2.1.2.2.1. Những kết quả đạt được
Một là, số lượng dự án được triển khai ngày càng gia tăng, thu hút sự đầu tư của các chủ thể khác trong xã hội, góp phần quan trọng nâng cao năng lực của các ngành kinh tế.
Báo cáo của các bộ, ngành, địa phương, và được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp cho thấy số lượng dự án sử dụng vốn từ nguồn NSNN có sự gia tăng nhanh chóng, đặc biệt là các dự án nhóm B và C. Năm 2001, cả nước có khoảng 7.000 dự án sử dụng vốn NSNN, trong đó 112 dự án thuộc nhóm A, còn lại là các dự án nhóm B và C. Năm 2002 là 8.000 dự án, trong đó khoảng 7.900 dự án thuộc nhóm B và C. Năm 2003 là 10.500 dự án, trong đó 111 dự án thuộc nhóm A. Năm 2004 là 12.355 dự án, số dự án nhóm A là 140 dự án, còn lại nhóm B và C trên 12.000 dự án.
ngành, địa phương trên cả nước đang ở mức cao, mặc dù như trên đã nói, trong một chừng mực nào đó, thể hiện sự đầu tư dàn trải của NSNN. Tuy vậy, về cơ bản, các dự án sử dụng vốn Nhà nước được các cấp có thẩm quyền phê duyệt đúng quy hoạch và dự kiến có tác động tích cực đến sự phát triển của các bộ, ngành, địa phương cũng như đối với sự phát triển kinh tế - xã hội chung của cả nước. Bên cạnh đó, việc thực hiện các dự án sử dụng vốn NSNN còn có tác động mạnh mẽ thu hút vốn đầu tư từ các chủ thể khác trong và ngoài nước, hướng các nguồn vốn này phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đã được đề ra. Nhờ đó, năng lực của các ngành kinh tế được tăng cường. Trong 4 năm 2001 - 2004, ngành điện đã tăng được 3,3 nghìn MW, xi măng tăng trên 2 triệu tấn, thép cán tăng 1,8 triệu tấn, phân hóa học tăng gần 0,5 triệu tấn, năng lực tưới tiêu tăng thêm hơn 238 nghìn ha, diện tích trồng rừng mới tăng thêm 575,3 nghìn ha, 1.300km đường quốc lộ, 140km đường sắt được nâng cấp hoặc xây dựng mới, năng lực cảng đường sông tăng 2,3 triệu tấn, cảng biển 7 triệu tấn, hơn 4.400 trạm y tế xã được nâng cấp đạt chuẩn quốc gia, hơn 9.000 phòng học cấp tiểu học và trung học cơ sở được xây mới hoặc cải tạo... Những kết quả trên đây đã góp phần tích cực chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm, tăng GDP và tăng cường năng lực cạnh tranh của nền kinh tế cũng như của đất nước.
Hai là, Công tác kiểm tra, kiểm soát vốn đầu tư thông qua Kho bạc Nhà nước được tăng cường.
Trong quá trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, Kho bạc Nhà nước đã chú trọng công tác kiểm tra, kiểm soát trước khi thanh toán vốn, đảm bảo thanh toán vốn đầu tư chặt chẽ, đúng chế độ góp phần đáng kể hạn chế những thất thoát trong đầu tư và xây dựng.
Giai đoạn 2001 - 2003 và 6 tháng đầu năm 2004, Kho bạc Nhà nước đã kiểm soát và từ chối thanh toán cho các dự án đầu tư áp dụng sai định mức, đơn giá của Nhà nước, tiết kiệm đ- ược cho Nhà nước 1.378,6 tỷ đồng. Cụ thể:
Năm 2001 là 364 tỷ đồng, trong đó từ chối thanh toán thông qua khâu kiểm tra dự toán là 21,4 tỷ đồng, từ chối thanh toán trong quá trình thanh toán là 342,6 tỷ đồng.
Năm 2002 là 467 tỷ đồng, trong đó từ chối thanh toán thông qua khâu kiểm tra dự toán là 15,2 tỷ đồng, từ chối thanh toán trong quá trình thanh toán là 451,9 tỷ đồng.
Năm 2003 là 424 tỷ đồng, trong đó từ chối thanh toán thông qua khâu kiểm tra dự toán là 71 tỷ đồng, từ chối thanh toán trong quá trình thanh toán là 352,9 tỷ đồng.
6 tháng đầu năm 2004 là 123,6 tỷ đồng, trong đó từ chối thanh toán thông qua khâu kiểm tra dự toán là 1,5 tỷ đồng, từ chối thanh toán trong quá trình thanh toán là 122,1 tỷ đồng.
tư của NSNN.
Thời gian qua các quy định về đấu thầu được chuyển từ chỉ định thực hiện theo mệnh lệnh hoặc đấu thầu mang tính nguyên tắc sang tổ chức đấu thầu đối với tất cả dự án Nhà nước đầu tư, trừ một số trường hợp đặc biệt như công trình khắc phục thiên tai, địch họa, quân sự...
Cơ chế đấu thầu đã tiết kiệm được cho Nhà nước nhiều vốn đầu tư. Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, năm 1998 đấu thầu công khai đã tiết kiệm được 400 triệu USD, chiếm 11,2% giá trị dự toán các công trình được đưa ra đấu thầu, năm 1999: 331,21 triệu USD, bằng 13,84% giá trị dự toán, và năm 2001: 527 triệu USD, bằng 10,37% giá trị dự toán.
Đấu thầu cũng góp phần tích cực vào việc xóa bỏ cơ chế “xin - cho” vốn tồn tại nhiều năm trong công tác quản lý tài chính công của Việt Nam, đồng thời góp phần tạo môi trường cạnh tranh thúc đẩy các thành phần kinh tế phát triển.
2.1.2.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Một là, Tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư vẫn xảy ra với mức độ không giảm.
Hiện chưa có công trình nghiên cứu hay thống kê chính thức nào được tiến hành để xác định chính xác mức độ của thất thoát, lãng phí trong đầu tư từ nguồn NSNN. Tuy nhiên, theo đánh giá của các nhà kinh tế, các quan chức và các vị đại biểu Quốc hội thì hàng năm thất thoát, lãng phí trong hoạt động sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước chiếm khoảng 25 đến 30% tổng vốn đầu tư. Như vậy, nếu tính ra số tuyệt đối, thì hàng nghìn tỷ đồng vốn đầu tư mỗi năm bị sử dụng không đúng mục đích, kém hiệu quả.
Báo cáo của Thanh tra Nhà nước cho biết: Năm 2003, thanh tra 14 dự án, tổng giá trị vốn được thanh tra, kiểm tra là 6.450,425 tỷ đồng, tổng số sai phạm về tài chính và lãng phí vốn đầu tư được phát hiện là 1.235,315 tỷ đồng, chiếm 19,1% số vốn được thanh tra.
Trong năm 2002 và 2003, các địa phương cũng đã tiến hành thanh tra 2.138 dự án, với tổng mức đầu tư 6.571,234 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn đầu tư được thanh tra là 4.685,356 tỷ đồng, tổng số sai phạm về tài chính phát hiện là 217,307 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 4,6% số vốn được thanh tra.
Các bộ, ngành tiến hành thanh tra 380 dự án, với tổng vốn đầu tư 13.218,079 tỷ đồng, phát hiện sai phạm 65,614 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 0,5% số vốn được thanh tra.
Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước các năm 2002, 2003 cũng cho thấy, nhiều dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN đã vi phạm chế độ tài chính. Trong số 648 dự án được kiểm toán giá trị khoảng 6.000 tỷ đồng, phát hiện sai sót 159 tỷ đồng, chiếm 2,6% giá trị được kiểm toán.
mức độ khác nhau gây thất thoát, lãng phí. Chương trình kiên cố hóa trường học được đầu tư 7.930 tỷ đồng, nhằm xây mới và nâng cấp 58.605 phòng học. Đây là chương trình xây dựng trường học lớn nhất từ trước đến nay. Tuy nhiên, thanh tra các công trình được xây dựng từ nguồn vốn của chương trình cho thấy nhiều biểu hiện sai phạm, yếu kém trong quá trình đầu tư khiến hiệu quả sử dụng đồng vốn đầu tư không cao. Năm 2004, Thanh tra Chính phủ tiến hành thanh tra 120 công trình trường học, với tổng vốn dự toán là 684,7 tỷ đồng, đã phát hiện sai phạm trị giá hơn 10,8 tỷ đồng. Nhiều phòng học được sử dụng không đúng mục đích, kế hoạch, thậm chí không sử dụng do thiết kế thừa so với nhu cầu thực tế.
Điều đáng bàn nữa đó là tình trạng thất thoát, lãng phí được phát hiện diễn ra phổ biến ở hầu hết các bộ, ngành, địa phương và đặc biệt nghiêm trọng đối với các dự án được triển khai tại các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hay có đối tượng là người nghèo. Thất thoát, lãng phí cũng diễn ra ở hầu hết các công trình trong ngành công nghiệp, nông nghiệp, thuỷ lợi, giao thông, văn hóa, y tế, giáo dục, trồng rừng, các công trình nhỏ nằm trong các chương trình mục tiêu của Chính phủ như Chương trình 135, 120, Chương trình kiên cố hóa trường học... Đồng thời cũng diễn ra ở tất cả các khâu của quá trình đầu tư như lập nghiên cứu khả thi, triển khai dự án, đấu thầu, mua sắm..., đặc biệt tại khẩu triển khai thực hiện của các dự án xây dựng cơ bản hoặc có hạng mục xây dựng cơ bản.
Một số nguyên nhân cơ bản của tình hình là:
- Công tác giám sát, đánh giá đầu tư đã được tăng cường nhưng kết quả chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra.
Mặc dù được quy định trong các văn bản pháp luật và được Bộ Kế hoạch - Đầu tư gửi thông báo nhiều lần nhưng nhiều bộ, ngành, địa phương vẫn không gửi báo cáo giám sát, đánh giá định kỳ. Năm 2004, gần 50% các tỉnh, thành phố, 11/29 bộ, ngành trung ương, 8/19 tổng công ty 91 không gửi báo cáo. Điều đó thể hiện sự lỏng lẻo trong quản lý đầu tư.
Bên cạnh đó, chất lượng các báo cáo vẫn chưa được đảm bảo. Nhiều báo cáo còn sơ sài, thiên về cung cấp số liệu, mà ít phân tích, đánh giá cũng như đề xuất các giải pháp cải thiện tình hình thực hiện dự án.
- Công tác đấu thầu được đánh giá có ý nghĩa quan trọng đảm bảo chất lượng dự án và tiết kiệm vốn cho Nhà nước, tuy nhiên trong thời gian qua việc thực hiện đấu thầu vẫn bộc lộ nhiều hạn chế khiến hiệu quả của hoạt động này không cao.
Trong các năm 1998 - 2000, số lượng gói thầu tăng mạnh. Năm 1998, có 4.577 gói thầu được thực hiện, tăng lên 10.179 vào năm 2000. Đây là một tín hiệu mừng cho thấy hoạt động đấu thầu đã và đang được áp dụng cho các dự án sử dụng vốn đầu tư của NSNN. Tuy nhiên, tại công tác đấu thầu vẫn nổi lên một số điểm đáng quan ngại, ảnh hưởng trực tiếp đến tình trạng
thất thoát, lãng phí trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư. Cụ thể:
i) Các dự án được triển khai chủ yếu theo hình thức chỉ định thầu hoặc chào hàng cạnh tranh, một số rất ít thực hiện theo hình thức đấu thầu rộng rãi. Tỷ trọng gói thầu thực hiện công khai trong tổng số gói thầu giảm từ 26,7% vào năm 1998 xuống còn 12,9% vào năm 2000. Cùng với đó là sự gia tăng mạnh mẽ cả về số lượng lẫn tỷ trọng của loại hình chỉ định thầu và chào hàng cạnh tranh. Tỷ trọng gói thầu chỉ định và chào hàng cạnh tranh trong tổng số các gói thầu tăng từ 39,8% vào năm 1998 lên 61,7% vào năm 2000.
Bảng 2.3: Hình thức lựa chọn nhà thầu NĂM TỔNG CỘNG ĐẤU THẦU RỘNG RÃI ĐẤU THẦU HẠN CHẾ CHỈ ĐỊNH THẦU VÀ CHÀO HÀNG CẠNH TRANH S.lượng Tỷ lệ (%) S.lượng Tỷ lệ (%) S.lượng Tỷ lệ (%)
1998 4.577 1.222 26,7 1.536 33,5 1.819 39,8
1999 9.623 1.887 19,6 2.947 30,6 4.789 49,8
2000 10.179 1.302 12,9 2.600 25,5 6.277 61,7
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
ii) Nhiều bộ, ngành, địa phương trong nhiều dự án thuộc phạm vi quản lý của mình sử dụng biện pháp đấu thầu lựa chọn đơn vị tư vấn, đơn vị thi công, đơn vị cung cấp thiết bị, máy móc, chỉ mang tính hình thức.
iii) Nhiều công trình theo quy định phải tổ chức đấu thầu rộng rãi nhưng chủ đầu tư vẫn áp dụng chỉ định thầu, hoặc chia dự án lớn thành nhiều cấu phần nhỏ để thực hiện chỉ định thầu hoặc chào hàng cạnh tranh.
iv) Tình trạng các chủ đầu tư cấu kết với các nhà thầu nhằm gửi giá, nâng giá công trình để trục lợi bất chính ngày càng gia tăng với các biện pháp ngày càng tinh vi và hệ thống.
v) Hiện tượng các nhà thầu bỏ giá thấp cũng diễn ra phổ biến.
- Một số bộ, ngành và địa phương vẫn chưa tuân thủ đầy đủ các thủ tục đầu tư trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng khiến cho công tác cấp phát thanh toán công trình bị chậm, ảnh hưởng đến khối lượng công việc hoàn thành và tiến độ thi công chung của công trình. Theo số liệu thống kê của Kho bạc Nhà nước, trong số các dự án được thông báo sang Kho bạc Nhà nước, đến hết tháng 6/2004 còn 3.674 công trình, hạng mục công trình được ghi kế hoạch cho năm 2004 chưa gửi hồ sơ đến Kho bạc Nhà nước để đề nghị thanh toán với số vốn kế hoạch đ- ược giao là 4.115,4 tỷ đồng.
tới tiến độ và chất lượng đầu ra của dự án.
- Thủ tục hành chính trong quản lý đầu tư và vốn đầu tư từ NSNN còn rườm rà, qua nhiều khâu, nhiều nấc, thời gian giải quyết thủ tục còn dài gây ảnh hưởng đến quá trình thực hiện đầu tư. Cơ chế “xin - cho” vẫn xảy ra ở cả trong quá trình lập kế hoạch, thẩm định dự án và trong quá trình cấp phát vốn đầu tư.
- Cơ chế chính sách liên quan đến quản lý đầu tư và xây dựng chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ đã gây sự bị động, lúng túng trong quá trình xây dựng và điều hành kế hoạch đầu tư xây dựng cơ bản.
- Việc phân cấp quản lý cho các bộ, ngành, địa phương trong quản lý đầu tư, xây dựng hiện nay là khá cụ thể, rõ ràng và toàn diện, nhưng trong thực tiễn triển khai, các cấp trên chưa thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ như đã được phân cấp.
- Tình trạng buông lỏng trong quản lý, thiếu kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư vẫn diễn ra khiến vốn đầu tư được sử dụng kém hiệu quả.
- Việc chống thất thoát trong đầu tư chưa gắn liền với chống tham nhũng, bên cạnh đó Chính phủ chưa có một chương trình toàn diện, quyết tâm, hiệu quả trong việc chống tham nhũng, lãng phí.
- Công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa được tiến hành thường xuyên, diện tác động còn hẹp, chưa sâu, chất lượng kiểm tra, thanh tra còn nhiều hạn chế. Điều đáng bàn từ thực tế kết quả thanh tra, kiểm tra thời gian qua đó là Thanh tra Chính phủ phát hiện được nhiều vụ việc tiêu cực với số vốn vi phạm và tỷ trọng trong tổng vốn được thanh tra lớn hơn nhiều lần so với thanh tra của các Bộ, Ngành, địa phương.
- Sự cấu kết giữa chủ đầu tư với các đơn vị thực hiện là nguyên nhân chính dẫn đến một lượng lớn vốn NSNN bị sử dụng thất thoát, lãng phí.
Cuối cùng, có thể thấy rằng, nguyên nhân sâu xa của mọi nguyên nhân nói trên và kể cả một số nguyên nhân khác được chỉ ra dưới đây, thể hiện rõ nết trong nhận thức tư duy về chi đầu tư của NSNN từ trước đến nay ở nước ta là thực hiện một chiều theo cơ chế “chi theo yếu tố đầu vào”. Nhà nước cần các công trình xây dựng, cần các dự án... đã đứng ra tự làm bằng cách sử dụng các DNNN sẵn có, hoặc thành lập doanh nghiệp mới, cấp tiền cho chúng thực hiện và chạy theo giám sát việc sử dụng tiền Nhà nước của các doanh nghiệp này, mà không phân biệt rạch ròi giữa bên cung cấp là xã hội với tư cách là người bán và bên nhận là Nhà n- ước với tư cách là người mua các công trình, dự án..., chi đầu tư là trả tiền cho những việc mua - bán đó. Với nhận thức tư duy như vậy nên các cơ chế chính sách quản lý chi đầu tư của NSNN thực luôn ở vị thế “cầm đằng lưỡi”, bị động, từ đó thường xuyên xảy ra tình trạng thất