46 Trách nhiệm tiềm tàng là trách nhiệm có khả năng xảy ra trong tương lai dẫn đến khoản nợ phải trả một số
4.3.4.1 Mở rộng biên độ hỗ trợ tài chính của chính phủ
Nếu chính phủ giữ lại nhiều rủi ro thì mục tiêu PPP sẽ không đạt được. Nhiều dự án đường cao tốc ở Malaysia và Indonesia phụ thuộc rất nhiều vào sự hỗ trợ của chính phủ, đến mức các dự án ảnh hưởng đến cân đối ngân sách của chính phủ, làm lợi quá mức cho tư nhân. Nếu chuyển giao quá nhiều rủi ro cho tư nhân thì sẽ khó thu hút đầu tư. Chính phủ Việt Nam cần đánh giá các rủi ro để đưa ra mức hỗ trợ phù hợp.
• Đánh giá của tư nhân về rủi ro theo PPP
Tư nhân sẽ không tham gia vào PPP nếu rủi ro lớn hơn lợi ích nhận được. Để đạt được kỳ vọng của khu vực tư nhân, một dự án đường bộ phải cung cấp thu nhập tương xứng với rủi ro dự án và thu nhập của các dự án tương tự trên thế giới. Do đặc điểm các dự án đường bộ thường có rủi ro cao, tư nhân chỉ đấu thầu các dự án có tỷ lệ thu hồi lớn hơn rủi ro. Vì vậy, chính phủ phải cạnh tranh quốc tế để thu hút các nhà thầu (đặc biệt khu vực FDI) cho một con đường.
Để đạt được tỷ lệ thu hồi cao như kỳ vọng của các nhà đầu tư, nhà nước có thể sử dụng 2 chiến lược: (1) Hạ thấp rủi ro; (2) Tăng nguồn thu.
Chiến lược 1: Nhà nước có thể giảm rủi ro bằng cách xử lý tốt những rủi ro giữ lại bao gồm cả rủi ro lưu lượng giao thông hoặc cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu cho tư nhân để tăng tính hấp dẫn và khả năng thành công của dự án (hình 4.2).
Hình 4.2: Tác động của các biện pháp giảm thiểu rủi ro
Chiến lược 2: để tăng tính hấp dẫn của các dự án, nhà nước sử dụng các hình thức hỗ trợ để tăng thu hồi cho nhà đầu tư bao gồm trợ cấp vốn, kinh doanh không gian dự án, trợ giá đầu ra, miễn thuế … (hình 4.3).
Tỷ lệ thu nhập yêu cầu mới
Tỷ lệ thu nhập cao
Mức rủi ro
Hình 4.3: Tác động của các hỗ trợ làm tăng tỷ lệ thu hồi
Để thu hút được vốn tư nhân (đặc biệt là vốn FDI) để phát triển mạng lưới giao thông đường bộ theo hình thức PPP, chính phủ Việt Nam cần mở rộng biên độ hỗ trợ tài chính, đảm bảo các nhà đầu tư đạt được lợi nhuận kỳ vọng.
• Các hình thức hỗ trợ tài chính của chính phủ
Hỗ trợ tài chính của chính phủ cho dự án PPP được cung cấp dưới nhiều hình thức nhằm làm tăng khả thi tài chính. Mức độ hỗ trợ phụ thuộc vào các rủi ro chuyển giao cho tư nhân và yêu cầu tài trợ của dự án, cụ thể gồm:
(i) Hỗ trợ tài chính trực tiếp
Tài trợ vốn: Tài trợ vốn thi công phù hợp với dự án PPP khả thi kinh tế nhưng không khả thi tài chính. Kiến nghị mức góp vốn không nên cố định 30% như hiện nay, mà sẽ điều chỉnh phù hợp với từng dự án cụ thể và không vượt quá 49% giá trị đầu tư để đạt mục tiêu sử dụng PPP.
Giải phóng mặt bằng: Thu hồi đất để thực hiện công tác GPMB là thách thức lớn cho nhà đầu tư trong giai đoạn trước đầu tư. Chính phủ/Bộ GTVT thuận lợi hơn trong việc thu hồi đất để đảm bảo mặt bằng sẵn sàng cho dự án triển khai, tác giả kiến nghị rủi ro này giữ lại cho chính phủ.
Tỷ lệ thu nhập yêu cầu mới
Tỷ lệ thu nhập cao
Mức rủi ro
Trợ cấp đầu ra: Nếu một dự án rất hấp dẫn về mặt kinh tế nhưng việc thanh toán phí cầu đường thấp sẽ giới hạn về hoàn vốn thì chính phủ phải trợ cấp một phần phí. Đây là một khoản phí do chính phủ thanh toán theo mỗi xe được ghi nhận trên tuyến đường. Các lợi ích của hình thức này là được thanh toán theo thời gian và vì vậy ít gây áp lực với NSNN hơn là tài trợ vốn, không có sự xói mòn về giao thông trên đường do tính nhạy cảm của việc thu phí. Hình thức hỗ trợ này giảm rủi ro doanh thu cho nhà vận hành, được sử dụng tại Malaysia, Anh và Tây Ban Nha. Công cụ này rất thu hút các nhà đầu tư, tuy nhiên tác giả kiến nghị chỉ áp dụng hình thức này đối với những con đường độc đạo.
Ưu đãi thuế: các ưu đãi về thuế của chính phủ cho các dự án PPP bao gồm: a) Miễn thuế khi mua bất động sản để thực hiện dự án BOT.
b) Miễn thuế nhập khẩu vật liệu thô và thiết bị cho xây dựng. c) Miễn thuế VAT cho các dự án BOT và BTO…
d) Miễn hoặc giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế cổ tức.
Quyền khai thác không gian dự án: Đây là một phương thức tạo ra thu nhập cho dự án đường PPP. Các nước trong khu vực như Malaysia và Nhật Bản đã thành công trong việc thu hút tư nhân theo hình thức hỗ trợ này. Nhà đầu tư được phép kinh doanh các khu đất này (chung cư, khách sạn, siêu thị, rạp chiếu phim, .v.v.) để hỗ trợ thu nhập từ việc thu phí.
Tại Việt Nam, giá trị của khu đất trước khi triển khai dự án thường thấp khoảng 1 - 4 tỉ đồng/ha, do là đất nông nghiệp. Tuy nhiên, khi nằm trong không gian dự án trở thành đất sử dụng cho công nghiệp/thương mại, giá trị có thể lên đến 50 - 100 tỉ đồng/ha. Nếu khu vực dịch vụ có kích thước khoảng 8 ha, thu nhập tăng thêm khoảng 400 tỷ đồng, tạo một giá trị gia tăng rất lớn.
Luật pháp cần qui định các quyền kinh doanh đất thương mại dọc các hành lang đường bộ cho mô hình BOT có hỗ trợ của chính phủ, nhằm tăng cường khả thi tài
chính dự án và thu hút lợi ích bổ sung từ các nhà phát triển bất động sản và do vậy tăng tính cạnh tranh giữa các nhà thầu nhằm giảm chi phí.
(ii) Hỗ trợ tài chính gián tiếp
Bảo đảm doanh thu tối thiểu: Hỗ trợ doanh thu thường được thực hiện với một mức độ tối thiểu về đền bù do chính phủ thanh toán. Đối với các dự án rủi ro cao, chính phủ Việt Nam có thể cung cấp bảo lãnh doanh thu tối thiểu. Theo luật PPP ở một số quốc gia, chính phủ có thể bảo lãnh đến 90% doanh thu của dự án47. Theo kinh nghiệm từ các quốc gia cho thấy chính phủ các nước hiếm khi phải đền bù khoản hỗ trợ này cho tư nhân do nguồn thu kết hợp với các hỗ trợ khác đã đủ bù đắp.
Bảo lãnh vay vốn: Theo hình thức này, chính phủ cung cấp bảo lãnh dòng tiền để thanh toán các khoản nợ. Từ đó tư nhân dễ dàng tiếp cận nguồn tài trợ từ nợ vay vì tiền lãi và thanh toán khoản vay được đảm bảo. Hơn nữa, rủi ro của dự án có thể giảm, do vậy tỷ lệ thu hồi kỳ vọng của nhà đầu tư cũng sẽ giảm. Hình thức này đã được sử dụng rộng rãi trên thế giới trong lĩnh vực PPP đường bộ, chính phủ Việt Nam nên thực hiện bảo lãnh vay vốn để tăng hấp dẫn cho các dự án. Mặc dù, chính phủ lo ngại hành động này sẽ làm tăng nợ công, nhưng một bảo lãnh vay vốn không tốn chi phí công khi dự án đủ dòng tiền thanh toán nợ. Mối lo ngại này có thể được triệt tiêu nếu bước lựa chọn bên được nhượng quyền thực hiện nghiêm túc.
Bảo lãnh tỷ giá: Biến động tỷ giá rất khó kiểm soát, nhà đầu tư có thể giảm thiểu tác động của rủi ro tỷ giá bằng cách giảm phụ thuộc vào hàng nhập hoặc vay nước ngoài, nhưng tốn kém chi phí. Nhà đầu tư cũng có thể sử dụng hợp đồng tương lai nhưng rất tốn kém và cũng không sẵn có ở Việt Nam do thời gian hợp đồng dài. Doanh thu từ các dự án đường bộ chủ yếu bằng nội tệ. Sau hai cuộc khủng hoảng tài chính, các nhà đầu tư và ngân hàng nước ngoài có thể không chấp nhận rủi ro tiền tệ, đặc biệt tiền đồng Việt Nam luôn có xu hướng mất giá. Do vậy, chính phủ Việt Nam có thể chấp nhận các sáng kiến hạn chế rủi ro tỷ giá cho nhà đầu tư thông qua điều chỉnh mức trợ cấp của chính phủ, hoặc bảo lãnh tỷ giá.