- Hiểu biết về cơ chế truyền tải dần được cải thiện
KHẢ NĂNG ÁP DỤNG VÀ CÁC TIỀN ĐỀ CHO VIỆC ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH TIỀN
CÁC ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG LẠM PHÁT MỤC TIÊU Ở VIỆT NAM Lựa chọn mục tiêu điều hành của Ngân hàng Nhà nước
Lựa chọn mục tiêu điều hành của Ngân hàng Nhà nước
Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (1997) quy định: “Mục tiêu CSTT là nhằm ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và nâng cao đời sống nhân dân”. Để thực hiện nhiều mục tiêu như trên, trong điều hành, NHNN đã lựa chọn mục tiêu điều hành là vừa kiểm soát khối lượng tiền và kiểm soát lãi suất, trong đó mục tiêu trung gian là kiểm sốt tốc độ tăng trưởng M2, tín dụng và lãi suất. Việc lựa chọn các mục tiêu điều hành nêu trên của Ngân hàng Nhà nước đã góp phần tích cực để đạt được mục tiêu cuối cùng là lạm phát
và tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, việc kiểm soát tốc độ tăng trưởng M2 và tín dụng cịn nhiều khó khăn, chưa đạt được kết quả như mong muốn vì cịn có những nhân tố tác động đến M2 mà NHNN khơng kiểm sốt được như: các nhân tố làm thay đổi khoản mục tài sản có ngoại tệ ròng (luồng ngoại tệ ra vào đất nước, nền kinh tế bị đơ la hóa); sự thay đổi khoản mục cho vay Chính phủ rịng (sự thay đổi về thu, chi đối với khu vực Chính phủ, tiền gửi KBNN vừa gửi tại NHNN vừa gửi tại TCTD); mặt khác, hoạt động của các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng như Tiết kiệm Bưu điện, hệ thống bảo hiểm, Ngân hàng Phát triển đã tác động lớn làm hạn chế hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ của NHNN.
Từ tình hình trên, để thực hiện mục tiêu ưu tiên hàng đầu là ổn định giá cả kiểm soát lạm phát, xét các điều kiện thị trường tiền tệ Việt Nam hiện nay cho thấy chưa đủ các điều kiện cần thiết để NHNN thực hiện chuyển hồn tồn sang khn khổ CSTT điều tiết lãi suất vì các lý do sau: (i) thị trường tiền tệ cịn kém hiệu quả, có sự phân đoạn giữa các nhóm NHTM nhà nước, NHTM cổ phần lớn, NH nước ngồi và nhóm NHTMCP nhỏ và cơng ty tài chính, trong đó các NHTMCP nhỏ có uy tín thấp, được các NHTM khác phân bổ hạn mức vay mỏng và lãi suất và thường cao hơn từ 0,5-1%/năm so với lãi suất thị trường, đôi khi do thiếu thanh khoản mà những ngân hàng này đẩy lãi suất đi vay lên cao gây bất ổn thị trường; (ii) khả năng cạnh tranh giữa các ngân hàng là thấp, các NHTM lớn chiếm ưu thế trên thị trường; (iii) lạm phát khơng ổn định và có sức ép tăng cao: lạm phát ở mức 12,7% năm 2007 tăng lên 22,3% năm 2008; năm 2010 tăng 11,8% và năm 2011 lạm phát đã lên tới 18,13% so với cùng kỳ năm 2010; (iv) tâm lý thị trường dễ bị ảnh hưởng bởi tin đồn và những biến động của thị trường quốc tế và trong nước về giá vàng, tỷ giá.
Nâng cao vị thế độc lập của Ngân hàng Nhà nước
Hầu hết Ngân hàng Trung ương các nước theo đuổi chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu đều có vị thế độc lập trong việc hoạch định và thực thi chính sách tiền tệ. Vị thế độc lập đã tạo điều kiện cho NHTW chủ động trong việc lựa chọn và quyết định các chính sách, biện pháp điều hành chính sách tiền tệ, can thiệp thị trường hối đối mà khơng bị phụ thuộc vào các mục tiêu khác.
Các nghiên cứu trên đây cho thấy, nếu Ngân hàng Nhà nước Việt Nam muốn chuyển sang cơ chế điều hành chính sách tiền tệ lạm phát mục tiêu thì trước hết các thể chế chính sách tiền tệ phải được Quốc hội và Chính phủ sửa đổi, điều chỉnh. Tuy nhiên, việc sửa đổi, điều chỉnh nên theo hướng nào cần có lựa chọn phù hợp với thể chế chính trị, kinh tế và pháp luật của Việt Nam.
Hiện tại, vị thế Ngân hàng Nhà nước cịn mơ hồ. Về thể chế chính trị hiện hành, Ngân hàng Nhà nước được cơ cấu trong bộ máy hành pháp, chức năng như một Bộ quản lý ngành. Ngân hàng Nhà nước là cơ quan có nhiệm vụ xây dựng và điều hành CSTT. Điều 1 Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997 và Điều 2 Luật NHNN năm 2010 quy định: “Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang
Bộ của Chính phủ, là Ngân hàng Trung ương của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam”. Trên thực tế, Ngân hàng Nhà nước thường được
hiểu và đối xử như một cơ quan ngang Bộ/một cơ quan hành chính nhà nước, chịu sự quản lý, điều hành toàn diện cả về tổ chức và hoạt động của Chính phủ24. Theo Luật NHNN, có đến 15 nội dung lớn trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến điều hành chính sách tiền tệ do 24Cần thiết phải nhấn mạnh rằng, NHNN, xét về bản chất, trước hết là một ngân hàng - ngân hàng phát hành tiền, ngân hàng của Chính phủ, đặc biệt là ngân hàng của các ngân hàng; NHNN có tư cách pháp nhân, có vốn pháp định, có bảng cân đối tài sản, có các nghiệp vụ kinh doanh sinh lời, mặc dù mục tiêu hoạt động của nó khơng phải là lợi nhuận. Như vậy, NHNN có bản chất đặc thù nên NHNN cần có những thẩm quyền để thực hiện các mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ chủ yếu với tư cách là một NHTW, cho dù cơ quan này vẫn nằm trong bộ máy của Chính phủ.
Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ quyết định. Mặt khác, nghĩa vụ và trách nhiệm về hiệu quả điều hành CSTT của Ngân hàng Nhà nước chưa được xác lập một cách rõ ràng.
Về thể chế kinh tế hiện hành, Ngân hàng Nhà nước phụ thuộc vào Chính phủ gần như tuyệt đối về tài chính. Vốn pháp định của Ngân hàng Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quy định và do ngân sách nhà nước cấp. Thu chi tài chính của Ngân hàng Nhà nước được Chính phủ quy định tuy có tính đến đặc thù, song về ngun tắc thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Khó có thể đưa ra một kịch bản hoàn hảo về đổi mới Ngân hàng Nhà nước đảm bảo cho Ngân hàng này với tư cách là NHTW có mức độ độc lập cao trong điều hành chính sách tiền tệ do các thể chế chính trị và kinh tế của Việt Nam đang trong q trình đổi mới, hồn thiện để phù hợp với u cầu hội nhập quốc tế. Chính vì vậy, Nhóm nghiên cứu tập trung giả định vào một trong hai kịch bản dưới đây.
* Kịch bản thứ nhất: Đổi mới Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
theo mơ hình Ngân hàng Trung ương hiện đại trực thuộc Quốc hội.
Với kịch bản này, đảm bảo cho Ngân hàng Trung ương một vị thế pháp lý có sự độc lập cao, một mặt, Ngân hàng Trung ương khơng bị áp lực của Chính phủ, dẫn đến bị động trong điều hành chính sách tiền tệ, mặt khác, Ngân hàng Trung ương sẽ chịu áp lực cao trong trách nhiệm giải trình và tính cơng khai, minh bạch trước cơng chúng về kết quả điều hành chính sách tiền tệ.
Có hai vấn đề trong nội dung kịch bản thứ nhất cần làm rõ, đó là tính chất trực thuộc Quốc hội và mơ hình Ngân hàng Trung ương hiện đại. Thứ nhất, tính chất trực thuộc Quốc hội: Ngân hàng
Trung ương trực thuộc Quốc hội không phải là một cơ quan thuộc bộ máy Quốc hội. Các cơ quan thuộc bộ máy Quốc hội có chức năng lập pháp, cịn Ngân hàng Trung ương có chức năng riêng của mình. Sự trực thuộc Quốc hội của Ngân hàng Trung ương ở đây bao gồm: (i) Hội đồng chính sách tiền tệ (Hội đồng hoạch định và thực thi CSTT) do Quốc hội thành lập và quyết định; Thống đốc và Phó Thống đốc NHTW do Quốc hội bầu và quyết định; (ii) Vốn pháp định và tài chính hoạt động của Ngân hàng Trung ương được thông qua bởi Quốc hội, Ủy ban Ngân sách của Quốc hội và Tổng Kiểm toán Nhà nước giám sát. Thứ hai, Ngân hàng Trung ương hiện đại là một NHTW có được các mục tiêu hoạt động phù hợp với ”thiên chức”của mình và có đầy đủ thẩm quyền cũng như điều kiện để thực hiện được mục tiêu này vì lợi ích chung của xã hội.
Có thể nói, mức độ độc lập trong điều hành chính sách tiền tệ tại kịch bản thứ nhất dường như là tuyệt đối. Ngân hàng Trung ương được tồn quyền trong điều hành chính sách tiền tệ để đạt được các mục tiêu đã hoạch định. Một mặt, Ngân hàng Trung ương hoàn toàn khơng chịu sức ép nào từ Chính phủ, mặt khác, do trách nhiệm giải trình trước Quốc hội (tức là trước tồn dân) địi hỏi rất cao nên sẽ tạo cho Ngân hàng Trung ương quyết tâm lớn trong điều hành chính sách tiền tệ để đạt được mục tiêu mà họ đã cam kết. Tuy nhiên, sự lựa chọn này chắc chắn chưa phù hợp trong trung hạn (5-10 năm) đối với Ngân hàng Trung ương Việt Nam. Một trong những nguyên nhân là do về thể chế pháp luật đòi hỏi chúng ta phải sửa đổi từ Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam đến rất nhiều bộ luật cơ bản như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân hàng Nhà nước, Luật các Tổ chức Tín dụng, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Thương mại,...Đây là vấn đề rất khó trong thời gian trung hạn.
* Kịch bản thứ hai: Trong bối cảnh hiện nay, Nhóm nghiên
cứu tập trung vào kịch bản thứ hai, đó là: Đổi mới Ngân hàng Nhà
nước theo mơ hình Ngân hàng Trung ương hiện đại25, độc lập với Chính phủ về thực thi chính sách tiền tệ.
Kịch bản này thực chất là Ngân hàng Trung ương độc lập tương đối với Chính phủ. Về mơ hình tổ chức, Ngân hàng Trung ương là
một bộ phận của Chính phủ, chịu sự quản lý của Chính phủ về cơ cấu tổ chức. Nhưng về mơ hình hoạt động, Ngân hàng Trung ương được độc lập trong việc xác định khối lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế và chủ động sử dụng các công cụ để điều hành chính sách tiền tệ một cách hiệu quả. Đương nhiên với kịch bản này, Ngân hàng Trung ương vẫn phụ thuộc Chính phủ về tài chính hoạt động, bởi vậy, vẫn cịn chịu sức ép nhất định từ Chính phủ. Để hạn chế sức ép từ Chính phủ, hoạt động điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Trung ương phải thơng qua Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia do Quốc hội quyết định. Điều này cho phép Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia độc lập với Chính phủ nên các quyết định tiền tệ sẽ chủ động hơn và phù hợp với mục tiêu của Hội đồng.
Hội đồng CSTT Quốc gia được thành lập khác biệt với Hội đồng Tư vấn CSTT Quốc gia hiện hành cả về cấu trúc quyền lực, nhiệm vụ, thành phần Hội đồng, trách nhiệm cá nhân cũng như mối liên hệ với Ngân hàng Trung ương. Cụ thể, Hội đồng CSTT Quốc gia là cơ quan tối cao có quyền và chịu trách nhiệm (theo luật định): (1) Hoạch định và giám sát thực thi CSTT Quốc gia theo mục tiêu đã 25Một NHTW hiện đại được hiểu là một định chế: (i) Có mục tiêu hoạt động rõ ràng: Được thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ của một NHTW trong nền kinh tế thị trường; không phải thực thi những nhiệm vụ không thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của một NHTW thơng thường; (ii) Có một mức độ độc lập/tự chủ nhất định (đi liền với trách nhiệm và sự công khai, minh bạch) để thực thi sứ mệnh của mình (theo các khía cạnh chủ yếu như: nhân sự lãnh đạo; hoạt động theo chức năng; tổ chức bộ máy-biên chế; cơ chế tài chính…), đặc biệt là tính độc lập cao trong điều hành CSTT; (iii) Có cấu trúc tổ chức tinh gọn, cơ chế hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đủ khả năng phản ứng nhanh nhạy với những thay đổi của môi trường hoạt động; cơ sở vật chất vững mạnh; đội ngũ nhân viên thực thi nhiệm vụ thạo nghề, chuyên sâu.
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn, cũng như quyết định các vấn đề lớn khác liên quan đến CSTT Quốc gia; (2) Hoạch định và giám sát việc thực thi Chiến lược phát triển hệ thống các TCTD, cũng như quyết định các vấn đề lớn khác liên quan đến vấn đề điều tiết và giám sát ngân hàng; (3) Ngoài ra, Hội đồng CSTT Quốc gia có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: (i) Phê chuẩn cấu trúc tổ chức và thẩm quyền, trách nhiệm của các đơn vị thuộc NHTW; (ii) Phê chuẩn các nguyên tắc cho mọi hoạt động và giao dịch của NHTW; và phê chuẩn Ngân sách NHTW.
Đứng đầu Hội đồng CSTT Quốc gia là Chủ tịch - Thống đốc NHNN. Hội đồng hoạt động với tư cách là một cơ quan quản trị, làm việc theo chế độ tập thể, quyết nghị theo đa số phiếu. Giúp việc Hội đồng có Ban Thư ký - gồm một số chuyên gia của NHTW (có thể làm theo chế độ chuyên trách hoặc kiêm nhiệm). Chủ tịch Hội đồng và các thành viên Hội đồng CSTT Quốc gia được Quốc hội bầu và phê chuẩn trên cơ sở đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Về tổ chức, thơng thường Hội đồng CSTT Quốc gia được xem như một cấu trúc thượng tầng của NHTW. Để đảm bảo khách quan trong các quan điểm tiền tệ thì hoạt động của Hội đồng CSTT Quốc gia được tài trợ bởi nguồn tài chính độc lập.
Ban Điều hành (Thống đốc và các Phó Thống đốc): Thống đốc là người chỉ đạo, điều hành mọi hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, là người ra quyết định đối với những vấn đề về chuyên môn nhằm thực hiện các nghị quyết, quyết định của Hội đồng CSTT Quốc gia. Các Phó Thống đốc là người giúp việc cho Thống đốc, được phân công điều hành một số mảng/khối nghiệp vụ nhất định theo ủy quyền của Thống đốc.
Như vậy, với mơ hình này, Ngân hàng Trung ương cải cách theo hướng chỉ độc lập với Chính phủ trong điều hành chính sách
tiền tệ và có thể cải cách trong thời gian trung hạn vì việc vận dụng kịch bản này không nhất thiết phải sửa đổi nhiều hệ thống luật pháp mà chỉ cần Chính phủ có động thái sau:
Thứ nhất, Chính phủ đề nghị Quốc hội thơng qua Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia và Quốc hội quyết định Chủ tịch Hội đồng Chính sách Tiền tệ Quốc gia.
Thứ hai, Chính phủ bàn giao dần quyền lực điều hành chính sách tiền tệ sang Hội đồng CSTT Quốc gia trong thời gian trung hạn
Hiện tại, vai trò của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam còn nhiều hạn chế. Cơ chế ra quyết định tiền tệ hiện nay vừa phức tạp, vừa chưa thể hiện được vai trò, sự tự chủ của Ngân hàng Nhà nước. Thêm vào đó, khơng chỉ có Quốc hội, Chính phủ mà còn quá nhiều cơ quan nhà nước khác tham gia chỉ đạo, giám sát xây dựng và thực hiện chính sách tiền tệ. Có thể nói, sự chi phối quá sâu của Chính phủ làm giảm tính độc lập, chủ động của Ngân hàng Nhà nước trong việc điều hành chính sách tiền tệ linh hoạt. Theo quy định tại Luật Ngân hàng Nhà nước, Chính phủ quyết định lượng tiền cung ứng bổ sung cho lưu thông hàng năm. Vì vậy, hàng năm, trên cơ sở các chỉ tiêu kinh tế xã hội của Chính phủ về tốc độ tăng trưởng kinh tế, chỉ số lạm phát và các chỉ số kinh tế vĩ mô khác, Ngân hàng Nhà nước tính tốn xác định lượng tiền cung ứng tăng thêm để trình Chính phủ phê duyệt. Hàng q, Ngân hàng Nhà nước thực hiện tính tốn lượng tiền cung ứng tăng thêm cho từng mục tiêu như mua ngoại tệ, thực hiện cho vay tái cấp vốn (gồm OMO, chiết khấu, cho vay có bảo đảm bằng cầm cố giấy tờ có giá, hốn đổi ngoại tệ v.v...) trên cơ sở giới hạn phạm vi được duyệt.
Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, thị trường có nhiều biến động khó lường, địi hỏi điều hành của Ngân hàng Nhà nước cần linh
hoạt hơn thì việc bị giới hạn bởi chỉ tiêu cung ứng tiền được xác định trước hàng năm hoặc hàng quý (mặc dù cũng có thể điều chỉnh) đã hạn chế tính chủ động của Ngân hàng Nhà nước trong việc điều tiết thị trường, có thể gây ra sự biến động của lãi suất thị trường, đặc biệt là lãi suất liên ngân hàng. Chẳng hạn, trong trường hợp vốn của ngân hàng