3. Các mục tiêu đạt thấp
2.2.2.1Những kết quả đạt được:
Sau gần 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, cơ chế chính sách quản lý thay đổi tích cực đã tạo điều kiện thúc đẩy sản xuất phát triển, nâng cao chất lượng cuộc sống của nhân dân.
Công tác quản lý chi tiêu NSNN đã từng bước được hoàn thiện theo hướng tôn trọng các quy luật khách quan và bước đầu đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới. Phương thức quản lý chi NSNN theo các chương trình, dự án đã từng bước được hoàn thiện, phát huy tác dụng tích cực đối với công tác quản lý ngân sách cũng như việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Thứ nhất, Quy trình lập dự toán chi NSNN theo các chương trình, dự án đã bước đầu
được xây dựng một cách thống nhất, xác định trách nhiệm cụ thể của từng bộ ngành và cơ chế phối hợp. Chính phủ là cơ quan quyết định các chương trình dự án phát triển kinh tế - xã hội quốc gia. Điều này đã hạn chế được sự chồng chéo về mục tiêu, đối tượng thực hiện các chương trình dự án, đảm bảo quản lý chi ngân sách chặt chẽ ngay từ khâu lập dự toán.
Thứ hai, Các chương trình dự án phát triển kinh tế- xã hội được xây dựng đã chú ý cân
đối hài hoà giữa mục tiêu chính sách và ràng buộc ngân sách, đảm bảo lựa chọn được các chương trình, dự án cần ưu tiên đầu tư để thực hiện. Điều này đã hạn chế được tình trạng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả. Các chương trình, dự án ưu tiên đã phát huy hiệu quả tích cực. Mục tiêu cơ bản của các chương trình đều đạt được trong khuôn khổ ngân sách ấn định. Trên cơ sở áp dụng phương thức quản lý chi NSNN theo các chương trình, dự án, chúng ta đã có điều kiện bố trí thích đáng nguồn vốn để thực hiện các chương trình mục tiêu nhằm góp phần bổ sung, tạo thêm điều kiện thực hiện các mục tiêu phát triển, đặc biệt là các mục tiêu về xã hội như giải quyết việc làm, giảm thất nghiệp; xoá đói giảm nghèo; phòng chống các dịch bệnh nguy hiểm, ngăn ngừa khắc phục các tệ nạn xã hội; phát triển tài năng và hỗ trợ phát triển công nghệ trong các lĩnh vực có nhiều tiềm năng…Trong một số năm gần đây, nguồn ngân sách bố trí cho các chương trình mục tiêu tương đương với tổng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung cho tất cả các địa phương.
Kết quả của các chương trình phát triển kinh tế - xã hội đã triển khai trong điều kiện nguồn lực hạn hẹp thể hiện sự đóng góp đáng kể vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.
Thứ ba, Phương thức quản lý chi NSNN theo các chương trình, dự án đã bước đầu hình
thành và thể hiện nhiều ưu điểm. Bên cạnh đó, các quy định khác về mua sắm, đấu thầu dự án, kiểm toán cũng được quy định khá cụ thể đối với việc thực hiện các chương trình, dự án. Tất cả những điều đó đã cho phép tăng cường các biện pháp để thực hành tiết kiệm.
Thứ tư, Thực hiện quản lý chi NSNN theo các chương trình, dự án đã cho phép xã hội hoá các nguồn vốn để đạt được các mục tiêu phát triển.
Việc đầu tư cho các địa phương đã thực hiện đúng các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước là ưu tiên cho miền núi, vùng đồng bào dân tộc, vùng sâu, vùng xa và các vùng khó khăn, thiên tai lũ lụt.Thực hiện phương châm nhà nước và nhân dân cùng làm, đẩy mạnh xã hội hoá các nguồn lực để thực hiện chương trình là rất rõ ràng. Như chương trình xoá đói giảm nghèo đã huy động vốn của các doanh nghiệp, các tổ chức, các tỉnh, thành phố 150 tỷ đồng, chiếm 1,6 %; Chương trình giải quyết việc làm vốn huy động của dân là 2.600 tỷ đồng, chiếm 54%; Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn vốn huy động của dân và địa
phương là 802 tỷ đồng,chiếm 63,7%; các chương trình khác như Chương trình Dân số kế hoạch hoá gia đình, Chương trình Thanh toán một số bệnh xã hội và bệnh dịch nguy hiểm cũng đang từng bước thực hiện xã hội hoá, và các địa phương trong những năm qua cũng hỗ trợ thêm nhiều vốn cho các chương trình này.
2.2.2.2.Những hạn chế yếu kém:
Bên cạnh các kết quả trên đây, việc chi cho các chương trình mục tiêu của NSNN còn bộc lộ nhiều yếu kém, cụ thể:
Một là, Chưa có cơ chế phối hợp cụ thể giữa cơ quan lập kế họach phát triển, cơ quan quản lý công trình và cơ quan lập dự toán ngân sách.
Quyết định số 531/TTg của Thủ tướng Chính phủ đã quy định rõ nhiệm vụ của các bộ và địa phương trong việc quản lý chương trình Quốc gia: Nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính là tham mưu giúp Chính phủ trong việc thẩm định, lồng ghép, quản lý, điều hành, kiểm tra và đánh giá các Chương trình Quốc gia; sau đó là bố trí vốn, cấp phát và quyết toán các chương trình.Nhiệm vụ của các Bộ quản lý chương trình được quy định rất nặng nề, trong đó Ban quản lý chương trình có trách nhiệm xây dựng chương trình, phân bổ kinh phí và tổ chức quản lý nguồn kinh phí của chương trình theo chế độ Nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu của chương trình và chịu trách nhiệm quyết toán toàn bộ kinh phí của chương trình( kể cả phần thực hiện tại địa phương bằng hình thức cấp uỷ quyền) với Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc TW có nhiệm vụ:Tham gia vào việc xây dựng và quản lý các Chương trình Quốc gia trên địa bàn; kiến nghị điều chỉnh các chỉ tiêu, dự án cụ thể của chương trình trên địa bàn cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương; tạo mọi điều kiện thuận lợi để chương trình có thể tiến hành tốt, tổ chức lồng ghép và triển khai thực hiện các hoạt động của chương trình trên địa bàn.
Đến tháng 3 năm 2000, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 38/TTg sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 531/TTg theo hướng tăng cường quyền chủ động hơn nữa cho địa phương. Đối với các Bộ quản lý Chương trình quốc gia vẫn thực hiện những nhiệm vụ được quy định tại Quyết định 531, nhưng chỉ chịu trách nhiệm quyết toán phần kinh phí được thực hiện trên địa bàn các địa phương được giao theo hình thức bổ sung có mục tiêu và do địa phương chịu trách nhiệm quyết toán.Đối với UBND các tỉnh được chủ động phân bổ kinh phí và chủ động lồng ghép các chương trình, mục tiêu đã giao cho địa phương thực hiện trên địa bàn.
Như vậy, việc giao chỉ tiêu kế hoạch các Chương trình mục tiêu Quốc gia cũng có sự thay đổi theo hướng tăng cường quyền chủ động cho UBND các tỉnh trong việc phân bổ kinh phí, quản lý điều hành và quyết toán chương trình, mục tiêu thực hiện trên địa bàn. Tuy thế,
trên thực tế chưa hình thành được một cơ chế phối hợp đồng bộ giữa 3 bên là cơ quan lập kế hoạch phát triển( Bộ Kế hoạch và Đầu tư), cơ quan quản lý các chương trình( các bộ chuyên ngành và UBND các tỉnh) và cơ quan lập dự toán ngân sách( Bộ Tài chính) nên công tác điều hành giám sát của các cơ quan này còn gặp nhiều khó khăn và hiệu quả thấp.
Hai là,Cơ chế giao kế hoạch tài chính và giao mục tiêu chưa rõ ràng.
Cơ chế giao kế hoạch tài chính từ năm 2000 là “ Chính phủ giao tổng số kinh phí từ các chương trình, mục tiêu cho các Bộ, địa phương; Bộ Kế hoạch và Đầu tư được uỷ quyền giao mục tiêu, nhiệm vụ”, nhưng thực tế hiện nay có nhiều chương trình chưa được giao mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể cho địa phương. Do vậy nhiều địa phương đã rất lúng túng trong triển khai thực hiện chương trình tại các địa bàn. Cần phải có sự hướng dẫn cụ thể để quản lý và triển khai thực hiện các nguồn vốn xây dựng cơ bản để đạt mục tiêu, nhiệm vụ chung của chương trình.
Ba là, Chưa có sự phối hợp quản lý các nguồn vốn, lồng ghép các chương trình, mục tiêu.
Việc bố trí vốn cấp trực tiếp từ NSNN và vốn vay, viện trợ cho các Chương trình mục tiêu Quốc gia chưa được kết hợp chặt chẽ. Do vậy, dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn chưa cao.Ví dụ Chương trình Dân số và Chương trình y tế, việc dùng vốn vay nước ngoài để mua thuốc men, hoá chất…phục vụ cho phòng, chữa bệnh là chưa hợp lý. Song, do vốn vay nước ngoài phụ thuộc rất lớn vào đối tác cho vay, vào việc xét thầu…, từ đó dẫn đến chậm thời gian khi cần chống dịch, phòng bệnh.
Việc lồng ghép các Chương trình mục tiêu Quốc gia đã đặt ra, như Chương trình Xoá đói giảm nghèo được lồng ghép từ nhiều chương trình, mục tiêu và giao cho Bộ Lao động và Thương binh xã hội chủ trì phối hợp với Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn và Uỷ ban Dân tộc miền núi thực hiện. Song trên thực tế điều hành thì việc lồng ghép được thực hiện từ cấp TW đến cấp địa phương( tỉnh), nhưng cấp cơ sở thực hiện rất lúng túng và chưa thực sự có hiệu quả.
Một số chương trình mang tính chất xã hội tương tự nhau, như Chương trình Phòng chống mại dâm, ma tuý, phòng chống HIV/AIDS chưa có giải pháp để lồng ghép. Mặc dù gần đây đã thành lập Uỷ ban Quốc gia Phòng chống ma tuý, mại dâm và HIV/AIDS, nhưng chưa có cơ chế phối hợp có hiệu quả giữa các cơ quan có trách nhiệm quản lý chương trình ở TW và địa phương.
Chương trình Y tế và Dân số còn có một số nội dung tương tự nhau hoặc có liên quan chặt chẽ với nhau nhưng lại chưa được lồng ghép, như phần dịch vụ kỹ thuật về kế hoạch hoá gia đình, sức khoẻ sinh sản..chẳng hạn, còn được thực hiện ở những chương trình riêng rẽ khác
nhau, nên chưa thực hiện theo đúng nguyên tắc: Những nội dung, nhiệm vụ thuộc bộ, ngành nào thì giao cho bộ, ngành đó trực tiếp triển khai thực hiện, bộ quản lý chương trình có trách nhiệm điều hành và tổng hợp chung. Ngược lại, cũng có tình hình đưa quá nhiều nội dung, nhiệm vụ vào một Chương trình mục tiêu quốc gia.
Nhiều chương trình đánh giá các nguồn vốn không đầy đủ, việc phối hợp quản lý các nguồn vốn lồng ghép các chương trình, mục tiêu còn kém hiệu quả, thậm trí không coi nguồn vốn nước ngoài (vay, viện trợ) cũng là nguồn của Nhà nước.
Bốn là:Cơ chế phân cấp và kiểm tra giám sát chi NSNN cho các chương trình, dự án chưa được hình thành một cách rõ nét.
Việc phân cấp cho địa phương chịu trách nhiệm điều hành chương rình, dự án tại dịa bàn là chủ trương đúng vì các Bộ quản lý chương trình không thể nào làm thay các địa phương trong các công việc diễn ra tại địa bàn các địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp đến mức độ nào cần phải được nghiên cứu cụ thể và cho từng loại chương trình, với mục điách là để thực hiện các mục tiêu đề ra một cách hiệu quả nhất.
Công tác kiểm tra, giám sát và đánh giá việc thực hiện mục tiêu của chương trình là yếu tố quyết định việc đảm bảo cho chương trình thực hiện theo đúng các mục tiêu đã đề ra. Đặc biệt trong tình hình phân cấp toàn diện như hiện nay thì việc kiểm tra giám sát lại càng quan trọng. Khâu này hiện nay còn yếu do chưa có những quy định rõ về sự phối hợp giữa Bộ quản lý chương trình với các chủ dự án. Trong từng chương trình chưa có các kế hoạch thường xuyên hàng tháng, hàng quý tiến hành kiểm tra tình hình thực hiện chương trình ở các địa phương và cơ sở. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Những hạn chế trên đây có thể do nhiều nguyên nhân cả chủ quan và khách quan. Tuy vậy, một trong những nguyên nhân cơ bản là phương thức quản lý chi theo chương trình, dự án mặc dù là một phương thức quản lý tiên tiến trên thế giới, nhưng đang còn rất mới mẻ ở Việt Nam, đang còn rất yếu và thiếu cả về nhận thức lý luận cũng như cơ chế vận hành. Hy vọng trong thời gian tới, cùng với tiến bộ hội nhập quốc tế sau rộng, những khiếm khuyết này sẽ sớm được khắc phục.
Tóm lại, nội dung chính của chương 2 là tập trung nghiên cứu, khảo sát để làm rõ thực trạng về hiệu quả chi đầu tư từ NSNN ở Viêt Nam thời gian qua. Qua thực trạng cho thấy, những kết quả, ưu điểm còn ít, ngược lại, những hạn chế tốn tại còn nhiều, với các nguyên nhân rất đa dạng, nhiều hình vẻ, đòi hỏi phải thực hiện nhiều giải pháp thiết thực thì mới có thể cải thiện được tình hình và chúng sẽ được đề cập chi tiết tại chương 3 sau đây.
CHƯƠNG 3