- xã hi ộ
2.1.2.1.Về khâu tổ chức bộ máy gắn kết lập dự toán NSNN với Kế hoạch phát triển kinh tế xã hộ
hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Việt Nam hiện có bốn cấp chính quyền trong bộ máy Nhà nước, đó là chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương; chính quyền địa phương chia làm ba cấp: tỉnh, huyện, xã. Các cấp chính quyền đều phải thực hiện nhiệm vụ lập KH phát triển KTXH và lập NSNN hàng năm, trong đó KH phát triển KTXH được lập không chỉ hàng năm mà còn thí điểm lập theo trung và dài hạn ở một số bộ và một số địa phương.
Lập dự toán NSNN theo Luật Ngân sách 2002 có đặc trưng là lồng ghép ngân sách của bốn cấp. Ngân sách Việt Nam được chia làm hai phần: Ngân sách Trung ương và Ngân sách địa phương. Ở địa phương ứng với mỗi cấp chính quyền có HĐND và UBND là một cấp ngân sách, vì thế ở địa phương có ba cấp ngân sách đó là Ngân sách cấp Tỉnh, Ngân sách cấp Huyện và Ngân sách cấp Xã. Mỗi cấp ngân sách đều được phân cấp lập dự toán cho cấp mình và lồng ghép, tổng hợp với ngân sách cấp dưới, hay nói cách khác ngân sách Huyện bao gồm ngân sách cấp xã và ngân sách cấp huyện; Ngân sách tỉnh bao gồm Ngân sách huyện thuộc tỉnh và ngân sách cấp tỉnh,… Với bản chất lồng ghép này trong lập dự toán cũng như chấp hành và quyết toán ngân sách Nhà nước dễ dẫn tới cơ chế “xin - cho” giữa cấp trên và cấp dưới từ đó hạn chế tính chủ động của cấp dưới, cấp dưới thường ỷ lại, trông chờ vào nguồn lực từ cấp trên, chưa tích cực khai thác nguồn lực trên địa bàn.
Công tác lập KH phát triển KTXH chưa được ban hành dưới dạng luật, nhưng hàng năm dưới sự chỉ đạo từ Trung ương (Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị, Bộ KH&ĐT ra hướng dẫn) tới địa phương, các cấp chính quyền đều lập
KH phát triển KTXH cho cấp mình và lồng ghép với cấp dưới. Và như vậy kế hoạch của cấp dưới là một bộ phận hợp thành kế hoạch của cấp trên, từ đó khiến cấp dưới thường ỷ lại, trông chờ sự hướng dẫn, giao chỉ tiêu của cấp trên rồi mới lập KH phát triển KTXH cho cấp mình, chính vì thế sự chủ động của cấp dưới đã bị giảm đi, cơ chế “Xin - Cho” lại càng có đất nuôi dưỡng.
Mô hình tổ chức lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH từ Trung ương tới địa phương ở Việt Nam trong thời gian qua có sự đồng nhất, tuân thủ một mô hình triển khai và phương thức lập dự toán và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thống nhất.
Tổ chức bộ máy lập dự toán NSNN và KH phát triển KTXH được khái quát theo mô hình sau:
Hình 2.2: Tổ chức bộ máy lập dự toán NSNN và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay
Nguồn: Tổng hợp từ Luật ngân sách Nhà nước 2002 và các văn bản hướng dẫn lập KH phát triển KTXH
Như vậy, công tác tổ chức lập dự toán do ngành Tài chính (Bộ Tài chính, Sở tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch, kế toán xã) phụ trách là chủ yếu, có
Quốc hội HĐND Tỉnh HĐND Huyện Cấp Trung ương Cấp Tỉnh Cấp Huyện Cấp Xã Bộ Tài chính, Bộ KHĐT, và Vụ Kế hoạch và Tài chính của các Bộ, ngành. Sở Tài chính, Sở KHĐT, và các Phòng Kế hoạch - Tài chính của các sở, ban ngành.
Phòng TCKH Huyện
Kế toán xã HĐND Xã
kết hợp với ngành kế hoạch và đầu tư (Bộ KH&ĐT, Sở KH&ĐT, Phòng Tài chính - Kế hoạch) ở phần chi đầu tư phát triển. Công tác lập KH phát triển kinh tế - xã hội do ngành kế hoạch phụ trách, sự tham gia, kết hợp của ngành tài chính về cơ bản còn nhiều hạn chế, mang tính hình thức chưa đi vào thực chất. Việc lập kế hoạch cấp xã không có bộ phận phụ trách, lập kế hoạch cấp huyện có người ở phòng tài chính - kế hoạch tuy nhiên lực lượng yếu và mỏng.
Việc lập dự toán NS và KH phát triển KTXH ở mỗi cấp về hình thức có sự tương đồng về kỹ thuật lồng ghép kế hoạch của cấp dưới vào kế hoạch của cấp trên, nhưng công tác tổ chức lập dự toán và lập kế hoạch là khác nhau về nhân sự, nội dung, cách thức thực hiện. Việc gắn kết giữa lập dự toán và kế hoạch chỉ có ý nghĩa nhiều về mặt hình thức, chưa phản ánh được nội dung do hai ngành Tài chính và Kế hoạch có chức năng, vai trò và nội dung hoạt động độc lập, cơ chế chính sách phối kết hợp còn mờ nhạt, trừ trường hợp ở cấp huyện hai ngành này được ghép thành một phòng là phòng tài chính - kế hoạch.
Theo hệ thống tổ chức hiện nay, cấp huyện, xã khó có thể đáp ứng được yêu cầu của quá trình đổi mới công tác kế hoạch hoá, đặc biệt khi thực hiện các đề án phân cấp của các Bộ, ngành. Bản thân cơ cấu tổ chức của các cơ quan kế hoạch cấp Trung ương và Tỉnh (Bộ KHĐT và Sở KHĐT) vẫn chưa phù hợp với yêu cầu đổi mới của công tác kế hoạch hoá trong quá trình chuyển đổi sang kinh tế thị trường. Cơ cấu tổ chức bộ máy của ngành Kế hoạch hiện nay chủ yếu nhằm phục vụ cho việc phân bổ, theo dõi giám sát các nguồn vốn đầu tư từ NSNN hơn là hoạch định chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Do đó, năng lực trong việc xây dựng cơ chế, chính sách của đội ngũ cán bộ làm công tác kế hoạch ở địa phương vừa thiếu, vừa yếu.
Trái với công tác kế hoạch, công tác tài chính luôn được coi trọng ở cả 4 cấp chính quyền tương đương với 4 cấp ngân sách (Trung ương, Tỉnh,
sách và giám sát chi tiêu ngân sách khá ổn định, đội ngũ làm công tác tài chính khá chuyên nghiệp và ít thay đổi về cơ cấu tổ chức, với bằng cấp được đào tạo phù hợp với chuyên ngành và thường xuyên được tập huấn công tác chuyên môn qua các năm khi có sự biến động mạnh về chính sách, chế độ hay luật pháp về tài chính, kế toán.
Tóm lại, công tác tổ chức lập dự toán và Kế hoạch là do hai ngành độc
lập phụ trách, chính vì thế việc tổ chức thực hiện nhằm gắn kết giữa dự toán và kế hoạch trên thực tiễn trong những năm qua là còn lỏng lẻo, kế hoạch chưa gắn với nguồn lực, làm cho nhiều kế hoạch còn “treo” và việc phân bổ nguồn lực còn dàn trải, đặc biệt là nguồn lực cho phát triển cơ sở hạ tầng, xây dựng cơ bản, khối lượng hàng tồn kho, chưa thể đưa vào sử dụng trong toàn bộ nền kinh tế là còn rất cao, và đó là một trong những nguyên nhân cơ bản của việc sử dụng nguồn lực ngân sách Nhà nước chưa đạt hiệu quả cao, nhiều chỗ còn gây lãng phí, thất thoát lớn.