- Hiểu biết về cơ chế truyền tải dần được cải thiện
n là số qua sát của chuỗi số liệu.
MỤC TIÊU CỦA CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ Ở VIỆT NAM Mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ
Mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ
Luật Ngân hàng Nhà nước năm 1997 (Điều 2) quy định:
“Chính sách tiền tệ quốc gia là một bộ phận của chính sách kinh tế - tài chính của Nhà nước nhằm ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và nâng cao đời sống của nhân dân”.
Tại khoản 1, Điều 4 Luật Ngân hàng Nhà nước năm 2010 quy định: “Hoạt động của Ngân hàng Nhà nước nhằm ổn định giá trị đồng tiền; bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các TCTD; bảo đảm sự an tồn, hiệu quả của hệ thống thanh tốn quốc gia; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”.
Có thể thấy rằng đây là một chính sách tiền tệ có mục tiêu quá rộng và thiếu cụ thể. Vì vậy, khơng những gây áp lực và làm phức tạp cho việc thực thi chính sách của Ngân hàng Nhà nước mà ngay việc đánh giá hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ trong từng giai đoạn cũng khơng chính xác. Việc thực thi một chính sách tiền tệ có mục tiêu cuối cùng kép đã là phức tạp, trong khi chính sách tiền tệ của Việt Nam phải đeo đuổi rất nhiều mục tiêu như vậy song lại không quy định mục tiêu nào là mục tiêu cuối cùng. Quả thực đó là một khó khăn lớn cho Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
Từ khi thực hiện Luật Ngân hàng Nhà nước đến nay, về cơ bản, có thể thấy rằng chính sách tiền tệ ln theo đuổi mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, kiềm chế lạm phát và góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế. Tuy nhiên, Luật Ngân hàng Nhà nước không quy định rõ mục tiêu hàng đầu của chính sách tiền tệ. Do vậy, trên thực tế việc điều hành chính sách tiền tệ có khó khăn nhất định nhất là khi cần có sự đánh đổi giữa các mục tiêu kiểm soát lạm phát và tăng trưởng kinh tế. Bên cạnh các mục tiêu được quy định trong Luật Ngân hàng Nhà nước, trong từng giai đoạn cụ thể, Ngân hàng Nhà nước còn theo đuổi các mục tiêu như đảm bảo ổn định hệ thống ngân hàng. Vì vậy, việc Ngân hàng Nhà nước thường phải theo đuổi nhiều mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ, chưa xác định rõ mục tiêu hàng đầu và một số mục tiêu chưa được lượng hóa đầy đủ là những bất cập, gây khó khăn trong việc điều hành chính sách tiền tệ.
Trên thực tế, hàng năm, việc điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước đều hướng vào việc kiểm soát lạm phát và hỗ trợ tăng trưởng kinh tế theo mục tiêu. Song việc theo đuổi các mục tiêu trong một số năm, nhất là từ năm 2004 đến nay, cịn có khó khăn. Chẳng hạn, năm 2004 và 2005, mục tiêu lạm phát đặt ra là dưới 5% và dưới 6,5%, song kết quả CPI được kiểm soát lại là mức 9,5% và 8,4%. Năm 2010, mục tiêu lạm phát là 7-8% nhưng lạm phát thực tế lại là 11,8%. Đối với mục tiêu tăng trưởng kinh tế, mức tăng trưởng GDP thực tế hàng năm nhìn chung đã bám sát mục tiêu, nhưng vẫn cịn có sự chênh lệch nhất định (xem Bảng 4.4).
Mục tiêu trung gian của chính sách tiền tệ
Tổng phương tiện thanh toán (M2)
Từ năm 1992, Ngân hàng Nhà nước đã quan tâm đến khối lượng tiền tệ trong nền kinh tế theo nghĩa rộng (M2), không chỉ là
lượng tiền mặt như trước năm 1990. Đồng thời, việc thống kê tiền tệ được thực hiện theo các tiêu chí của Quỹ Tiền tệ Quốc tế ( IMF)18.
Xét về phương diện lý thuyết cũng như thực tiễn các nước phát triển, để kiểm soát mức tăng M2, đòi hỏi Ngân hàng Trung ương các nước phải xác định rõ mức tăng MB (hay mục tiêu hoạt động là khối lượng), hoặc kiểm soát lãi suất thị trường liên ngân hàng (hay mục tiêu hoạt động là giá cả). Thực tế, từ năm 1995 đến nay, hàng năm để thực hiện mục tiêu điều hành chính sách tiền tệ, Ngân hàng Nhà nước đều xác định các chỉ tiêu định hướng về M2, tín dụng đối với nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2005, giữa chỉ tiêu định hướng về M2 và thực tế cũng có sự chênh lệch nhưng ở mức khơng cao, chỉ khoảng 0,5-5%. Tuy nhiên từ 2006 đến nay, mức độ chênh lệch giữa chỉ tiêu định hướng về M2 và thực tế tăng lên do Việt Nam ngày càng hội nhập vào nền kinh tế thế giới, trong khi tình hình kinh tế trong nước và thế giới có nhiều biến động phức tạp đã tác động nhiều đến việc thực hiện các chỉ tiêu tiền tệ định hướng. Ví dụ: năm 2007: chỉ tiêu M2 định hướng là 20-23% trong khi số thực tế M2 tăng trưởng: 46,12%; năm 2008: chỉ tiêu M2 định hướng là 32% trong khi số thực tế M2 tăng trưởng: 20,31%. Tương tự, chỉ tiêu M2 định hướng và thực tế có sự chênh lệch khá cao vào năm 2009, và năm 2010 (xem Bảng 4.4 và Đồ thị 4.4).
Nguyên nhân chủ yếu của diễn biến thực tế của M2 trong một số năm không sát với định hướng đề ra là do:
Ngân hàng Nhà nước chưa xác định rõ ràng mục tiêu trung gian nên trong thực tế, việc điều hành các cơng cụ chính sách tiền 18Khối lượng tiền tệ trong nền kinh tế theo nghĩa rộng (M2, hay tổng phương tiện thanh toán) bao gồm: tổng lượng tiền mặt ngoài hệ thống ngân hàng + tiền gửi bằng VND và bằng ngoại tệ của dân cư, doanh nghiệp tại các ngân hàng thương mại; tiền cơ bản của Ngân hàng Nhà nước (MB) được xác định gồm: tiền mặt ngoài Ngân hàng Nhà nước + tiền gửi của các tổ chức tín dụng tại Ngân hàng Nhà nước. Khối lượng tiền tệ trong nền kinh tế (M2) và tiền cơ bản (MB) được xác định như trên hoàn toàn phù hợp với quan điểm của Ngân hàng Trung ương các nước trên thế giới.
tệ nhiều lúc hướng vào kiểm sốt tín dụng, lãi suất thị trường và tỷ giá. Với việc điều hành chính sách tiền tệ hướng vào nhiều mục tiêu trung gian như vậy nên nhiều khi việc điều hành CSTT cịn bị động, hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ chưa cao, điều tiết thị trường không đạt được mục tiêu mong muốn.
Bảng 4.4. Mục tiêu và thực hiện chính sách tiền tệ, 2000-2010 (%/năm)
Năm Các chỉ tiêu Tăng trưởng Lạm phát M2 Tín dụng
2000 Mục tiêu 5,5 – 6 6 38 28 - 30 2000 Thực hiện 6,8 -0,6 38,96 38,14 2001 Mục tiêu 7,5 - 8 < 5 23 20-25 2001 Thực hiện 6,89 0,8 25,53 21,44 2002 Mục tiêu 7 -7,3 3 - 4 22 - 23 20 - 21 2002 Thực hiện 7,08 4,0 17,7 22,2 2003 Mục tiêu 7 - 7,5 < 5 25 25 2003 Thực hiện 7,34 3 24,94 28,41 2004 Mục tiêu 7,5 - 8 < 5 22 25 2004 Thực hiện 7,79 9,5 30,39 41,65 2005 Mục tiêu 8,5 < 6,5 22 25 2005 Thực hiện 8,44 8,4 29,65 31,1 2006 Mục tiêu 8 < 8 23 - 25 18 - 20 2006 Thực hiện 8,23 6,6 33,59 25,44 2007 Mục tiêu 8,2 - 8,5 < 8 20 - 23 17 - 21 2007 Thực hiện 8,46 12,6 46,12 53,89 2008 Mục tiêu 8,5 - 9 < 10 32 30 2008 Thực hiện 6,31 19,9 20,31 25,43 2009 Mục tiêu 5 < 15 18 - 20 21 – 23 2009 Thực hiện 5,32 6,50 28,99 37,53 2010 Mục tiêu 6,5 7 - 8 25 25 2010 Thực hiện 6,78 11,8 33,3 31,19
Ngân hàng Nhà nước chưa thực sự kiểm soát hết các nhân tố tác động đến M2, nhất là các nhân tố làm thay đổi tài sản có ngoại tệ rịng và cho vay chính phủ rịng. Cụ thể là các nhân tố sau: (i) sự thay đổi bên tài sản có ngoại tệ rịng: việc kiểm sốt M2 của Ngân hàng Nhà nước gặp khó khăn, bị động nhiều bởi luồng ngoại tệ ra; (ii) sự thay đổi đầu tư tín dụng đối với nền kinh tế là nhân tố chính tác động đến sự thay đổi M2, qua đó tác động đến tăng trưởng kinh tế, và lạm phát; (iii) những thay đổi trong khoản mục cho vay chính phủ rịng (phản ánh những thay đổi trong thu, chi khu vực Chính phủ): đối với những nước có chính sách tài khố ổn định thì những thay đổi trong khoản mục này không lớn. Tuy nhiên, thực tế trong nhiều năm qua, khoản mục này của nước ta thay đổi lớn. Do vậy, để kiểm soát M2 không thể bỏ qua những thay đổi của khoản mục này. Đồng thời, đối với việc cho vay Chính phủ rịng, theo quy định về thống kê tiền tệ của IMF được hạch tốn bên tài sản có của bảng cân đối tiền tệ toàn ngành ngân hàng với dấu âm, có nghĩa là tiền gửi Chính phủ càng lớn thì M2 càng giảm. Nhưng trên thực tế, tiền gửi Chính phủ tại các ngân hàng thương mại đã tham gia vào q trình tạo tiền, qua đó ảnh hưởng đến cung cầu vốn và lãi suất thị trường mà Ngân hàng Nhà nước khơng thể kiểm sốt được; (iv) những thay đổi trong khoản mục khác cũng có tác động đến sự thay đổi M2.
Đồ thị 4.4 . Mức tăng M2 thực tế và mục tiêu (%/năm)
Nguồn: Ngân hàng Nhà nước, Tổng cục Thống kê.
Như vậy, để kiểm sốt sự gia tăng M2 theo định hướng, địi hỏi Ngân hàng Nhà nước phải kiểm soát được những nhân tố tác động đến M2. Ngồi ra, phải kiểm sốt được lượng tiền gửi của các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng. Tuy nhiên, từ năm 2000 đến nay, các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng đã phát triển với quy mô tương đối lớn, như Quỹ hỗ trợ Phát triển (Ngân hàng Phát triển Việt Nam), Tiết kiệm Bưu điện, hệ thống bảo hiểm, Kho bạc Nhà nước v.v...) nằm ngồi phạm vi kiểm sốt của Ngân hàng Nhà nước. Những phân tích trên đã lý giải tại sao tác động của M2 đến các biến số của nền kinh tế chưa rõ ràng, diễn biến của tổng phương tiện thanh toán M2 với ý nghĩa là mục tiêu trung gian không phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và lạm phát (xem Đồ thị 4.5).
Đồ thị 4.5. Diễn biến M2, tốc độ tăng trưởng kinh tế và lạm phát (% năm)
Nguồn: Ngân hàng Nhà nước, Tổng cục Thống kê. Kiểm sốt đầu tư tín dụng đối với nền kinh tế
Trong mục tiêu chính sách tiền tệ hàng năm, tăng trưởng tín dụng được coi là tiêu chí quan trọng để hỗ trợ phát triển kinh tế. Từ năm 1991 đến nay, khơng chỉ Ngân hàng Nhà nước mà cả Chính phủ và các bộ, ngành cũng rất quan tâm đến mức độ tăng trưởng tín dụng cho nền kinh tế. Trong điều kiện thị trường chứng khốn chưa phát triển, tín dụng của hệ thống ngân hàng là kênh cung cấp vốn quan trọng, chủ yếu để phát triển và đổi mới cơ cấu kinh tế, đổi mới trang thiết bị, và cơng nghệ của các doanh nghiệp.
Việc kiểm sốt tín dụng cho nền kinh tế được Ngân hàng Nhà nước thực hiện trên hai phương diện: (i) Ngân hàng Nhà nước khơng ngừng hồn thiện cơ chế chính sách tín dụng theo hướng ngày càng thơng thống, nâng cao quyền chủ động, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức tín dụng, đồng thời đảm bảo ngun tắc an tồn, hiệu quả. Đến nay, qua nhiều lần chỉnh sửa, bổ sung, cơ chế tín dụng về cơ bản đã được hoàn thiện, những vướng mắc trong thực tế đã dần
được khắc phục; (ii) kiểm sốt mức độ tăng trưởng tín dụng19. Có thể nói, mức độ kiểm sốt tín dụng của Ngân hàng Nhà nước theo định hướng còn rất hạn chế. Trong nhiều năm, diễn biến tăng trưởng tín dụng thực tế khơng sát với định hướng (xem Bảng 4.4). Mặc dù hàng năm Ngân hàng Nhà nước có đặt ra chỉ tiêu định hướng, nhưng trên thực tế, việc Ngân hàng Nhà nước sử dụng các cơng cụ chính sách tiền tệ như lãi suất, nghiệp vụ tái cấp vốn v.v... để tác động, điều tiết, kiểm sốt mức tăng trưởng tín dụng theo định hướng cịn nhiều khó khăn. Chẳng hạn như năm 2007 chỉ tiêu tín dụng định hướng là 18-22% trong khi tín dụng tăng trưởng thực tế là 53,89%, tương tự, năm 2010 chỉ tiêu tín dụng định hướng là 25% trong khi mức tăng tín dụng thực tế là 32,4% cao hơn nhiều so với định hướng, đồng thời, Ngân hàng Nhà nước đã rất khó khăn trong việc điều tiết để giảm mức độ tăng trưởng tín dụng thực tế.
Mục tiêu hoạt động
Trong điều kiện thị trường tiền tệ Việt Nam còn chưa thực sự phát triển, khả năng cạnh tranh giữa các ngân hàng chưa cao, ứng xử của các tổ chức tín dụng (TCTD) đối với những thay đổi của thị trường còn hạn chế, dẫn đến các lãi suất của Ngân hàng Nhà nước chưa có tác động hiệu ứng đáng kể đối với lãi suất thị trường. Do vậy, Ngân hàng Nhà nước chưa thể lựa chọn mục tiêu hoạt động là giá cả. Thực tế, trong điều hành chính sách tiền tệ, Ngân hàng Nhà nước chủ yếu hướng vào điều tiết lượng tiền cung ứng do Chính Phủ phê duyệt hàng năm cho mục tiêu mua ngoại tệ, tái cấp vốn cho các ngân hàng thương mại và các mục đích khác. Với cách điều hành như vậy, thực chất Ngân hàng Nhà nước đã lựa chọn mục tiêu hoạt động theo khối lượng. Từ năm 1995, Ngân hàng Nhà nước đã xác định và 19Trong phạm vi báo cáo này, chỉ tập trung phân tích về kiểm sốt mức độ tăng trưởng tín dụng của Ngân hàng Nhà nước vì việc kiểm sốt mức độ tăng trưởng tín dụng gắn liền với kiểm sốt M2 của Ngân hàng Nhà nước.
điều hành lượng tiền cung ứng của NHNN tăng thêm hàng năm để thực hiện ổn định tiền tệ theo các chỉ tiêu dự kiến. Khối lượng tiền cung ứng cần thiết tăng thêm này được xác định trên cơ sở mức tăng trưởng tổng phương tiện thanh toán (M2), phù hợp với mức độ tăng trưởng GDP và chỉ số lạm phát dự kiến và hệ số tạo tiền dự kiến của các tổ chức tín dụng.
Sau khi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mức cung ứng tiền tăng thêm hàng năm, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước điều hành việc cung ứng tiền trong phạm vi được Chính phủ phê duyệt thơng qua việc điều hành các cơng cụ chính sách tiền tệ. Với cách điều hành như trên, thực chất Ngân hàng Nhà nước đã (i) tác động vào tài sản có ngoại tệ của Ngân hàng Nhà nước khi Ngân hàng Nhà nước thực hiện việc mua bán ngoại tệ trên thị trường ngoại tệ liên ngân hàng; (ii) tác động làm thay đổi khoản mục tài sản có trong nước rịng khi Ngân hàng Nhà nước thực hiện việc tái cấp vốn cho các ngân hàng thương mại và thực hiện các mục đích khác, như cho vay Ngân sách Nhà nước theo lệnh của Chính phủ. Hành động này của Ngân hàng Nhà nước đã tác động làm thay đổi MB, qua đó tác động đến MS. Tuy nhiên, trong điều hành lượng tiền cung ứng Ngân hàng Nhà nước chưa kiểm sốt tồn bộ các nhân tố làm thay đổi MB như đã đề cập ở trên.