- Về chi cho các chương trình kinh tế xã hội: Đây là một nội dung chi đầu tư của NSNN trong thời gian tới không những không giảm mà có thể tăng Chúng ta cần phải quan
3.2.4. Đổi mới cơ chế quản lý chi đầu tư từ NSNN theo hướng thực hiện cơ chế đơn đặt hàng và mua lại sản phẩm cuối cùng
Cơ chế quản lý chi đầu tư từ NSNN ở nước ta hiện nay vẫn còn mang dấu ấn nặng nề của cơ chế quản lý chi đầu tư từ thời cơ chế kế hoạch hóa tập trung chuyển sang. Có thể tóm tắt cơ chế đó như sau: Công việc đầu tư (đặc biệt là đầu tư XDCB) là do các cơ quan, đơn vị của Nhà nước tiến hành. (Thậm chí, cần làm việc gì, Nhà nước sẽ thành lập các công ty, đơn vị tương ứng, như xây dựng nhà máy Thuỷ điện Sông Đà, thì thành lập Tổng công ty xây dựng thủy điện Sông Đà, xây dựng cầu Thành Long thì thành lập Tổng công ty xây dựng cầu Thành Longv.v…). Một mặt, Nhà nước cấp vốn cho các đơn vị này tồn tại, mặt khác, khi thực hiện nhiệm vụ đầu tư, NSNN hầu như chỉ là cái túi đựng tiền thụ động chạy theo thanh toán cho các khối lượng đầu tư. Đầu tư đến đâu được thanh toán đến đấy, mang đậm nét của cơ chế thanh toán của cơ chế “chi theo yếu tố đầu vào”. Vì vậy, công trình đầu tư nào cũng được thanh toán và số tiền thanh toán phổ biến là lớn hơn nhiều so với dự toán ban đầu của công trình. Phần chênh lệch lớn hơn đó về cơ bản là những khoản thất thoát và lãng phí.
Với cơ chế quản lý chi đầu tư như vậy, mặc dù trong một số năm gần đây đã có chủ trương thực hiện đấu thầu thực hiện các công trình, song tình trạng cũng không cải thiện được nhiều. Vì, thứ nhất, đấu thầu nhiều khi chỉ là hình thức, đối phó, chưa đi vào thực chất; thứ hai, vẫn chưacó cơ chế ràng buộc nhà thầu phải đảm bảo đủ khối lượng và chất lượng theo yêu cầu mới được thanh toán. Trong tình trạng này, có ý kiến cho rằng, cần phải tăng cường hơn nữa nhiều đoàn thanh tra của Nhà nước, Kiểm toán công trình… Song, thực tế, càng nhiều thanh tra, kiểm toán… thì các sai phạm, thất thoát, lãng phí… càng được hợp pháp hóa; bên cạnh đó NSNN lại còn tốn kém một nguồn kinh phí lớn để nuôi các cơ quan thanh tra, kiểm toán này.
Tất cả những điều này cho thấy, vấn đề là ở chỗ, sự bất ổn là ở chính cơ chế quản lý đầu tư từ NSNN. Thật vậy, nếu một guồng máy đã cũ kỹ, lạc hậu, thì việc có thay thế, mài sáng một vài bộ phận, ốc vít nào đó trong guồng máy cũng sẽ hầu như là vô tác dụng, thậm chí là các bộ phận này cũng sớm bị hoen ố nhanh theo. Đã đến lúc Nhà nước ta phải đổi mới hoàn toàn cơ chế quản lý chi đầu tư từ NSNN.
Trong vấn đề này, tư tưởng chỉ dạo của cơ chế quản lý mới, như phần trên đã trình bày, cần nhận thức trong điều kiện kinh tế thị trường, Nhà nước là một khách hàng của nền kinh tế, có nhu cầu và có khả năng thanh toán. Khả năng thanh toán là phần quỹ NSNN dành cho chi đầu tư. Nhu cầu ở đây là nhu cầu về đầu tư: cần các công trình XDCB, cần các tài sản, cần các dịch vụ… Chi đầu tư của NSNN giờ đây được hiểu là phần chi trả, thanh toán từ Nhà nước để mua lấy các sản phẩm, dịch vụ… của xã hội mà Nhà nước cần. Một khi đã nhận thức được như vậy, thì chi đầu tư từ NSNN chỉ có thể được thực hiện khi Nhà nước nhận được các sản phẩm, dịch vụ từ phía nhà cung cấp và căn cứ vào số lượng, chất lượng thực tế của các sản phẩm, dịch
vụ đó mà thanh toán trở lại cho nhà cung cấp các khoản tiền tương xứng theo nguyên tắc trao đổi ngang giá.
Nguyên lý chung là khá đơn giản như vậy. Tuy thế, do đặc điểm của các sản phẩm thuộc chi đầu tư của NSNN phần lớn là các công trình XDCB có khối lượng lớn, vốn đầu tư nhiều, thời gian thực hiện lâu, lại hầu như không có người mua nào khác ngoài Nhà nước, nên nếu với những điều kiện thông thường, nhà cung cấp có thể gặp phải rủi ro là làm xong không bán được. Để khắc phục tình trạng này, đó là thực hiện cơ chế đơn đặt hàng sản phẩm giữa Nhà nước và nhà cung cấp.
Đơn đặt hàng thực chất là bản thoả thuận, cam kết giữa người mua và người bán về việc cung cấp một khối lượng sản phẩm, dịch vụ nào đó trong tương lai. Trong đơn đặt hàng sẽ thể hiện đầy đủ tất cả các yêu cầu có liên quan đến sản phẩm từ phía người mua, bao gồm: từ qui cách, phẩm chất, số lượng, chất lượng..., đến địa điểm, thời gian hoàn thành... Đồng thời đơn đặt hàng cũng xác định giá cả phải thanh toán và các điều kiện ràng buộc với việc thanh toán…
Tóm lại, đơn đặt hàng là cơ sở pháp lý để ràng buộc cả bên mua và bên bán cho việc cung cấp sản phẩm dịch vụ trong tương lai. Đơn đặt hàng đảm bảo quyền lợi và giảm thiểu rủi ro cho cả hai bên.
Với cơ chế quản lý chi đầu tư từ NSNN thông qua đơn đặt hàng mua lại sản phẩm dịch vụ cuối cùng như vậy, theo chúng tôi là có nhiều ưu điểm và có khả năng hạn chế đến mức thấp nhất những thất thoát, lãng phí không đáng có trong chi đầu tư so với cơ chế quản lý hiện nay. Thể hiện:
Một là, Khâu cơ bản quan trọng nhất giờ đây là việc thiết lập đơn đặt hàng giữa Nhà nước và Nhà cung cấp. Công việc này là khá dễ dàng, thuận lợi khi có đầy đủ các khuôn khổ pháp lý và cả hai bên đều nắm vững các thông tin có liên quan. Cũng chính khâu này cho phép việc thực hiện đấu thầu một cách rộng rãi, công khai để lựa chọn các nhà cung cấp tốt nhất.
Hai là, Về nguyên tắc, tiền của NSNN chỉ được chi ra khi nhà cung cấp đã hoàn thành sản phẩm và bàn giao cho Nhà nước. Khi đó, nếu sản phẩm đáp ứng được đầy đủ tất cả các điều kiện như đã cam kết trong đơn đặt hàng thì thủ tục thanh toán mới được tiến hành. Ngược lại, sản phẩm không thỏa mãn được các yêu cầu như đã cam kết, thì Nhà nước hoàn toàn có quyền từ chối thanh toán, dừng việc chi tiêu lại.
Rõ ràng là, cơ chế này cho phép Nhà nước - Người mua, luôn ở thế chủ động, “nắm đằng chuôi”, hoàn toàn phù hợp với qui luật của thị trường, “khách hàng là thượng đế”. Đồng thời, cơ chế này đòi hỏi nhà cung cấp phải làm ăn nghiêm chỉnh, có trách nhiệm cao để đảm bảo các yêu cầu của sản phẩm, từ đó mới có thể được thanh toán, điều kiện tiên quyết cho sự tồn tại và phát triển. Vì yêu cầu này mà đòi hỏi các công việc như hiện nay Nhà nước phải làm,
như: kiểm tra, giám sát, kiểm toán… công trình, thì giờ đây là thuộc trách nhiệm của Nhà cung cấp. Nhà cung cấp phải tự tổ chức giám sát, kiểm tra để đảm bảo chất lượng, tự mời các cơ quan kiểm toán để xác nhận khối lượng thực hiện, làm cơ sở, căn cứ cho việc thanh toán v.v… Làm được như vậy, tự nhiên nhiều sách nhiễu, tiêu cực như trước đây thông qua kiểm tra, giám sát v.v… sẽ mất đi.
Ba là, Về việc tạm ứng trong đầu tư, đặc biệt là trong đầu tư XDCB.
Với các công trình có thời gian thi công dài, khối lượng vốn lớn, nếu chi đến khi sản phẩm hoàn thành bàn giao mới được thanh toán thì có thể sẽ gây khó khăn cho các nhà thầu. Vì thế các nhà thầu rất muốn được tạm ứng vốn đầu tư. Về vấn đề này, chúng tôi cho rằng, trong cơ chế thị trường, việc người mua có thể tạm ứng trước một khoản tiền cho người bán là điều khá bình thường. Tuy vậy, để có thể được tạm ứng trước cũng phải có những điều kiện nhất định, như: nhà cung cấp đã gây được uy tín cho khách hàng, có năng lực tài chính tốt v.v…
Để cho vấn đề tạm ứng vốn không trở thành phức tạp, khỏi phát sinh cơ chế “xin - cho”, gây tiêu cực không cần thiết, giữa bên mua và bên bán cần đi đến thống nhất nhận thức chung là: giá ghi trong đơn đặt hàng là giá kỳ hạn, được thực hiện tại thời điểm thanh toán khi sản phẩm hoàn thành, do đó đã bao gồm cả lãi vay ngân hàng những phần vốn đầu tư mà nhà cung cấp đã vay ngân hàng để ứng trước. Trường hợp nếu được phía Nhà nước tạm ứng vốn đầu tư thì khi thanh toán cuối cùng phải trừ đi phần lãi vay ngân hàng tương ứng cho phần vốn tạm ứng này.
Bốn là, Về hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá trong đầu tư xây dựng, mua
sắm.
Theo cơ chế mới về quản lý chi đầu tư của NSNN nói trên, có 2 thời điểm quan trọng nhất là xác định giá của sản phẩm để ghi vào đơn đặt hàng và kiểm tra đánh giá chất lượng sản phẩm khi nghiệm thu. Từ đó cho thấy, các tiêu chuẩn định mức về kinh tế - kỹ thuật và đơn giá chính thức là rất cần thiết cho việc thảo luận hình thành nên giá cả của sản phẩm. Một hệ thống định mức, tiêu chuẩn và đơn giá hợp lý là vừa đảm bảo lợi ích cho Nhà nước, vừa đảm bảo lợi ích cho nhà cung cấp. Mặt khác, khi đánh giá chất lượng nghiệm thu sản phẩm, chắc chắn phải dựa vào hệ thống nhiều tiêu chuẩn kinh tế - kỹ thuật. Từ đó cho thấy việc bổ sung hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn định mức kinh tế - kỹ thuật và đơn giá là việc làm cần thiết, thường xuyên và được thông báo một cách công khai, rộng rãi trên phạm vi toàn xã hội.
Tóm lại,khẩn trương đổi mới cơ chế quản lý chi đầu tư từ NSNN theo hướng như đã
được đề cập trên đây là giải pháp có tính đột phá trước mắt để góp phần giải quyết tận gốc nhiều vấn đề làm nảy sinh tiêu cực, thất thoát, lãng phí trong chi đầu tư NSNN, góp phần làm lành mạnh hóa các hoạt động tài chính - tiền tệ của quốc gia.