Tuy nhiên, tại khâu này vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế. Cụ thể:
yêu cầu đặt ra, ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả vốn đầu tư cũng như tốc độ triển khai dự án. Thể hiện trên các khía cạnh chủ yếu như:
- Quy hoạch chưa theo kịp sự phát triển. Về mặt nguyên tắc, quy hoạch phải được xây dựng tổng thể, đồng bộ, dài hơi và phải đi trước một bước để tạo tiền đề, định hướng cho hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, nhiều dự án đã được phê duyệt và triển khai trong khi quy hoạch tổng thể chưa có. Ví dụ, Dự án Hệ thống cấp nước sông Sài Gòn giai đoạn 1, Dự án Nhà máy nước sông Sài Gòn giai đoạn 2, Dự án Nhà máy nước Thủ Đức được cấp phép và triển khai trước khi Quy hoạch tổng thể hệ thống cấp nước Thành phố Hồ Chí Minh được phê duyệt. Hay như việc xây dựng hệ thống thông tin tín hiệu của ngành đường sắt cho đến nay, Quy hoạch chi tiết về hệ thống thông tin tín hiệu trong ngành đường sắt chưa có, như- ng do yêu cầu bức thiết, các dự án thông tin tín hiệu vẫn phải được phê duyệt và triển khai, cho nên thiếu tính đồng bộ.
- Chất lượng một số dự án quy hoạch chưa cao, chưa có tầm nhìn xa. Nhiều dự án quy hoạch dài hạn thiếu các căn cứ về kinh tế, về xã hội... đáng tin cậy, nhất là khả năng phân tích, dự báo về thị trường còn yếu kém cho nên quy hoạch đã bị thay đổi nhiều lần, như quy hoạch ngành điện, xi măng... Nhiều dự án quy hoạch chưa có tính tổng thể, như quy hoạch phát triển hệ thống giao thông, hệ thống cảng... Một số quy hoạch chưa gắn kết với thị trường, quy hoạch mang tính tình thế, phát triển đến đâu quy hoạch đến đó, như quy hoạch các cảng sông, cảng biển, hệ thống sân bay.v.v...
- Công tác quy hoạch chậm được bổ sung, khiến cho quy hoạch đi sau so với thực tiễn của sự phát triển. Quy hoạch tổng thể phát triển các khu công nghiệp được phê duyệt cho đến năm 2000 với 33 khu. Cho đến nay, quy hoạch này vẫn chưa được điều chỉnh, bổ sung kịp thời, trong khi cả nước đã có gần 100 khu công nghiệp được thành lập, vượt nhiều so với quy hoạch ban đầu.
- Quy hoạch chưa phù hợp với cơ chế thị trường. Công tác quy hoạch chưa tính toán đ- ược những tác động ảnh hưởng đến xu thế phát triển của đất nước cũng như của các vùng, các ngành, lĩnh vực. Nhiều quy hoạch còn xuất phát từ ý muốn chủ quan chưa thu hút sự tham gia của các chủ thể trong nền kinh tế.
- Việc lồng ghép, gắn kết các quy hoạch chưa được thực hiện tốt. Các quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng ở cấp quốc gia chưa được phản ánh rõ nét trong các quy hoạch phát triển vùng hay quy hoạch phát triển của các vùng chưa thực sự gắn kết với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước.
- Tính cục bộ, xu hướng khép kín trong các quy hoạch đã gây nên sự lãng phí các nguồn lực do sự phát triển chồng chéo, dư thừa công suất..., hoặc tạo ra độc quyền trong phát triển một số ngành, gây cản trở sự gia nhập ngành của các thành phần kinh tế khác, ví dụ như quy
hoạch nhà máy sản xuất đường, xi măng.v.v...
Các nguyên nhân dẫn đến hạn chế này có thể kể đến như:
- Thiếu văn bản pháp lý để quản lý Nhà nước về quy hoạch. Đến nay mới chỉ có Chỉ thị số 32/1998/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ về công tác quy hoạch, cho nên tính pháp lý ch- ưa được cao, cần phải ban hành Nghị định hay Pháp lệnh về quy hoạch.
- Nhận thức về vai trò của quy hoạch trong điều kiện kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế chưa được đề cao. Công tác quy hoạch chưa nhận được quan tâm đúng mức ở các cấp, các ngành.
- Bên cạnh đó, kinh phí dành cho quy hoạch chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra. Các yếu tố đầu vào ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng quy hoạch chưa được đảm bảo, như điều tra khảo sát, thu thập thông tin, phương pháp quy hoạch chưa được đổi mới. Đặc biệt trình độ của đội ngũ cán bộ quy hoạch còn nhiều bất cập.
- Khâu thẩm định và ra quyết định quy hoạch còn nhiều yếu kém.
Thứ hai,Công tác phê duyệt dự án đầu tư còn nhiều hạn chế.
- Một số cấp có thẩm quyền ra các quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, dự toán chi tiết thiếu chính xác dẫn đến khi thi công dự án phải bổ sung điều chỉnh nhiều lần.
Dự án Đường Hồ Chí Minh tổng mức đầu tư được duyệt ban đầu vào năm 2000 là 5.300 tỷ đổng. Năm 2004, Dự án đã được điều chỉnh lần 2 lên 6.852 tỷ đồng và hiện nay dự án vẫn đang tiếp tục trình xin điều chỉnh do phát sinh nhiều hạng mục mà trong thiết kế không tính đến hoặc tính không chính xác.
Dự án đầu tư xây dựng mở rộng và nâng cấp Bệnh viện Đại học Y Dược thành phố Hồ Chí Minh được Bộ Y tế phê duyệt năm 2001 với tổng vốn đầu tư 199,6 tỷ đồng. Đến nay, dự án vẫn chưa được hoàn thành (kế hoạch hoàn thành vào năm 2004) do tính thiếu chi phí xây lắp và thay đổi danh mục trang thiết bị của dự án. Bộ Y tế đang đề nghị tăng tổng mức đầu tư lên 362,7 tỷ đồng, tăng 81,7%.
- Một số dự án được phê duyệt và triển khai không đúng với quy hoạch hoặc không đ- ược quy hoạch nên công trình sau khi hoàn thành đã phải tháo dỡ hay không hoạt động được do thiếu nguồn cung cấp nguyên liệu gây thất thoát nhiều tỷ đồng cho Nhà nước, như Dự án nhà máy đường Sơn La... xây dựng xong không thể hoạt động được, lại phải tốn thêm một lượng kinh phí khá lớn để di dời đi chỗ khác...
Một số nguyên nhân cơ bản:
- Năng lực của đội ngũ cán bộ thẩm định, phê duyệt dự án còn nhiều bất cập.
- Cơ quan tư vấn thiết kế khi lập thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán chưa lường được hết những phát sinh trong quá trình thực hiện dự án.
- Vấn đề quy hoạch còn nhiều bất cập, chất lượng chưa được đảm bảo, chưa là định h- ướng tốt cho đầu tư và thẩm định, phê duyệt dự án.
Thứ ba,Vốn đầu tư bị bố trí dàn trải, thiếu tập trung.
Thời gian qua, một khối lượng lớn dự án đã được phê duyệt và cấp phép, ảnh hưởng đến mục tiêu đầu tư có trọng tâm, trọng điểm của Nhà nước. Năm 2001 cả nước có khoảng 7.000 dự án, đến năm 2004 có gần 13.000 dự án, tăng 86% chỉ trong vòng 3 năm. Đặc biệt, một số bộ, ngành, địa phương, tổng công ty phê duyệt số dự án đầu tư trong năm quá nhiều vượt khả năng quản lý của cấp mình. Năm 2004, Thành phố Hồ Chí Minh có hơn 2.000 dự án, Tổng công ty B- ưu chính Viễn thông hơn 1.200 dự án, Tổng công ty hóa chất: 186 dự án, Bộ Giao thông vận tải: 421 dự án, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: 360 dự án.
Sự gia tăng số dự án (tốc độ gia tăng nhanh hơn so với tăng chi đầu tư từ nguồn NSNN) cũng thể hiện sự tùy tiện trong phê duyệt dự án của một số Bộ, Ngành, địa phương. Nhiều cấp thẩm quyền đã phê duyệt dự án vượt quá khả năng ngân sách hoặc phê duyệt trong khi chưa có vốn đầu tư dẫn đến tình trạng nợ xây dựng cơ bản. Các bộ, ngành trung ương năm 2001 đã phê duyệt cho 357 dự án nhưng chưa bố trí được vốn đầu tư, tương tự, năm 2002: 598 dự án, năm 2003: 366 dự án và năm 204: 377 dự án.
Đầu tư dàn trải còn được thể hiện ở việc quy mô vốn bình quân mỗi dự án có xu hướng giảm dần qua các năm. Năm 2001 là 5,33 tỷ đồng/ dự án, năm 2002: 5,3 tỷ đồng/ dự án, năm 2003: 4,43 tỷ đồng/ dự án và năm 2004: 4,33 tỷ đồng/ dự án. Năm 2004, các dự án đầu tư nhóm C có quy mô trung bình khoảng 1,2 tỷ đồng. Tại một số tỉnh, do phải triển khai nhiều dự án nên vốn đầu tư trung bình năm của mỗi dự án ở mức rất thấp, dưới 1 tỷ đồng. Như vậy là quá ít và một điều chắc chắn rằng với lượng vốn bố trí ít ỏi như vậy các dự án không thể phát huy vai trò quan trọng đối với sự phát triển của một Bộ, Ngành hay địa phương cụ thể hay đối với sự phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước.
Bố trí vốn đầu tư dàn trải đã dẫn đến tình trạng kéo dài thời gian thi công các dự án. Số dự án nhóm C có thời gian dài quá 2 năm vào năm 2001 là 206 dự án, năm 2002: 231 dự án và năm 2003: 130 dự án. Năm 2004 có 90 dự án nhóm C kéo dài quá 2 năm và 65 dự án nhóm B được bố trí quá 4 năm (theo quy định hiện hành dự án nhóm C không được bố trí thời gian quá 2 năm, nhóm B: 4 năm). Tình trạng nhiều dự án nhóm B và C kéo dài 5 - 7 năm vẫn xảy ra ở nhiều địa phương, phải chuyển tiếp sang các năm sau, gây căng thẳng trong bố trí vốn thực hiện dự án của các năm này.
Hiện tượng vốn đầu tư dàn trải và chưa có chuyển biến tích cực là do các nguyên nhân
sau:
- Nhu cầu chi đầu tư ở các cấp, các ngành cao trong khi khả năng đáp ứng của NSNN là có hạn.
- Chính phủ chưa xác định rõ lĩnh vực ưu tiên đầu tư, trong điều hành kế hoạch đầu tư, chưa chú trọng thích đáng đến chương trình đầu tư dài hạn, còn xem nhẹ tính cân đối trong kế hoạch đầu tư.
- Các bộ, ngành, địa phương chưa xác định được những lĩnh vực quan trọng để hướng đầu tư vào đó.
- Khả năng tư duy tổng thể của đội ngũ cán bộ thẩm định, phê duyệt dự án còn hạn chế, còn có tâm lý chạy theo số lượng mà coi nhẹ chất lượng cũng như tác động của công trình sau khi hoàn thành.
- Các bộ ngành, đại phương còn có tâm lý trông chờ vào vốn ngân sách cấp để thực hiện dự án, gây ra tình trạng căng thẳng trong bố trí vốn đầu tư do phải triển khai nhiều dự án cùng một lúc, mà chưa biết cách khai thác các nguồn vốn khác hay tạo động lực thúc đẩy các thành phần kinh tế khác tham gia thực hiện đầu tư.
- Một nguyên nhân nữa thường được báo chí, các phương tiện thông tin đại chúng phản ánh đó là khi dự án sử dụng vốn Nhà nước được triển khai thì các bên có liên quan (cơ quan thẩm định, phê duyệt, cấp phép, chủ đầu tư, nhà thầu, nhà cung cấp...) đều có cơ hội thu được những khoản lợi ích cá nhân. Cho nên việc nỗ lực cố gáng có được dự án đầu tư đang diễn ra ở các cấp, các ngành là điều dễ hiểu.