c đi bn a ph ng th pd toán NSNN
1.3.3.1.Công cụ kế hoạch tài chính trung hạn và chi tiêu trung hạn đảm bảo gắn kết lập dự toán NSNN với kế hoạch phát triển KTXH
đảm bảo gắn kết lập dự toán NSNN với kế hoạch phát triển KTXH
Trong những năm gần đây, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới khi lập dự toán NSNN đã sử dụng công cụ kế hoạch tài chính trung hạn và công cụ kế hạch chi tiêu trung hạn, công cụ kế hoạch tài chính trung hạn và chi tiêu trung hạn đã trở thành trợ thủ đắc lực cho lập dự toán NSNN, đảm bảo cho dự toán
NSNN được lập sát thực, có tính khả thi cao, gắn kết mạnh hơn với KH phát triển KTXH, đảm bảo cho lập KH phát triển KTXH được tuân thủ tốt hơn.
Kế hoạch tài chính trung hạn là gì?
Kế hoạch tài chính (KHTC) trung hạn là kế hoạch ngân sách cấp quốc gia hoặc cấp địa phương trong thời gian trung hạn (từ 3 đến 5 năm), kể từ năm dự toán ngân sách tiếp theo, được lập hàng năm theo phương thức "cuốn chiếu". Trong đó trình bày dự báo về các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, về khả năng cân đối thu - chi ngân sách; các nguyên tắc cân đối đảm bảo tính bền vững của ngân sách trong trung hạn dựa trên cơ sở các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, những chính sách tài chính - ngân sách của Nhà nước hiện hành sẽ tiếp tục thực hiện và dự kiến sẽ thực hiện trong giai đoạn trung hạn. Mặt khác, KHTC trung hạn thể hiện thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực ngân sách trong trung hạn đối với từng ngành, lĩnh vực chi trong phạm vi cả nước hoặc từng địa phương. Đồng thời trình bày một số giải pháp chủ yếu để cân đối giữa nhu cầu chi và khả năng nguồn lực tài chính công, đưa ra các cảnh báo về nợ dự phòng [10].
N i dung c b n c a KHTC trung h n bao g m cácộ ơ ả ủ ạ ồ ph n chính nh sauầ ư :
Thứ nhất, phần tổng quan. Nội dung chính của tổng quan bao gồm: Bối
cảnh tình hình, mục tiêu tổng quát, viễn cảnh kinh tế và tài khóa, phương hướng phát triển ngành và lĩnh vực chủ yếu.
Thứ hai, mục tiêu chính sách tài chính. Nội dung chính phần này cần
xác định: Bối cảnh của chính sách tài chính, các mục tiêu của tài chính trong giai đoạn trung hạn và các chính sách tài chính cơ bản được thực thi hoặc sẽ được thiết lập thực thi.
Thứ ba, dự báo kinh tế và tài chính. Nội dung này đưa ra mô tả chính
xác bằng văn bản các xu hướng và triển vọng theo các biến số kinh tế và tài chính, cùng phần giải thích cho các xu hướng đó và những giả định quan
trọng cho các dự báo. Phần này cũng đưa ra mô tả các dự báo cho ngân sách và Kế hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn, trình bày ngắn gọn về các yếu tố tác động đến các dự báo kinh tế.
Thứ tư, các dự báo và chính sách thu Ngân sách Nhà nước: Nội dung
này đưa ra các dự báo về thu NSNN cho giai đoạn trung hạn, qua một phần mô tả ngắn gọn, nhấn mạnh về tình hình hiện tại về tỷ lệ thu từ các lĩnh vực khác nhau, và các vấn đề cũng như tồn tại trong chính sách thu và công tác quản lý thu ngân sách, có tham chiếu đến các tài liệu chính sách khác, chi tiết hơn liên quan đến thu.
Thứ năm, các chính sách, ưu tiên và dự báo chi ngân sách nhà nước:
Nội dung này mô tả các xu hướng và các ưu tiên phân bổ chi tiêu, đồng thời trình bày tổng hợp phần biện minh của Chính phủ, địa phương cho các kế hoạch chi tiêu trong Kế hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn và ngân sách hiện nay, có xét đến viễn cảnh kinh tế và tài chính, các yêu cầu về bền vững tài chính và ưu tiên chi tiêu của Chính phủ, những gì được nêu trong kế hoạch 5 năm và các văn bản kế hoạch được phê duyệt khác.
Thứ sáu, thâm hụt và Nguồn tài trợ: Trình bày những khoản thâm hụt
và các khả năng bù đắp thâm hụt ở các nguồn tài trợ: Vay trong nước, nước ngoài, trợ cấp cân đối Ngân sách cấp trên,...
Thứ bảy, rủi ro tài chính: Mọi dự báo đều không chắc chắn vì thế dễ
phát sinh rủi ro và cần tính toán và giả định các rủi ro có thể xẩy ra, từ đó lên các kịch bản tương ứng nhằm chủ động trong quản lý tài chính.
Sử dụng công cụ KHTC trung hạn gắn kết giữa lập dự toán NSNN với lập KH phát triển KTXH
Sử dụng công cụ MTFF giúp công tác lập dự toán NSNN gắn kết với lập KH phát triển KTXH được lý giải trên các giác độ sau:
Thứ nhất, lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu hàng năm thiếu mối
liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, với mục tiêu chính của
lập dự toán theo cách này là biến ngân sách thành một công cụ để kiểm soát sự tuân thủ về mặt tài chính.
Trong một văn bản ngân sách, chi tiêu được phân loại theo tổ chức, theo đối tượng chi tiêu (các khoản mục) như chi con người, chi cho hoạt động chuyên môn và chi mua sắm sửa chữa, chi ngành giao thông… nhằm kiểm soát việc sử dụng nguồn lực đã hoạch định mà chưa quan tâm tới kết quả đầu ra cũng như kế hoạch vĩ mô trong trung và dài hạn. Ngân sách lập theo cách này thường rất chi tiết, đôi khi bao gồm hàng ngàn khoản mục. Ngân sách theo dòng mục còn được gọi là ngân sách theo ‘đầu vào’, và liên quan đến nó là khái niệm tiền kiểm (kiểm soát trước) và những quy định phân bổ hết sức cứng nhắc. Hệ thống lập ngân sách theo phương pháp này thường bị chỉ trích là không quan tâm đến các mục tiêu của chính phủ, của địa phương, không gắn được mục tiêu PTKTXH với ngân sách, các dịch vụ sự nghiệp cần được thực hiện, v.v..
Mối quan hệ lỏng lẻo giữa quy trình lập kế hoạch và lập ngân sách càng trở nên phức tạp hơn khi chính phủ thiếu một kế hoạch chi tiêu tổng thể và khi chi thường xuyên và chi đầu tư thuộc NS phát triển lại bị soạn thảo một cách tách biệt tại cơ quan tài chính (Bộ Tài chính) và cơ quan kế hoạch (như Bộ KH&ĐT), do khung thời gian kế hoạch khác nhau và phương pháp dự báo nguồn lực khác nhau.
Vậy KHTC trung hạn giúp cho nhà quản lý có tầm nhìn trung hạn về công tác dự báo, dự đoán và điều chỉnh kế hoạch tài chính, từ đó điều hành Ngân sách phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội tốt hơn.
Thứ hai, KHTC trung hạn cho phép xác định, dự báo tổng thu, tổng chi
và xu hướng biến động của các nguồn lực từ đó xác định trần ngân sách một cách có cơ sở khoa học rõ ràng, và là luận cứ để quản lý chu trình ngân sách, tạo ra các chính sách tài chính khoa học hơn, giúp thực hiện tốt các kế hoạch, chương trình, mục tiêu. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Nếu không có KHTC trung hạn thì các trần ngân sách cho các hoạt động, định mức phân bổ và định mức chi tiêu được hoạch định thiếu luận cứ, đặc biệt là chưa tính đến sự biến động của thời gian, của kế hoạch chi tiêu trung và dài hạn. Cách phân bổ ngân sách hàng năm thường thiếu chiến lược rõ ràng, cản trở các mục tiêu mong muốn của Chính phủ, giảm hiệu suất trong khu vực công, công chức không thực sự cố gắng, trình độ và năng suất lao động khu vực công không cải thiện, thêm vào đó điều kiện làm việc nghèo nàn không có kế hoạch dài hơi làm suy yếu hiệu quả hoạt động. Nói cách khác người quản lý luôn bị động, không nắm chắc nguồn lực để chủ động cân đối cho nhu cầu trong trung hạn lẫn dài hạn mà chỉ có khả năng cân đối trong niên độ, do ngân sách chỉ được lập và quyết toán theo niên độ.
Thứ ba, nâng cao chất lượng dự toán. Khác với lập dự toán theo khuôn
khổ niên độ, lập dự toán theo KHTC trung hạn công tác dự báo, cân đối ngân sách theo chu kỳ được coi trọng hơn. Việc lập dự toán theo niên độ khiến nhà quản lý tài chính dễ dàng bỏ qua công tác dự báo nguồn lực thu, chi trong chu kỳ của nền kinh tế, từ đó dự toán được lập bị ảnh hưởng nghiêm trọng nếu nền kinh tế có những diễn biến đột ngột như tăng trưởng nóng hay tăng trưởng chậm thậm chí là khủng hoảng, từ đó gây ảnh hưởng nghiêm trọng cho khâu chấp hành dự toán và quyết toán, các chương trình hành động của chính phủ không được chủ động. Công tác dự báo cân đối, rủi ro tài khóa, rủi ro nợ (nợ chính phủ, nợ quốc gia),... chưa thực sự được coi trọng, mà một trong những điều kiện tiên quyết để lập dự toán hàng năm là phải xác định được số thu, chi NSNN trong thời gian nhất định một cách chắc chắn đặc biệt là trong trung hạn.
Công cụ dự báo khoa học được coi trọng sẽ nâng cao hiệu quả của các quyết định liên quan đến quản lý nhà nước về điều chỉnh và hoàn thiện chính sách thu chi phù hợp với thực tiễn, qua đó, giảm các quy định chất lượng thấp và không cần thiết. Công cụ dự báo thực sự cần thiết và khoa học khi chúng ta
xây dựng KHTC trung hạn, báo cáo lập kế hoạch tài khoá và kinh tế vĩ mô trung hạn sẽ cung cấp một cơ sở để đánh giá các chính sách hiện hành của chính phủ là bền vững hay đòi hỏi phải sửa đổi. Chúng cũng tạo cho Chính phủ biết được khả năng linh hoạt nào Chính phủ phải ban hành các chính sách mở rộng.
Thứ tư, KHTC trung hạn giúp Nhà nước có được lựa chọn thứ tự ưu
tiên tốt hơn, đảm bảo thực hiện tốt các kế hoạch PTKTXH.
Nguồn lực luôn có hạn nhưng nhu cầu luôn vô hạn, chính vì thế muốn sử dụng hiệu quả tối đa nguồn lực có hạn, khoa học kinh tế đã chỉ ra rằng các nhà hoạch định chính sách và thực thi chính sách cần phải lựa chọn thứ tự ưu tiên các nguồn lực cho các chương trình hành động.
Với việc lập kế hoạch ngân sách theo niên độ thì việc đề xuất sắp xếp thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho từng lĩnh vực, từng vùng miền, từng nhiệm vụ, từng hoạt động khó thực thi vì thế việc gắn nguồn lực ngân sách với kế hoạch trung và dài hạn có khoảng cách lớn, gây cản trở thực thi kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong trung và dài hạn.
Lập dự toán theo khuôn khổ niên độ mà không gắn với kế hoạch tài chính trung hạn thì vai trò quản lý vĩ mô nền kinh tế thông qua công cụ NSNN chưa thực sự được phát huy, chưa nâng cao được hiệu quả quản lý sử dụng nguồn lực NSNN có hạn, chưa đảm bảo tiết kiệm hiệu quả, minh bạch trong phân bổ nguồn lực.
Tóm lại, việc đổi mới quản lý kinh tế vĩ mô nói chung và quản lý
NSNN nói riêng là một đòi hỏi hết sức cấp bách, vừa có tính lý luận vừa có tính thực tiễn. Một trong những nội dung cần đổi mới, cải cách đó là: Gắn kết dự toán với KHTC với việc xác định nguồn lực, về bố trí ưu tiên chiến lược, thâm hụt nguồn lực cho phát triển ngành.... nếu cải cách tốt được cơ chế này về cả lý luật và quản lý thực tiễn thì các hạn chế của việc lập dự toán hàng năm hiện nay như đã nêu trên sẽ được khắc phục và mang lại những kết quả rất đáng chờ đợi như: khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm,
cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong phân bổ nguồn lực. Việc lập kế hoạch ngân sách trung hạn không thể thay thế chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm.
Kế hoạch chi tiêu trung hạn
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium Term Expenditure Framework- MTEF) đề cập đến vấn đề tài chính, ngân sách của một ngành, MTEF là quy trình lập và xây dựng kế hoạch ngân sách minh bạch trong đó đề ra giới hạn nguồn lực trung hạn được phổ biến từ trên xuống nhằm bảo đảm kỷ luật tài khóa tổng thể (hạn mức chi tiêu chung cho toàn bộ nền kinh tế) và đòi hỏi việc xác định dự toán chi phí thực hiện chính sách từ dưới lên thống nhất với các chính sách chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược [55]. Đặc trưng chủ yếu của MTEF thể hiện ở chỗ:
- MTEF được xác định trong thời kỳ 3 đến 5 năm theo hình thức cuốn chiếu. Nó không phải là bản dự toán chi tiết hàng năm mà chỉ là khung phân bổ ngân sách gắn với mục tiêu phát triển ngành với gói phân bổ lớn.
- MTEF kết hợp quy trình từ trên xuống, từ dưới lên. Quy trình này có phần tăng tính chủ động sáng tạo của cấp dưới hạn chế tính ỷ lại, xin càng nhiều càng tốt, hạn chế được NS nhỏ lẻ, tăng cường tính chiến lược tổng thể.
- MTEF xác định theo ngành kinh tế kỹ thuật, nó đồng nhất quản lý theo ngành và quản lý theo cơ quan chủ quản.
- MTEF là một kênh thông tin để giúp Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN hàng năm, tạo ra tầm nhìn cho Quốc hội khi quyết định dự toán NSNN hàng năm, từ đó nâng cao được trách nhiệm của người xét duyệt NSNN hàng năm, hạn chế việc tách rời giữa chi đầu tư phát triển với chi thường xuyên của NSNN.
Lập MTEF là sự bổ sung cho việc lập dự toán NSNN hàng năm nhằm khắc phục yếu điểm của gắn kết giữa lập dự toán NSNN với KH phát triển KTXH hàng năm. Cụ thể khắc phục: (i) sự thiếu hụt thông tin cần thiết nhằm
cân đối các nguồn lực với các ưu tiên của Chính phủ khi lập dự toán NSNN hàng năm; (ii) góp phần khắc phục được những hạn chế của quy trình lập dự toán NSNN hiện hành vì lập MTEF gắn được các mục tiêu và đáp ứng các chỉ tiêu với số ngân sách hiện có, đồng thời nó gắn kết được việc lập dự toán chi đầu tư phát triển với chi thường xuyên thuộc NSNN.
Quy trình kỹ thuật để lập MTEF được mô hình hóa ở hình 1.1, quy trình này gồm hai nội dung chính là cơ quan tài chính, tổng hợp lập MTFF và các ngành xây dựng MTEF. MTEF được phê duyệt là một tài liệu chính sách nhằm gắn kết mục tiêu chiến lược của ngành với KH phát triển KT-XH hàng năm và phương án phân bổ ngân sách năm để thực hiện các mục tiêu ngành, vì thế MTEF là bản KH ngân sách gắn với KH phát triển ngành.
Hình 1.1: Mô hình l p d toán NSNN g n v i k ho chậ ự ắ ớ ế ạ trung h n ạ [18, tr.151] Bộ TC, Bộ KH&ĐT Dự báo kinh tế cho 3 năm Dự báo thu NSNN cho 3 năm Hạn mức chi tiêu cho 3 năm (MTFF) Phân bổ NS cho các ngành (Trần NS) NS ngành (MTEF) Bộ chuyên ngành
Chi tiêu cơ sở
Các chính sách và kế hoạch
Chi tiêu cho sáng kiến mới
Tính ưu việt của sử dụng công cụ MTEF để lập dự toán NSNN gắn kết với lập KH phát triển KTXH so với việc lập NSNN truyền thống, được đánh giá trên các giác độ sau:
-Đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể: Cho phép nhà lập dự toán NSNN gắn với KH phát triển KTXH không chỉ theo khuôn khổ hàng năm mà có tính tới bối cảnh kinh tế vĩ mô trung hạn và từng ngành cụ thể.
-Đảm bảo liên kết giữa chính sách với lập NSNN và lập KH phát triển KTXH. Theo khuôn khổ trung hạn, hoạch định các chính sách phải gắn kết chặt chẽ với nguồn lực đã được thiết lập, dự báo trong KH phát triển KTXH và khuôn khổ chi tiêu trung hạn của NSNN, các chính sách cần phải hướng tới ưu tiên mà Chính phủ đã xác định trong khuôn khổ trung hạn.
-Nhấn mạnh tới đầu ra và kết quả đầu ra gắn với nguồn lực sẵn có. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});