nhà nước
1.2.1.1. Khái niệm
Lập dự toán NSNN là khâu đầu tiên và là giai đoạn khởi đầu trong một chu trình ngân sách ở mỗi quốc gia. Chu trình NSNN là toàn bộ các hoạt động lập, chấp hành và quyết toán NSNN của một quốc gia. Chu trình NSNN được tính từ khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện việc hướng dẫn lập dự toán NSNN cho đến khi báo cáo quyết toán NSNN đã được cơ quan quyền lực cao nhất phê chuẩn. Như vậy, chu trình NSNN bao gồm ba khâu: lập dự toán NSNN; chấp hành dự toán NSNN; quyết toán NSNN.
Lập dự toán NSNN là quá trình xây dựng và quyết định dự toán thu chi NS của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. Có thể khẳng định rằng lập dự toán NSNN là khâu quan trọng của chu trình NSNN, bởi lẽ lập dự toán NSNN là tiền đề cơ sở cho các khâu tiếp theo của chu trình NSNN. Nếu việc lập dự toán NSNN được tiến hành trên cơ sở đầy đủ căn cứ khoa học và phù hợp với thực tiễn, bảo đảm đúng tiến độ thời gian quy định thì việc tổ chức thực hiện NSNN và quyết toán NSNN thì sẽ có chất lượng và hiệu quả hơn. Ngược lại, nếu quá trình lập dự toán NSNN không được thực hiện tốt, không dựa trên cơ sở khoa học và thực tiễn, mang dấu ấn chủ quan duy ý chí của cơ quan quản lý thì việc chấp hành và quyết toán NSNN sẽ gặp rất nhiều khó khăn; chính vì thế, việc nghiên cứu áp dụng pháp luật về lập NSNN phải đặt trong mối quan hệ ràng buộc, hữu cơ với các khâu khác của chu trình NSNN.
Có thể hiểu khái niệm về lập dự toán NSNN là tổng thể các phương pháp, cách thức mang tính kinh tế, kỹ thuật nghiệp vụ do các chủ thể có
thẩm quyền thực hiện để xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chi NSNN hàng năm.
Quy trình lập dự toán NSNN trên thế giới cũng như ở Việt Nam thông thường qua ba bước, có thể gọi là quy trình “Hai xuống một lên”.
Giai đoạn 1: Hướng dẫn lập dự toán và thông báo số kiểm tra.
Đây là giai đoạn chính quyền trung ương ban hành các văn bản hướng dẫn lập dự toán và giao số kiểm tra về NSNN cho các Bộ, ngành, cơ quan trung ương và các cấp chính quyền địa phương. Tiếp đó, các Bộ, ngành, cơ quan trung ương hướng dẫn các đơn vị trực thuộc lập dự toán NSNN; chính quyền cấp trên hướng dẫn lập dự toán NSNN và giao số dự toán NSNN cho chính quyền cấp dưới.
Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán Ngân sách Nhà nước.
Đơn vị dự toán cấp dưới lập dự toán NSNN chi tiết trong phạm vi, nhiệm vụ được giao gửi đơn vị dự toán cấp trên, đơn vị dự toán cấp trên nhất tổng hợp toàn ngành gửi cơ quan tài chính cùng cấp. Chính quyền cấp dưới lập dự toán NSNN trong phạm vi được phân cấp, phân quyền gửi cơ quan tài chính cấp trên, đồng thời gửi cơ quan lập pháp cùng cấp. Các cơ quan chuyên môn tổ chức thảo luận dự toán và bản cuối cùng gửi tới chính quyền (UBND các cấp, Chính phủ) sau đó các cấp chính quyền gửi tới cơ quan lập pháp để quyết định và thông qua, (như ở Việt Nam là HĐND các cấp và Quốc hội).
Giai đoạn 3: Quyết định, phân bổ và giao dự toán Ngân sách Nhà nước. Bản dự toán NSNN được thông bởi cơ quan lập pháp, sẽ được thực thi bởi cơ quan hành pháp, chính phủ và UBND các cấp căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, HĐND các cấp ra quyết định giao dự toán NSNN cho các ngành, các đơn vị.