soạn thảo KH song song với việc lập dự toán NS. Cách này bảo đảm tính độc lập tương đối giữa cơ quan KH&ĐT và cơ quan Tài chính, tuy nhiên, để có thể có sự gắn kết giữa nhu cầu và khả năng tài chính cần phải phát huy vai trò của Chính phủ, Quốc hội khi dự toán và KH được đệ trình lên.
Tóm lại, với quan niệm cơ chế gắn kết là những quy định của Nhà nước mang tính pháp lý để gắn kết giữa soạn thảo KH phát triển KTXH với lập dự toán NSNN, luận án cho rằng những quy định trên chính là nội dung chính của cơ chế gắn kết. Để bảo đảm thực hiện được những nội dung gắn kết kể trên, luận án cho rằng đối với Việt Nam hiện nay là phải bảo đảm thực hiện sâu rộng công cuộc cải cách hành chính.