Khi cạnh tranh tồn tại trong các nền kinh tế thị trường, hai hoặc nhiều nhà cung cấp khác nhau đua nhau bán hàng hoá và dịch vụ cho khách hàng. Các nhà cung cấp cạnh tranh có thể đưa ra các mức giá thấp hơn, số lượng và chất lượng dịch vụ cao hơn để thu hút khách hàng. Cạnh tranh mang lại lợi ích cho công chúng qua việc làm cho các nhà cung cấp trở nên hiệu quả hơn và mang lại nhiều lựa chọn hơn về sản phẩm và dịch vụ với mức giá thấp hơn.
Thực tế, hầu hết ngành viễn thông của các nước đã phát triển trong môi trường độc quyền. Khi cạnh tranh được triển khai trong thị trường viễn thông đã có những lo ngại về khả năng tiếp tục sử dụng quyền lực thị trường của các nhà khai thác chủ đạo. Điều này tạo nên một dạng đặc biệt của sự thất bại thị trường và đòi hỏi phải được giải quyết bởi các cơ quan quản lý viễn thông và các cơ quan có thẩm quyền về cạnh tranh của nhiều nước. Tổ chức Thương mại Thế giới đã thành công trong việc mở cửa thị trường dịch vụ viễn thông cơ bản với việc 69 quốc gia tham gia ký kết Hiệp định Viễn thông cơ bản vào năm 1997, và hiệp định đã có hiệu lực vào 01/01/1998.
Vấn đề đảm bảo cạnh tranh trong lĩnh vực viễn thông ở đây, tôi xin được tiếp cận về các vấn đề:
- Kết nối
- Phổ cập dịch vụ - Cơ quan điều tiết - Cấp phép viễn thông
2.3.2.1 Các biện pháp bảo đảm cạnh tranh
WTO yêu cầu áp dụng các biện pháp ngăn ngừa hành vi cạnh tranh không lành mạnh, tuy nhiên, vấn đề này không có hướng dẫn cụ thể. Vấn đề bảo vệ cạnh tranh được quy định rõ trong Phụ lục A, Văn bản dẫn chiếu về thể lệ của WTO kèm theo Nghị định thư thứ tư của Hiệp định GATS – Hiệp định về Viễn thông cơ bản:
Tránh các hành vi chống cạnh tranh trong viễn thông:
Các biện pháp phù hợp phải được thực hiện nhằm mục đích ngăn cản các nhà cung cấp chính, riêng rẽ hoặc tập hợp, trong việc tham gia vào hoặc tiếp diễn các hành vi chống cạnh tranh.
Bảo vệ
Các hành vi chống cạnh tranh nêu ở phần trên bao gồm cụ thể như sau:
a) Tham gia vào việc bao cấp chéo mang tính chống cạnh tranh;
b) Sử dụng các thông tin thu được từ các đối thủ cạnh tranh với mục đích chống cạnh tranh;
c) Không cung cấp cho các nhà cung cấp dịch vụ khác các thông tin kịp thời về kỹ thuật liên quan đến các trang thiết bị thiết yếu và các thông tin liên quan về thương mại là những thông tin cần thiết để họ cung cấp dịch vụ.
Về vấn đề này, kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các nước quy định rõ các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong luật cạnh tranh chung hoặc trong luật chuyên ngành về viễn thông. Một trong những mô hình về việc cấm đối với việc lạm dụng ưu thế thống trị thị trường được đề cập trong điều 82 – Hiệp ước của Uỷ ban Châu âu (EC). Điều này tạo một điều cấm chung ở mức luật của Liên minh Châu Âu (EU).
Điều 82 quy định rằng: ”Bất kỳ sự lạm dụng của một hoặc nhiều vụ việc về lợi thế thống trị trong một thị trường chung hoặc bất kỳ một phần nào lớn của thị trường đó đều bị nghiêm cấm, vì điều đó không phù hợp với thị trường chung và có thể ảnh hưởng đến thương mại giữa các nước thành viên”.
Những điều cấm chung trong Hiệp ước của EC đã được đưa vào luật của các nước thành viên trong Liên minh Châu Âu. Bên cạnh những yêu cầu ràng buộc của Hiệp định chung Châu Âu, các nhà khai thác viễn thông công cộng của các nước thành viên EC thường phải tuân thủ thêm những điều cấm quốc gia đối với sự lạm dụng lợi thế thống trị.
Trong một số thị trường viễn thông chủ yếu, mọi người quan ngại rằng các nhà khai thác viễn thông chủ đạo sẽ lạm dụng vị thế thống trị của mình bằng cách thực hiện bao cấp chéo chống cạnh tranh. Nỗi quan ngại là khi nhà khai thác thống trị một thị trường có thể làm tăng hoặc duy trì mức giá cao hơn giá thành trên thị trường đó. Sau đó họ có thể sẽ sử dụng doanh thu lớn từ thị trường chủ đạo để bao cấp mức giá cước thấp hơn trong những thị trường có tính cạnh tranh hơn. Kết quả là, phần lớn những chi phí cho toàn bộ hoạt động kinh doanh của nhà khai thác có thể được bù đắp từ những thị trường mà nhà khai thác đó giữ vị trí thống trị. Điều này đem lại kết quả là bao cấp chéo giữa các nhóm dịch vụ và đối tượng thuê bao. Dịch vụ cạnh tranh cao sẽ được bao cấp bởi dịch vụ ít cạnh tranh. Những bao cấp chéo như vậy có thể là những rào cản lớn cho cạnh tranh.
Việc xử lý về mặt quản lý đối với việc bao cấp chéo chống cạnh tranh trên thị trường viễn thông rất phức tạp do những hình thức về bao cấp chéo của xã hội được hình thành từ trong giai đoạn độc quyền của ngành viễn thông ở nhiều quốc gia. Tuy nhiên, những điều cấm đối với bao cấp chéo chống cạnh tranh đã được đưa vào luật và khung pháp lý của nhiều nước. Những điều cấm của nhà nước đối với bao cấp chéo có thể thấy ở rất nhiều cấp, bao gồm: luật, thể lệ, văn bản hướng dẫn, quy tắc, lệnh hoặc giấy phép.
Về vấn đề bảo vệ cạnh tranh, Việt Nam cũng thể hiện rõ quan điểm muốn xây dựng một môi trường cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực viễn thông. Vấn đề ngăn ngừa hành vi cạnh tranh không lành mạnh đã được thể chế hoá trong Điều 39, khoản 2 của Pháp lệnh Bưu chính Viễn thông:
”Doanh nghiệp viễn thông có dịch vụ viễn thông chiếm thị phần khống chế có các quyền và nghĩa vụ sau đây:
Không được sử dụng các ưu thế của mình để hạn chế hoặc gây khó khăn cho hoạt động cung cấp dịch vụ của các doanh nghiệp viễn thông khác;
Thực hiện hạch toán riêng đối với dịch vụ viễn thông chiếm thị phần khống chế;
Chịu sự kiểm tra, kiểm soát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về thị phần, chất lượng và giá cước đối với dịch vụ viễn thông chiếm thị phần khống chế.” và Pháp lệnh cũng quy định rõ ”Doanh nghiệp viễn thông có dịch vụ viễn thông chiếm thị phần khống chế là doanh nghiệp chiếm giữ trên 30% thị phần của một loại hình dịch vụ viễn thông trên địa bàn được phép cung cấp và có thể gây ảnh hưởng trực tiếp tới việc xâm nhập thị trường dịch vụ đó của các doanh nghiệp viễn thông khác”.
Như vậy, về mặt pháp lý, yêu cầu của WTO về áp dụng các biện pháp ngăn ngừa hành vi cạnh tranh không lành mạnh đã được thể chế hoá cụ thể trong Pháp lệnh Bưu chính Viễn thông. Tuy nhiên, trong thực tế thị trường viễn thông của ta vẫn tồn tại doanh nghiệp chủ đạo sử dụng các ưu thế của mình để hạn chế hoặc gây khó khăn cho các doanh nghiệp mới. VNPT là doanh nghiệp chủ đạo, nắm giữa các phương tiện thiết yếu, hệ thống mạng đường trục quốc gia, hệ thống Bưu điện tới các địa phương. Các doanh nghiệp mới chủ yếu vẫn chỉ là kinh doanh dịch vụ dựa trên cơ sở hạ tầng mạng mà VNPT quản lý. Để có được các thông tin kỹ thuật và quy trình xử lý các vấn đề ví dụ như về kết nối hiện không mấy dễ dàng đối với các doanh nghiệp mới vì cơ chế và quy định không được rõ ràng. Một doanh nghiệp trong lĩnh vực viễn thông đã phát biểu dù có đầu tư mạnh đến mấy, trang thiết bị có hiện đại đến mấy mà VNPT không cho kết nối thì cũng đành chịu. Sự việc xảy ra giữa Viettel và VNPT với việc VNPT từ chối cho mạng di động của Vietel kết nối vào tổng đài toll đã cho thấy việc thực thi pháp lệnh Bưu chính Viễn thông vẫn còn có những vướng mắc, Bộ Bưu chính Viễn thông cần phải cụ thể hoá các qui định và biện pháp để ngăn ngừa các hành vi cạnh tranh không lành mạnh diễn ra.
Luật cạnh tranh của Việt Nam cũng quy đinh cấm các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, các thoả thuận hạn chế cạnh tranh, các hành vi lạm dụng vị trí
thống lĩnh thị trường, các hành vi lạm dụng vị trí độc quyền. Vấn đề này phù hợp và đáp ứng được yêu cầu của WTO. Tuy nhiên, các quy định cụ thể để bảo vệ cạnh tranh lành mạnh và chống độc quyền theo Luật cạnh tranh cũng cần được hướng dẫn cụ thể để có thể thi hành trong lĩnh vực viễn thông như: giá sử dụng cơ sở hạ tầng mạng cao, bù giá chéo, từ chối cung cấp dịch vụ, ép sử dụng dịch vụ, lạm dụng các biện pháp kỹ thuật để khoá dịch vụ của các đối thủ cạnh tranh, gièm pha đối thủ...
Vấn đề bù giá chéo là vấn đề nhạy cảm và khó kiểm soát bởi vì đây là công cụ để thực hiện mục tiêu phổ cập dịch vụ và là phương thức định giá kém hiệu quả, cản trở tự do hoá viễn thông. Hiện tại ở Việt nam, bù giá chéo đã và đang được sử dụng như là công cụ thực hiện phổ cập dịch vụ. Tuy nhiên, quan điểm của Đảng và Nhà nước là từng bước giảm và chấm dứt hoạt động bù giá chéo. Theo Điều 50 Pháp lệnh Bưu chính Viễn thông thì:
“1. Nhà nước có chính sách để đảm bảo điều kiện cần thiết cho các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ viễn thông công ích như sau:
a) Quy định giá cước kết nối trên cơ sở giá thành và phần đóng góp vào việc cung cấp dịch vụ viễn thông công ích;
b) Xây dựng Quỹ dịch vụ viễn thông công ích từ nguồn đóng góp của các doanh nghiệp viễn thông và các nguồn tài chính khác.
2. Việc sử dụng Quỹ dịch vụ viễn thông công ích để cung cấp dịch vụ viễn thông công ích được thực hiện bằng các hình thức sau:
a) Chỉ định doanh nghiệp cung cấp dịch vụ viễn thông công ích trên cơ sở thẩm định dự án cung cấp dịch vụ viễn thông công ích của doanh nghiệp đó;
b) Đấu thầu chọn doanh nghiệp cung cấp dịch vụ viễn thông công ích.”
Như vậy, điều 50 của Pháp lệnh Bưu chính Viễn thông đã đáp ứng được tương đối yêu cầu của WTO về vấn chống bù giá chéo. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực hiện vẫn còn chậm chạp. Hiện tại, VNPT vẫn chưa tách được bưu chính ra khỏi viễn thông, các đơn vị vấn hạch toán phụ thuộc VNPT. Vừa qua, Thủ tướng chính phủ vừa ký quyết định phê duyệt đề án thí điểm hình thành tập đoàn
bưu chính viễn thông trên cơ sở sắp xếp lại VNPT. Tập đoàn Bưu chính viễn thông Việt nam sẽ hoạt động theo mô hình công ty mẹ – con. Đây là bước tiến cơ bản để thực hiện quan điểm chính sách giảm và chấm dứt bù giá chéo, hạch toán độc lập, tạo sự cạnh tranh lành mạnh trên thị trường viễn thông và đáp ứng yêu cầu của quá trình hội nhập KTQT.
2.3.2.2 Về vấn đề kết nối
Cạnh tranh là chìa khoá dẫn tới sự tăng trưởng và đổi mới trong thị trường viễn thông ngày nay. Kết nối mạng là nhân tố quan trọng cho sự cạnh tranh tồn tại. Trong phần lớn lịch sử của ngành viễn thông, những nhà khai thác và các cơ quan chính phủ thoả thuận với nhau để xác định các điều kiện kết nối mạng mà không có sự can thiệp mang tính quản lý nào. Cạnh tranh nổi lên đã làm thay đổi tình trạng này. Những nhà khai thác chủ đạo hầu như chẳng có động lực để tạo điều kiện dễ dàng hơn cho các đối thủ cạnh tranh mới và họ nắm giữ phần lớn sức mạnh trong thương lượng.
Những hành vi chống cạnh tranh mang tính chiến lược trong việc kết nối của các nhà khai thác chủ đạo đã trì hoãn hoặc ngăn cản cạnh tranh trong nhiều thị trường viễn thông thế giới. Các nhà khai thác chủ đạo có thể tham gia vào hàng loạt các hoạt động nhằm cản trở cạnh tranh hiệu quả. Và như vậy những qui định bắt buộc về kết nối đã được WTO đưa vào.
Các quy định của WTO về kết nối:
Hiệp định về viễn thông cơ bản của WTO năm 1997 (còn gọi là Nghị định thư thứ 4 của Hiệp định chung về thương mại và dịch vụ hay GATS) là hiệp định thương mại và dịch vụ hay GATS là hiệp định thương mại đa phương đầu tiên được chấp nhận rộng rãi để bao gồm những qui định bắt buộc về kết nối. Những qui định này được đưa vào trong tài liệu gọi là Văn bản dẫn chiếu, là văn bản không chính thức bao gồm những nguyên tắc quản lý được đàm phán giữa các thành viên của WTO. Văn bản dẫn chiếu có tính chất bắt buộc về mặt pháp lý đối với các thành viên của WTO khi họ coi chúng là một phần của “những cam kết bổ sung” trong lịch trình cam kết đối với việc tham gia thị trường viễn thông của GATS. Văn bản
dẫn chiếu được đưa toàn bộ hoặc được chỉnh sửa một chút bởi 57 trong số 69 quốc gia tham gia ký kết trong Nghị định thư thứ 4. Sáu quốc gia tham gia ký kết khác quyết định lựa chọn một số nguyên tắc đưa vào trong lịch trình chứ không phải toàn bộ văn bản.
Tất cả các thành viên của WTO đều lựa chọn việc thực hiện những nghĩa vụ trong Văn bản dẫn chiếu trong lịch trình thực hiện GATS của họ đối với vấn đề kết nối hoặc các vấn đề khác bất kể họ có tham gia ký kết Nghị định thư thứ 4 hay không. Vào cuối năm 1999, 64 chính phủ các quốc gia thành viên WTO đã cam kết thực hiện nghĩa vụ kết nối trong Văn bản dẫn chiếu.
Những qui định liên quan đến kết nối quan trọng nhất được đưa ra trong Văn bản dẫn chiếu về Thể lệ của WTO như sau:
o Việc kết nối với “Nhà cung cấp chính” phải được đảm bảo: - Tại bất kỳ điểm nào khả thi về mặt kỹ thuật trên mạng lưới. - Kịp thời
- Với các điều kiện minh bạch và không phân biệt đối xử
- Được phân tách đủ rõ để tránh chi phí cho những phần tử không cần thiết - Tại những điểm kết nối không thông dụng nếu người có yêu cầu trả chi phí
kết nối bổ sung.
o Các thủ tục: Thủ tục kết nối với nhà cung cấp chính phải được công bố công khai
o Sự minh bạch: Các thoả thuận hoặc những đề nghị kết nối mẫu của nhà cung cấp chính phải được công bố công khai.
Như vậy, những nguyên tắc trung tâm của Văn bản dẫn chiếu là không phân biệt đối xử, sự minh bạch, sự sẵn có của các điều kiện kết nối hợp lý, bao gồm cả cước dựa trên cơ sở chi phí và việc truy nhập được phân tách từ “nhà cung cấp chính”. Khái niện “nhà cung cấp chính” trong Văn bản dẫn chiếu được coi là những nhà khai thác có vị thế thống trị về cơ sở hạ tầng cần thiết hay thị phần. Vì vậy, hiện tại những nguyên tắc kết nối của Văn bản dẫn chiếu có lễ áp dụng chủ yếu đối với những nhà khai thác dịch vụ cố định độc quyền hoặc đã từng độc quyền.
Về nghĩa vụ kết nối:
WTO quy định việc kết nối mạng với một nhà khai thác chính (doanh nghiệp thống lĩnh thị trường) cần được đảm bảo. Điều này có nghĩa rằng doanh nghiệp thống lĩnh thị trường phải có nghĩa vụ cung cấp kết nối cho những doanh nghiệp khác nếu họ có nhu cầu. Về vấn đề này, chính sách của Việt Nam quy định các doanh nghiệp viễn thông có quyền kết nối mạng viễn thông của mình với mạng hoặc dịch vụ viễn thông của doanh nghiệp khác nhằm sử dụng hiệu quả tài nguyên thông tin và hạ tầng kỹ thuật. Doanh nghiệp viễn thông nắm giữ phương tiện thiết yếu