đầu tư cho các vùng khó khăn qua các chương trình như: Xóa đói giảm nghèo và Việc làm, chươngg trình 135, biên giới và hải đảo,... lồng ghép với một số chương trình, dự án khác. Đến nay, kết quả đạt được là tất cả các xã, phường, thị trấn đều đã có điện, 157/159 xã, phường, thị trấn có điện lưới quốc gia; 155/159 xã, phường, thị trấn có đường ô tô đến trung tâm xã; 159/159 có điện thoại và internet; 157/159 có trạm y tế...
Trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo, ngoài các dự án chung, chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục và đào tạo có riêng dự án Hỗ trợ giáo dục miền núi, vùng dân tộc ít người và vùng có nhiều khó khăn để thực hiện nhiệm vụ này. Tại Quảng Bình, kết hợp với các nguồn vốn khác, đã đầu tư đồng bộ cho hạ tầng giáo dục - đào tạo các vùng khó khăn, góp phần xóa được xã trắng về giáo dục mầm non và tiểu học, 155/159 xã, phường, thị trấn có trường phổ thông cơ sở. Ngoài Trường Dân tộc nội trú tỉnh (cấp 2-3) đã thành lập từ trước, giai đoạn 2002-2006, đã thành lập thêm 4
trường dân tộc nội trú huyện (cấp phổ thông cơ sở) và nhiều lớp bán trú dân nuôi, góp phần mở rộng cơ hội cho người dân ở vùng khó khăn, đồng bào dân tộc tiếp cận giáo dục, ngoài ra, mua 29.040 bộ sách giáo khoa để cho học sinh nghèo mượn (chi tiết phần này có thể tham khảo tại phụ lục 1 của luận văn), thực hiện công bằng xã hội trong phân bổ nguồn lực ngân sách nhà nước.
Với tỷ lệ mù chữ của người trưởng thành là 5,5% vào năm 2004, thấp hơn cả nước và khu vực Đông Bắc Bộ, cùng với việc cải thiện các yếu tố sức khỏe cho người trưởng thành và trẻ em, nước sạch, chỉ số Nghèo khổ tổng hợp của Quảng Bình (HPI) được cải thiện, giảm nhanh từ 27,6% năm 1999 xuống 16,8% năm 2004.
Không những đem lại công bằng giữa những vùng, tỷ lệ đi học các cấp giáo dục của nữ tăng, tỷ lệ người lớn mù chữ của nữ giảm đã làm chênh lệch giữa nam và nữ giảm xuống, vì vậy chỉ số Phát triển giới (GDI) của Quảng Bình tăng từ 0,642 năm 1999 lên 0,694 năm 2004 [43].
Tuy vậy, dù đã được cải thiện và thu hẹp được khoảng cách, 2 chỉ số này của Quảng Bình vẫn thấp hơn cả nước và khu vực Bắc Trung Bộ, đòi hỏi phải có sự phát triển đồng bộ hơn.
3.2.2. Nguyên nhân thành công
a) Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, có sự đồng tình của người dân đối với chương trình mục tiêu quốc
gia giáo dục và đào tạo: người dân Quảng Bình có tinh thần hiếu học rất cao với mong muốn cho con cái có cơ hội tiếp cận tri thức và cơ hội phát triển khi trưởng thành, vì vậy, các chủ trương, chính sách của nhà nước về phát triển giáo dục - đào tạo được người dân hết sức ủng hộ. Vượt qua những rào cản về thu nhập, người dân Quảng Bình đã tích cực đưa con đến trường, chấp nhận sự thiệt hại về lao động, chi phí. Giai đoạn 2002-2006, tỷ lệ người dân đóng góp vào tổng chi ngân sách cho giáo dục chiếm khoảng 17,9%; riêng năm 2005, nếu chỉ tính mầm non và phổ thông, phần chi của người dân chiếm 59% ngân sách chi cho giáo dục [40]. Theo kết quả khảo sát mức sống hộ gia đình năm 2006 [Cục Thống kê], chi tiêu cho đời sống của hộ gia đình được phân chia theo 14 nội dung, trong đó, chi giáo dục chiếm 8,57% và đứng
thứ 4, chỉ xếp sau chi thực phẩm, lương thực, đi lại và bưu điện; chia theo 5 nhóm thu nhập, tỷ lệ chi này của nhóm nghèo nhất là cao nhất, 10,30%.
Thứ hai, Đảng, Nhà nước rất đề cao giáo dục và chú trọng để phát triển giáo
dục nước nhà.
Điều đó được thể hiện cụ thể tại các văn bản pháp quy của Nhà nước. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Luật Giáo dục, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001-2010 đều thể hiện thái độ đó: giáo dục là quốc sách hàng đầu; phát triển giáo dục là nền tảng, nguồn nhân lực chất lượng cao là một trong những động lực quan trọng thúc đẩy sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, là yếu tố cơ bản để phát triển xã hội, tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững.
Ngày nay, nhận thức về con người có sự thay đổi nhất định, từ chỗ được nhìn nhận như một nguồn lực cho tăng trưởng kinh tế sang là mục tiêu phát triển thật sự của tăng trưởng kinh tế.
Từ những nhận thức đó, quan điểm về phát triển giáo dục của Đảng, Nhà nước là: "Giáo dục là sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và của toàn dân. Xây dựng xã hội
học tập, tạo điều kiện cho mọi người, ở mọi lứa tuổi, mọi trình độ được học thường xuyên, học suốt đời. Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong phát triển sự nghiệp giáo dục. Đẩy mạnh xã hội hoá; khuyến khích, huy động và tạo điều kiện để toàn xã hội tham gia phát triển giáo dục" [32].
Chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục và đào tạo ra đời và thực hiện trong bối cảnh đó đã được Quốc hội, Chính phủ quan tâm, hỗ trợ tối đa các nguồn lực; hoạt động của Chương trình có ảnh hưởng rộng rãi trong toàn xã hội, thu hút được sự quan tâm của nhân dân nên đã nhận được sự giám sát, đánh giá hiệu quả của cả xã hội, góp phần đảm bảo cho hoạt động của Chương trình không bị chệch mục tiêu.
Thứ ba, khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu công được xây dựng và liên tục
đổi mới, trong đó, đáng chú ý là Luật NSNN ban hành vào năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998, Luật NSNN năm 2002, có hiệu lực từ năm ngân sách 2004 đã tạo ra khuôn khổ pháp lý khá hoàn chỉnh trong việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước về quản lý chi NSNN.
Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng và các văn bản hướng dẫn thực hiện làm cho hiệu quả đầu tư, mua sắm từ nguồn NSNN được nâng lên rõ rệt. Các định mức chi tiêu ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực được Chính phủ ban hành để các ngành, địa phương dự toán nhu cầu chi tiêu và phân bổ nguồn lực tài chính, trong đó, định mức cho các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa...được tiêu chuẩn hóa. Phương pháp xác lập hệ thống định mức chi tiêu là một yếu tố quan trọng trong việc xác định hiệu quả về phân bổ và hiệu quả về mặt kỹ thuật trong chi tiêu công.
Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt danh mục các chương trình, đồng thời, quy định về cơ chế quản lý vốn; sau đó, ban hành quy định về quản lý và điều hành các chương trình là cơ sở cho các ngành, địa phương triển khai thực hiện một cách thống nhất.
Thứ tư, các chính sách của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội tại các vùng
khó khăn ngày càng tốt và đồng bộ, có sự lồng ghép giữa các chương trình, dự án. Nhờ đó, hệ thống giao thông, điện, điện thoại và internet, y tế,...của Quảng Bình từng bước được đầu tư và cơ bản hoàn chỉnh. Những điều kiện này hỗ trợ rất lớn cho sự nghiệp phát triển giáo dục nói chung và thực hiện chương trình quốc gia giáo dục và đào tạo nói riêng, giảm gánh nặng đối với cả nhà nước và người dân.
b) Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, chính quyền các cấp của Quảng Bình nhận thức đúng đắn về tầm
quan trọng của phát triển giáo dục gắn liền với phát triển kinh tế - xã hội. Đầu tư cho giáo dục được xác định là đầu tư cho phát triển; nhấn mạnh thực hiện công bằng xã hội trong giáo dục - đào tạo, tạo điều kiện cho các đối tượng chính sách, đồng bào vùng khó khăn; hướng tới xây dựng hệ thống giáo dục - đào tạo phục vụ đắc lực cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, trong đó, lấy mục tiêu đào tạo nguồn nhân lực phục vụ kịp thời chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương làm trọng tâm. Vì vậy, ngành giáo dục - đào tạo Quảng Bình đã được chính quyền và xã hội hết sức quan tâm, đầu tư; trong đó, có việc triển khai thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục và đào tạo.
Thứ hai, sự đầu tư của tỉnh cho giáo dục trong giai đoạn 1990-2000, trong đó,
chiếm 28,6% tổng chi ngân sách địa phương đã cơ bản hình thành nên hệ thống, mạng lưới, tạo tiền đề cho giai đoạn 2002-2006 tiếp tục hoàn thiện, nâng cấp cơ sở vật chất và tập trung vào nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giáo dục - đào tạo.
Thứ ba, tỉnh Quảng Bình đã phối hợp tốt nhiều nguồn lực để đầu tư cho phát
triển giáo dục. Đối với xây dựng cơ bản, ngoài vốn chương trình mục tiêu quốc gia giáo dục và đào tạo, còn có nhiều nguồn vốn quan trọng khác như: Kiên cố hóa trường, lớp học, Chương trình 135, nguồn vốn XDCB tập trung của địa phương, nguồn đóng góp và một số dự án ODA, NGO..., vì vậy, đã thay đổi căn bản vấn đề số lượng phòng học và tỷ lệ kiên cố.
Tỉnh đã có cơ chế phân công, phân cấp về quản lý, điều hành ngân sách và thực hiện nội dung chương trình theo hướng đảm bảo cho các địa phương chủ động triển khai thực hiện và tự bố trí, huy động các nguồn lực tại địa phương phù hợp với khả năng để kết hợp với nguồn vốn chương trình
Thứ tư, chủ trương đúng đắn của tỉnh Quảng Bình trong việc từng bước đầu
tư, nâng cấp từ Trường Trung cấp Sư phạm lên Trường Cao đẳng Sư phạm và Đại học Quảng Bình vào năm 2006. Điều này, vừa là kết quả của chương trình mục tiêu quốc gia (dự án 4), vừa là yếu tố hỗ trợ việc nâng cao chất lượng, chuẩn hóa đối ngũ giáo viên. Việc đảm bảo đủ phòng học và giáo viên là vấn đề quyết định đối với việc nâng cao các chỉ số chất lượng, hiệu quả giáo dục - đào tạo.
Thứ năm, năng lực của các cơ quan quản lý nhà nước, các chủ đầu tư và các tổ
chức tư vấn ngày càng được nâng lên, góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả xây dựng dự toán, phân bổ, sử dụng vốn chương trình. Vì vậy, cả giai đoạn 2002- 2006, phần vốn sự nghiệp giải ngân đạt 100% dự toán; vốn đầu tư XDCB đạt trên 95% dự toán, thể hiện tiến độ thực hiện chương trình đạt yêu cầu đề ra, sớm phát huy hiệu quả đối với phát triển giáo dục - đào tạo và kinh tế - xã hội của địa phương.
3.2.3.1. Những tồn tại
a) Công tác lập kế hoạch
Công tác lập kế hoạch hoạt động thực hiện Chương trình sẽ liên quan đến việc lập và phân bổ ngân sách; vì vậy, hiệu quả quản lý và sử dụng vốn Chương trình phụ thuộc rất lớn vào yếu tố này.
Để thực hiện Chương trình, Sở Giáo dục - Đào tạo, cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm hướng dẫn và tổng hợp các kế hoạch, dự toán của các địa phương và các trường, cơ sở trực thuộc. Trên cơ sở đó, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư trình UBND tỉnh phê duyệt và báo cáo Bộ Giáo dục - Đào tạo và các Bộ liên quan là Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính xem xét, đưa vào kế hoạch bố trí vốn với mức độ nhất định. Tuy nhiên, chất lượng lập kế hoạch hoạt động và dự toán ngân sách thấp; vì vậy, phân bổ ngân sách dựa trên các kế hoạch và dự toán này nặng về chia đều, dàn trải. Ưu điểm của phương án này là tăng nhanh về quy mô giáo dục nhưng hạn chế về chất lượng, v.ì vậy, bộc lộ một số yếu kém sau:
- Lập kế hoạch thiếu đồng bộ giữa các điều kiện cơ sở vật chất
Một trong những biểu hiện của khiếm khuyết này là đã không có sự khảo sát, xem xét thực trạng các phòng chức năng (thí nghiệm, thực hành...), vì vậy, khi triển khai mua sắm các trang thiết bị dạy và học theo dự án đổi mới chương trình, nội dung sách giáo khoa đã dẫn đến tình trạng nhiều trường, cơ sở chưa có phòng chức năng nên không sử dụng được hoặc sử dụng một cách hạn chế; trong khi đó, vốn XDCB từ Chương trình mục tiêu quốc gia hoặc từ các nguồn khác vẫn được sử dụng để xây dựng phòng học. Vấn đề tương tự cũng đã xảy ra với dự án đưa tin học vào nhà trường và dạy nghề.
- Lập kế hoạch thiếu sự đồng bộ giữa cơ sở vật chất và đội ngũ giáo viên
Trong quá trình thực hiện dự án đổi mới chương trình, nội dung sách giáo khoa, bên cạnh thiếu sự đồng bộ giữa thiết bị và phòng chức năng còn xuất hiện thiếu sự đồng bộ giữa việc cung cấp thiết bị với đội ngũ giáo viên, cán bộ phụ trách công tác thiết bị dạy học; vì vậy, xảy ra tình trạng có thiết bị, có phòng chức năng nhưng
không có giáo viên, cán bộ nên không sử dụng được hoặc sử dụng không hiệu quả [30].
- Lập kế hoạch không phù hợp với tình hình học sinh
Trong 5 năm, 2002-2006, số lượng học sinh tiểu học giảm rất lớn với 30.202 học sinh, tương đương với 1.157 lớp (theo tỷ lệ 26,1 học sinh/lớp năm 2006). Vì vậy, năm 2006, bình quân một trường tiểu học ở Quảng Bình có 12,78 lớp, tức là mỗi khóa học có 2,56 lớp. Theo quy định, trường tiểu học được chia thành 3 hạng:I, II, III và phân theo vùng: 1) trung du, đồng bằng, thành thị; 2) miền núi, vùng sâu, hải đảo [1]. Nếu so với quy định này, mức bình quân trên của Quảng Bình chỉ cao hơn hạng cuối cùng (hạng III của vùng miền núi, vùng sâu, hải đảo).
Trên thực tế, nhiều trường ở dưới mức bình quân và một số trường đã và đang được đầu tư căn cứ theo số học sinh trước đây nên xuất hiện tình trạng thừa phòng học hoặc quy mô quá nhỏ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý; trong khi đó, rất nhiều phòng học, nhà công vụ ở các vùng khác, nhất là vùng khó khăn xuống cấp hoặc vẫn đang tạm bợ. Hiện tại và trong tương lai gần, điều này xảy ra với cấp học phổ thông cơ sở do nguồn đầu vào từ học sinh tiểu học giảm.