Sau hơn mười năm triển khai việc thu hút nguồn vốn ODA phục vụ công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, Việt Nam vẫn đang phải đối mặt với những thách thức và khó khăn trong công tác thu hút, sử dụng và quản lý nguồn vốn này. Sau đây là một số những tồn tại:
- Thiếu vai trò làm chủ và tính chủ động trong việc định hướng thu hút và sử dụng vốn ODA cũng như trong quá trình tổ chức thực hiện, do vậy làm giảm hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn lực này.
- Là một trong những nguồn lực nước ngoài có ý nghĩa quan trọng, những chậm trễ trong các khâu chuẩn bị, tổ chức thực hiện, theo dõi và đánh giá dự án ODA dẫn đến mức giải ngân bình quân hàng năm mới chỉ đạt hơn 70% so với kế hoạch dự kiến đã khiến nguồn vốn này chưa phát huy được hết tác dụng tích cực của nó. Mức giải ngân chưa đạt được kế hoạch đề ra, nhất là vốn vay của các Ngân hàng phát triển như JBIC (Nhật Bản), tỷ lệ giải ngân của tài khoá 2001 là 9,8%, tài khoá 2002 là 7,2% và khoảng từ 10% đến 12% cho tài khoá 2003, thấp hơn tỷ lệ giải ngân trung bình là 15%/năm ở các nước tiếp nhận khác trong khu vực. Trong trường hợp của WB, tỷ lệ giải ngân vốn vay năm 2003 đạt 14,3%, tăng so với mức 12,1% của các năm trước đó nhưng vẫn thấp hơn mức trung bình của khu vực là 18%. Tình hình giải ngân của các dự án sử dụng vốn vay ưu đãi của các Nhà tài trợ khác như ADB, AFD và KfW cũng đều thấp hơn kế hoạch đề ra. Mức giải ngân vốn ODA thấp đã kéo dài thời hạn xây dựng và đưa công trình vào hoạt động, tăng chi phí đầu tư và giảm uy tín của Việt Nam về năng lực thực hiện và sử dụng ODA.
- Các chính sách tài chính trong nước (thuế, cơ chế cho vay lại, các định mức chi phí về chuyên gia và BQLDA...) nặng về xử lý theo vụ việc thay vì có một chính sách nhất quán, được công bố trước làm cơ sở cho việc tính toán và lựa chọn các phương án sử dụng các nguồn vốn đầu tư phù hợp. Ví dụ như các khoản mục chi phí QLDA giữa các qui định của Bộ kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ xây dựng chưa thống nhất, Các BQLDA phải tham chiếu nhiều văn bản mà vẫn khó áp dụng không đảm bảo được tính đồng bộ. Cụ thể như Bảng 1.5 - So sánh các khoản mục chi phí quản lý dự án hoặc chi phí phục vụ cho việc thực hiện dự án ODA.
- Công tác theo dõi và đánh giá dự án bị buông lỏng. Nhiều cơ quan chủ quản ở Trung ương và các tỉnh chưa quản lý được các dự án của mình. Kỷ luật
báo cáo về tình hình thực hiện các chương trình dự án ODA thực hiện thiếu nghiêm túc, và thiếu các chế tài cần thiết.
- Năng lực quản lý, thực hiện dự án của các BQLDA và năng lực cán bộ tham gia quản lý Nhà nước về vốn ODA ở các cấp, nhất là ở cấp địa phương còn yếu về trình độ chuyên môn, kỹ năng quản lý, tiếng Anh và kinh nghiệm hợp tác quốc tế. Nhìn chung, năng lực của nhiều BQLDA còn yếu, nhất là các đơn vị lần đầu tiên sử dụng vốn vay ưu đãi của các Nhà tài trợ.
- Những tồn tại được phát hiện thực sự rất đa dạng và thuộc trách nhiệm giải quyết của nhiều cơ quan khác nhau, không chỉ của phái Việt Nam mà của cả các Nhà tài trợ. Nguyên nhân của các tồn tại trên bao gồm cả nguyên nhân chủ quan và khách quan như sau:
- Nguyên nhân khách quan:
+ Thủ tục phức tạp từ phía Nhà tài trợ
Một trong các nguyên nhân dẫn đến quá trình thực hiện dự án bị kéo dài và tốc độ giải ngân chậm là do thủ tục của các Nhà tài trợ phức tạp và rườm rà. Việc phê duyệt dự án phải qua nhiều bước. Đối với một số dự án đồng tài trợ, do phải áp dụng đồng thời nhiều thủ tục khác nhau của các Nhà tài trợ, chủ dự án gặp khó khăn trong quá trình thực hiện.
+ Trình độ và hiểu biết hạn chế của tư vấn nước ngoài
Đối với nhiều dự án đầu tư bằng vốn ODA, một số tư vấn quốc tế thiếu kinh nghiệm về các điều kiện của Việt Nam nên chất lượng thiết kế đã không đảm bảo, dẫn đến hậu quả phải kéo dài thời gian để chỉnh sửa, làm chậm giải ngân.
- Nguyên nhân chủ quan
+ Nhận thức chưa đúng và đầy đủ về vai trò và bản chất của nguồn vốn ODA ở các Ngành, các cấp, vì vậy mà việc thực hiện các văn bản pháp quy thiếu nghiêm minh. Nguyên nhân này đã dẫn đến công tác quy hoạch vận động
và sử dụng vốn ODA chưa được quan tâm đúng mức, chưa phát huy được vai trò làm chủ trong việc thu hút và sử dụng vốn ODA. Đặc biệt là khâu chuẩn bị và thiết kế dự án cũng như công tác theo dõi đánh giá dự án chưa được thực hiện tốt.
+ Thiếu một định hướng tổng thể về thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA để làm căn cứ cụ thể hoá chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc huy động nguồn lực này nhằm hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, xoá đói, giảm nghèo của cả nước. Đây chính là nguyên nhân của tồn tại về thiếu tính chủ động trong công tác thu hút vốn ODA.
+ Việc chậm giải phóng mặt bằng là một trong những nguyên nhân cơ bản ảnh hưởng đến tiến độ thi công của nhiều dự án đầu tư lớn. Đó là do thiếu một khung pháp lý ổn định, đồng bộ và nhất quán để điều chỉnh các hoạt động trong lĩnh vực này, đặc biệt việc áp dụng hệ số K để định giá đền bù gây nhiều tranh cãi. Bên cạnh đó, quỹ nhà ở phục vụ công tác tái định cư ở các thành phố lớn còn hạn chế. Ngoài ra, sự thiếu phối hợp giữa các cơ quan Trung ương, chủ dự án và chính quyền địa phương trong công tác giải phóng mặt bằng đã góp phần làm giảm tiến độ của dự án.
+ Sự khác biệt về quy trình thủ tục giữa các Nhà tài trợ và phía Việt Nam
Sự khác biệt và tính đồng bộ giữa quy trình và thủ tục của Nhà tài trợ và phía Việt Nam là một vấn đề quan trọng trong quá trình thực hiện các dự án ODA, sự khác nhau về trình tự, thủ tục, thẩm quyền thẩm định và phê duyệt, sự khác nhau về quy trình, trình tự đấu thầu.. .ngoài ra, đối với một số quy định trong nước đòi hỏi phải có định mức, đơn giá, trong khi cơ chế chính sách chưa được hoàn thiện cũng là vướng mắc trong quá trình thực hiện và giải ngân các dự án ODA.
Ngoài ra còn một số quan niệm, khái niệm khác nhau giưa phía Việt Nam và nhà tài trợ trong đấu thầu như hình thức, phương pháp đấu thầu; các dự án ODA còn chịu sự điều tiết của nhiều quy định khác như: quy định về đầu tư, quy định về ngân sách nhà nước, quy định về tài chính của Việt Nam...cũng là nguyên nhân làm chậm tiến độ giải ngân và thực hiện dự án.
+ Công tác đào tạo và đào tạo lại đội ngũ cán bộ QLDA chưa được
quan tâm đúng mức. Những yếu kém về năng lực của Ban QLDA bắt nguồn từ thực tế là cán bộ dự án chưa được đào tạo đầy đủ về quản lý đầu tư, quản lý dự án, cơ sở vật chất phục vụ công tác còn hạn chế, thiếu một hệ thống khuyến khích thích đáng về vật chất nên khó tuyển dụng được các cán bộ có đủ năng lực làm việc cho các Ban QLDA trong điều kiện kinh phí của Ngân sách còn hạn hẹp.
+ Chậm trễ trong các thủ tục phê duyệt của phía Việt Nam
Sau khi ký kết hiệp định vay vốn với các Nhà tài trợ, các chủ dự án phải thực hiện tiếp theo các quy trình đầu tư của Việt Nam như: lập thiết kế, dự toán, thực hiện các thủ tục về đấu thầu... Ngoài ra, dự án thường được phê duyệt trước khi ký Hiệp định, trong quá trình đàm phán hiện định dẫn đến dự án sẽ phải điều chỉnh. Trong nhiều trường hợp, do thời gian phê duyệt các báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật kéo dài (cá biệt có trường hợp mất từ 1 đến 1,5 năm từ khi phê duyệt đến khi thi công) dẫn đến hậu quả là phải điều chỉnh lại thiết kế dự án cho phù hợp với tình hình thực tế. Bản thân việc chậm phê duyệt những thay đổi này của các cơ quan liên quan phía Việt Nam cũng là một yếu tố tác động đến việc giải ngân. Việc chậm xử lý, thẩm định và phê duyệt kết quả đấu thầu, phê duyệt các phiếu đề nghị thanh toán cho nhà thầu...đã làm chậm tốc độ thực hiện dự án, làm tăng chi phí đầu tư...
+ Hệ thống các văn bản pháp quy có liên quan thiếu đồng bộ, thiếu nhất quán. Ví dụ như Nghị định 90/1997/NĐ-CP được ban hành dựa trên nội
dung của Nghị định 87/1997/NĐ-CP ngày 8/5/1997, nhưng đến nay Nghị định 131/2006/NĐ-CP đã được ban hành với nhiều nội dung đã thay đổi nhưng nghị định 90/1997/NĐ-CP vẫn chưa được điều chỉnh, sửa đổi. Nghị định này mới chỉ điều chỉnh nguồn vốn ODA vay ưu đãi còn đối với nguồn ODA không hoàn lại hiện nay chưa có văn bản pháp lý nào quy định các căn cứ chung để xác định cơ chế tài chính trong nước nào sẽ được áp dụng
Luật Xây dựng, Luật đầu tư cũng đã được Quốc hội ban hành với nhiều quy định mới, trong khi đó Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng vẫn chưa được sửa đổi hoặc thay thế cho đồng bộ
Nói tóm lại, khung pháp lý cho các hoạt động thu hút và sử dụng ODA của Việt Nam còn chưa thống nhất, chưa đồng bộ, được biệt đồng bộ và phù hợp với các quy định của Nhà tài trợ.
1.4. Kinh nghiệm của một số quốc gia trong thu hút vốn ODA 1.4.1. Xu thế tổng nguồn ODA của Thế giới
Sau hàng chục năm suy giảm do kinh tế thế giới trì trệ, tổng nguồn vốn ODA của các nước thành viên DAC đã tăng lên 10 tỉ USD trong các năm 2001- 2004 và đạt 0,4% GNI bình quân của các nước thành viên DAC (năm 2003), là mức cao so với mức trung bình 0,39% trong giai đoạn 1993-2003. Nếu các nước thành viên DAC thực hiện nghiêm túc cam kết tăng viện trợ đưa ra tại Hội nghị Monterrey thì năm 2006 tổng nguồn vốn ODA của các nước thành viên DAC sẽ tăng thêm 16 tỉ USD và tỉ lệ ODA/GNI sẽ đạt 0,3% là mức bình thường vào những năm 80 và đầu những năm 90.
Tháng 5/2005, các nước thành viên EU đã quyết định tăng nguồn vốn ODA để đến năm 2010 sẽ đạt 0,56% GNI và năm 2015 sẽ đạt 0,7% GNI. Nhật Bản cũng đã tuyên bố sẽ đạt mục tiêu ODA/GNI 0,7% trong những năm tới.
Dự báo tổng nguồn vốn ODA của các nước thành viên DAC sẽ đạt con số kỷ lục 115 tỷ USD vào năm 2010. Tuy nhiên, con số này vẫn thấp hơn tổng nguồn vốn ODA 150 tỉ USD cần phải huy động để góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ.
Ngoài nguồn vốn ODA chủ yếu của các nước thành viên DAC, còn có nguồn vốn ODA bổ sung nữa từ một số quốc gia Trung Âu, các Quỹ, các nước thuộc tổ chức
OECD nhưng không phải là thành viên DAC, các quốc gia là thành viên mới của EU, một số nước có nền kinh tế đang nổi lên.
Sự phân bố vốn ODA của các Nhà tài trợ trong thời gian gần đây có những biến động lớn. Dòng vốn ODA thuần (nguồn ODA - số nợ ODA đến hạn thanh toán) đổ vào Trung Quốc đã từng là nước tiếp nhận vốn ODA lớn nhất đã giảm gần 40% trong vòng 5 năm gần đây, ODA thuần của khu vực Đông Nam á cũng giảm mạnh. Trong khi đó nguồn vốn ODA vào các nước vùng sa mạc Sahara của châu Phi, sau một thời gian suy giảm nay đang tăng trở lại.
Như vậy, có thể nhận thấy tổng nguồn vốn ODA trong thời kỳ 2006-2010 sẽ tăng lên đáng kể. Song nguồn vốn ODA tới được các nước đang phát triển là bao nhiêu còn tùy thuộc vào nhiều yếu tố chủ quan và khách quan, trong đó chính sách phát triển kinh tế - xã hội của nước tiếp nhận có vai trò quyết định.
1.4.2. Kinh nghiệm thu hút ODA của một số quốc gia
- Đài Loan: Trong những năm đầu phát triển nền kinh tế sau chiến tranh thế giới thứ 2, Đài Loan đã nhận được viện trợ từ các nước phát triển như Mỹ và một số các nước khác. Vốn viện trợ đã góp phần rất đáng kể trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Đài Loan. Từ một nước nhận viện trợ, những năm gần đây Đài Loan đã trở thành nước cung cấp viện trợ.
- Nhật Bản: Từ năm 2001, Nhật Bản đã thay thế Mỹ trong vai trò viện trợ ODA lớn nhất. Vị trí này được nước Nhật duy trì hơn một thập kỷ nay. Đầu thập
niên 90, sau khi nội chiến chấp dứt ở Campuchia, Nhật nắm giữ vai trò là đầu tàu hỗ trợ phát triển lưu vực sông Mê Kông, với những khoản viện trợ hào phóng. Qua đó, Nhật Bản đã tạo lập và củng cố vị thế là quốc gia ngoài khối có ảnh hưởng lớn nhất trong vùng
Chúng ta khó mà có thể tưởng tưởng được rằng Nhà tài trợ lớn nhất thế giới hiện nay là Nhật cũng đã từng là nước nhận viện trợ. Cụ thể là sau chiến tranh thế giới thứ II, Nhật đã phải nhận sự viện trợ của Mỹ, các tổ chức tài chính quốc tế và của Liên hợp quốc về thực phẩm., thuốc men. Nền kinh tế của Nhật đã phát triển nhanh chóng với sự giúp đỡ của vốn ODA. Đầu những năm 60, Nhật Bản là nước nhận viện trợ từ WB nhiều thứ hai trên thế giới. Năm 1990, Nhật Bản đã trả nợ xong cho Ngân hàng thế giới
- Trung Quốc: Trung Quốc là một trong những quốc gia thu hút được nhiều vốn ODA từ nước ngoài trong những năm đầu thập niên 90. Nguồn vốn ODA của Trung Quốc đặc biệt tăng mạnh khi Trung Quốc tiến hành mở cửa và cải cách đặc biệt là từ năm 1992 sau khi Trung Quốc vạch rõ mục tiêu xây dựng nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa. Trung Quốc đã trải qua 3 giai đoạn thử nghiệm đầu tư bắt đầu từ năm 1979. Điều đó chứng tỏ Trung Quốc đã trải qua nhiều năm kinh nghiệm trong công tác thu hút vốn đầu tư nước ngoài nói chung, trong đó có vốn ODA so với hơn 10 năm kinh nghiệm thu hút vốn đầu tư nước ngoài của Việt Nam. Hiện nay Trung Quốc là một Nhà tài trợ cho Việt Nam và một số quốc gia khác.
Ấn độ: Tµi khãa 2004-2005, Ấn Độ lµ nước nhận vèn ODA nhiều nhất từ
Nhật Bản với tổng vốn cam kết đạt 134,46 tỷ Yªn (gần 1,3 tỷ USD). Tæng gộp từ
trước đến nay, Ên Độ xếp thứ 4 trong số c¸c nước nhận nhiều vèn ODA nhất từ
Nhật Bản, sau Trung Quốc (3090,4 tỷ Yªn), Indonesia (3831,2 tỷ Yªn), Philippines (2001,2 tỷ Yªn).
Sở dĩ các nước kể trên có được những thành công như vậy trong công tác thu hút và sử dụng vốn ODA là do các nguyên nhân sau:
- Hệ thống pháp luật, chính sách về thu hút và sử dụng vốn ODA ồn định và nhất quán.
- Nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng và vai trò của nguồn vốn ODA nên hiệu quả sử dụng vốn ODA cao.
- Gắn kết chiến lược huy động vốn ODA với chiến lược phát triển kinh tế -xã hội.
- Có một quy hoạch tổng thể về chiến lược thu hút vốn ODA.