Một thực tế là hầu hết các cơ quan chức năng của nước nhận con nuôi không thực hiện giám sát sau nhận nuôi ở nước mình. Có rất nhiều lý do dẫn đến thực trạng này nhưng chủ yếu vẫn là từ ba vấn đề chính đó là sự yếu kém trong việc quản lý và thực hiện thỏa thuận song phương; giám sát hoạt động của các tổ chức; xác nhận thực trạng của từng đứa trẻ được cho làm con nuôi. Tất cả các lĩnh vực này cần được các nhà quản lý thực hiện một cách có hiệu quả, tuy nhiên các Đại sứ quán có vẻ bị thiếu nguồn, thiếu nhân lực để đảm nhận những trách nhiệm này. Dường như họ không thực hiện các chuyến đi thực tế, rất ít khi liên hệ với các tổ chức con nuôi của họ và trong hầu hết các trường hợp họ chỉ
53
chuyển các tài liệu cần thiết sang các cơ quan ra quyết định tuỳ từng trường hợp. Vì vậy bất kỳ sự điều tra nào đều do các đoàn từ nước họ tiến hành và cũng do liên quan đến chi phí nên rất ít được thực hiện.
Tương tự các cơ quan Trung ương ở “nước nhận con nuôi” cũng không đóng vai trò giám sát trực tiếp do họ ở quá xa và thiếu nguồn.
2.1.2 Các cơ quan con nuôi
Một trong những điểm mới của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP là việc cho phép các tổ chức con nuôi của những nước đã tham gia hoặc cùng ký kết điều ước quốc tế về hợp tác nuôi con nuôi với Việt Nam, nếu có đủ điều kiện được phép lập Văn phòng và hoạt động trong lĩnh vực này tại Việt Nam.
Việc cho phép các tổ chức con nuôi nước ngoài được phép hoạt động tại Việt Nam là một bước tiến bộ của pháp luật Việt Nam trong hòa nhập quan hệ quốc tế và việc Cấp giấy phép lập Văn phòng con nuôi nước ngoài tại Việt Nam cho các tổ chức này nhằm tạo cơ chế hoạt động cho các tổ chức trong các hoạt động nhân đạo, phi lợi nhuận, giúp đỡ việc xin nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi; đồng thời thực hiện việc giám sát hoạt động của các tổ chức này, giảm thiểu những tiêu cực phát sinh trong quá trình nhận nuôi con nuôi quốc tế.
Việc Nghị định số 68/2002/NĐ-CP cho phép các tổ chức con nuôi nước ngoài được phép hoạt động tại Việt Nam là một nét mới đáp ứng được những yêu cầu của thực tiễn trong hoạt động quản lý việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Đồng thời đây cũng là một bước đi cần thiết để Việt Nam có thể thực thi hiểu quả Công ước Lahay.
Sau gần 8 năm thi hành Nghị quyết 68/2002/NĐ-CP, năm 2008 có tổng số 89 tổ chức con nuôi được cấp phép hoạt động trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế tại Việt Nam: Canada (3), Pháp (7 cộng 2 đang chờ), Ý (8), Đan Mạch (2), Ailen (1), Tây Ban Nha (1, cộng 3 đang chờ), Thụy Điển (3, cộng 1 đang chờ), Thụy Sỹ (1) và Mỹ (42). Từ đó đến nay với dự tạm dừng của Ailen, Thụy Điển và Mỹ thì số lượng các tổ chức con nuôi quốc tế đã giảm xuống 2/3 hiện giờ có 32 tổ chức [44].
54
và của Ủy ban nhân dân tỉnh nơi tổ chức dự định hoạt động. Họ sẽ xét đơn ban đầu rồi gửi các ý kiến nhận xét của mình cho Bộ Tư pháp. Việc xét đơn của Bộ Công an bao gồm xác nhận tình trạng công dân của Trưởng đại diện của Tổ chức con nuôi tại Việt Nam và hoạt động của Tổ chức tại trụ sở chính của mình. Điều này cần có những bằng chứng như: Công nhận tổ chức là một tổ chức phi lợi nhuận; cho phép tổ chức hoạt động tại Việt Nam; các dự án nhân đạo được thực hiện tại địa điểm cụ thể nào đó tại Việt Nam; bằng chứng rằng Tổ chức đã hoạt động trong 5 năm qua; và sự chấp thuận của tổ chức về Báo cáo tài chính trong 2 năm qua. Nói một cách khác, ngoài việc đưa ra các tiêu chí riêng, Việt Nam còn phụ thuộc rất nhiều các quy trình cấp phép của nước sở tại.
Thực tế số lượng các tổ chức con nuôi được Chính phủ Việt Nam cho phép hoạt động đã gây không ít khó khăn cho Việt Nam. Không những chỉ gây khó khăn trong việc giám sát các hoạt động của quá nhiều tổ chức mà nó còn tạo ra sự cạnh tranh giữa các tổ chức với nhau và cần có sự hoạt động theo đúng nguyên tắc của tổ chức con nuôi quốc tế.
Việt Nam cũng sẽ gặp trở ngại ở chỗ các tổ chức có trách nhiệm khởi xướng các hoạt động của họ trong nước, có nghĩa là bước đầu là tìm ra một Trung tâm bảo trợ xã hội nơi sẵn sàng hợp tác về con nuôi quốc tế. Mối quan hệ này thường được thiết lập như thế nào dường như vẫn là một sự bí ẩn. Chúng ta chỉ biết những gì ở giai đoạn sau sau khi tiến hành làm việc với Sở LĐTBXH, Sở Tư pháp và Uỷ ban nhân dân có liên quan, sau khi tổ chức đã trình các dự án “viện trợ nhân đạo” và “uy tín của tổ chức” đã được điều tra. Vì vậy trên cơ sở sáng kiến của tổ chức, thay vì của các cơ quan chức năng, các kế hoạch hợp tác được đặt ra và tổ chức có đầy đủ các cơ hội để phát triển sao cho được công nhận ví dụ (thông qua việc đàm phán với các Trung tâm và giá trị tài chính mà họ đóng góp) trước khi “uy tín của họ” được thẩm tra.
2.1.3 Vấn đề tài chính
Các vấn đề tài chính thường là nguyên nhân chính gây ra sai lệch trong hoạt động của nuôi con nuôi quốc tế.
55
Do hệ thống nhận con nuôi con nuôi hiện tại của Việt Nam yêu cầu các tổ chức con nuôi phải cung cấp “viện trợ nhân đạo” ngoài các khoản phí mà cha mẹ nuôi phải nộp , thường thì rất khó xác định từng loại chi phí mà tổ chức sử dụng như thế nào. Không có tổ chức nào cũng như cơ quan quản lý cấp Trung ương nào chia nhỏ các khoản mà họ đã thu. Những phân tích dưới đây cho thấy vấn đề tài chính đối với việc nhận nuôi trẻ em Việt Nam thường được chia thành hai mục riêng, là “lệ phí và phí” và” các yêu cầu viện trợ nhân đạo”. Việc thiếu tính minh bạch về vấn đề này của các tổ chức con nuôi và các cơ quan trung ương là vấn đề được quan tâm nhiều, nhất là các tổ chức vẫn đang hoạt động tại Việt Nam.
Lệ phí và phí
Theo thông tin từ Cục con nuôi quốc tế (Bộ Tư pháp) thì các khoản phí chính thức liên quan đến việc xét đơn con nuôi tại Việt Nam không quá vài trăm đô la, thường chia thành hai khoản lệ phí và phí: Một là ở cấp Trung ương là “phí giải quyết việc nuôi con nuôi: 60$ được chuyển vào Kho bạc Nhà nước; Một khoản nữa là “lệ phí đăng ký con nuôi” 120$ do Sở Tư pháp thu. Tuy nhiên trên thực tế, mức phí do các tổ chức con nuôi thu để phục vụ các dịch vụ con nuôi trong nước lại cao gấp nhiều lần với giá trị nói trên, có thể lên đến vài nghìn đô la. Thường thì cha mẹ nuôi phải trả cho các tổ chức con nuôi bao gồm chi phí cho một số dịch vụ trong nước nên sẽ vượt quá mức phí do Việt Nam chính thức quy định, nhưng phần nhiều trong khoản chênh lệch rất lớn giữa hai mức phí lại được giải thích là phần lớn trong cái gọi là “phí” lại thường là “viện trợ nhân đạo”.
Mức viện trợ nhân đạo này có thể dao động từ 2000$ đến 5-7000$ tùy thuộc vào từng trường hợp nhận nuôi, và khoản chi này thường bao gồm: phiên dịch, chi phí cho sinh hoạt của đứa trẻ được nhận nuôi, chi phí cho người chăm sóc, chi phí khám bệnh, kiểm tra sức khỏe, làm hộ chiếu cho trẻ, chi phí hành chính, viện trợ cho những đứa trẻ còn lại trong trung tâm mồ côi…
56
Để được phép hoạt động tại Việt Nam, các tổ chức con nuôi quốc tế có trách nhiệm thực hiện các dự án hỗ trợ nhân đạo và các dự án hỗ trợ kỹ thuật cho các cơ sở nuôi dưỡng trẻ em tại nơi tổ chức đó được cấp phép hoạt động. Một số tổ chức đã tình nguyện đóng góp vào các chương trình dự án ở cộng đồng, tuy nhiên một số ít tổ chức không thực hiện được nghĩa vụ này đã nhận được thông báo nhắc nhở.
Việc cung cấp “hỗ trợ nhân đạo” nói chung là điều mà rất nhiều tổ chức sẵn sàng tham gia, đặc biệt là các tổ chức của Mỹ, để chứng minh với nước cho con nuôi nơi họ làm việc rằng họ không chỉ quan tâm đến những đứa trẻ có thể làm con nuôi ở nước ngoài mà họ còn giúp đỡ những đứa trẻ chưa được nhận nuôi. Tại một số nước như Pháp hay Ý thì Chính phủ các nước này đã chủ động áp dụng các biện pháp viện trợ nhân đạo cùng với các hoạt động của họ để phục vụ cho Chương trình nuôi con nuôi quốc tế ở các nước cho con nuôi.
Ngược lại Chính phủ Thụy Điển hay Mỹ thì cho rằng việc các tổ chức con nuôi trợ cấp tài chính trực tiếp cho các Trung tâm Bảo trợ xã hội là vấn đề đáng quan tâm và cần được xem xét. Theo thông tin từ Cục con nuôi quốc tế thì một vài nước không theo đuổi thỏa thuận song phương cũng nêu quan điểm về trách nhiệm chu cấp tài chính cho các Trung tâm và yêu cầu phải có sự phân biệt giữa trợ cấp tài chính với việc nhận nuôi con nuôi quốc tế trước khi tính tới việc ký thỏa thuận song phương với Việt Nam.
Như vậy rõ ràng là việc cung cấp hỗ trợ nhân đạo là điều kiện để hoạt động nuôi con nuôi quốc tế ở một nước là vấn đề gây nhiều quan ngại hơn là hỗ trợ giúp đỡ.
2.2 Sự cần thiết việc Việt Nam gia nhập Công ƣớc Lahay năm 1993 về Bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế.
57
2.2.1 Các văn kiện của Đảng và nhà nƣớc về vấn đề gia nhập Công ƣớc Lahay năm 1993
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nước ta bước sang một thời kỳ mới, chuyển dần sang nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trước những thay đổi mới to lớn của đất nước, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật kịp thời điều chỉnh những quan hệ mới phát sinh. Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 ra đời, trong thời kỳ đổi mới đất nước, được thể chế hoá trong Luật hôn nhân và gia đình năm 1959, đồng thời bổ sung những chế định quan trọng phù hợp với giai đoạn phát triển mới. Lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật hôn nhân và gia đình, Nhà nước ta đã dành một chương riêng (Chương IX) để quy định về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài.
Trong khoảng thời gian này, Quốc hội đã thông qua một số văn bản pháp lí có liên quan đến quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài nói chung và quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng như Luật quốc tịch năm 1988, Điều 14 quy định : trẻ em là công dân Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài không vì thế mà mất quốc tịch Việt Nam ; Luật bảo vệ chăm sóc giáo dục trẻ em quy định (Điều 7)“ Mọi trường hợp đưa trẻ em ra nước ngoài hoặc từ nước ngoài vào phải theo quy định của pháp luật “; Pháp lệnh lãnh sự năm 1990, trong đó có quy định Cơ quan lãnh sự có thẩm quyền đăng kí kết hôn, nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài.
Ngày 29/04/1992, Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 145/ HĐBT quy định tạm thời về việc cho người nước ngoài nhận con nuôi là trẻ em mồ côi, bị bỏ rơi, bị tàn tật ở các cơ sở nuôi dưỡng do ngành lao động thương binh xã hội quản lí. Sau đó, ngày 19/01/1993, Bộ lao động - thương binh - xã hội, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/TTLB hướng dẫn thi hành Quyết định 145/HĐBT. Quyết định 145/HĐBT là văn bản pháp luật trong nước đầu tiên của Việt Nam cụ thể hoá nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài. Tuy nhiên trong quá trình thực
58
hiện việc cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, Quyết định 145/HĐBT đã bộc lộ một số hạn chế.
Ngày 02/12/1993 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài, trong đó Pháp lệnh có đề cập đến nuôi con nuôi tại Điều 16, Điều 17 với nội dung quy định cơ chế giải quyết tranh chấp và xác định quyền và nghĩa vụ của người nuôi và con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi. Để thi hành Pháp lệnh, ngày 30/11/1994 Nhà nước đã ban hành Nghị Định 184/CP quy định về thủ tục kết hôn, nhận con ngoài giá thú, nuôi con nuôi, nhận đỡ đầu giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài. Theo Điều 16 của Nghị Định trên thì trẻ em được nhận làm con nuôi bao gồm trẻ ở cơ sở nuôi dưỡng, trẻ em có hoàn cảnh khó khăn được cha mẹ đồng ý và cả trường hợp trẻ em bị bỏ lại ở các cơ sở y tế.
Tiếp đó, ngày 25/05/1995, liên Bộ Tư pháp - Bộ Ngoại giao - Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 503/TTLB hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị Định số 184/CP. Ngày 28/08/1995, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 337/TT-PLQT hướng dẫn thi hành một số quy định của Thông tư số 503 nói trên.
Cũng trong giai đoạn này, ngày 01/02/2000 Việt Nam đã kí kết Hiệp định song phương với Cộng hoà Pháp hợp tác về lĩnh vực nuôi con nuôi. Hiệp định đã quy định các vấn đề về đối tượng nhận con nuôi, cho làm con nuôi ; thẩm quyền giải quyết việc nuôi con nuôi và luật áp dụng ; trình tự, thủ tục giải quyết nuôi con nuôi… Hiệp định hợp tác về lĩnh vực nuôi con nuôi này tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.
Như vậy, trong giai đoạn này Việt Nam đã xây dựng được hệ thống pháp luật khá đầy đủ, đồng bộ và tương đối chi tiết điều chỉnh các vấn đề thuộc quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Các văn bản này đã góp phần vào việc thực hiện chính sách đối ngoại mở rộng của Nhà nước ta trong thời kỳ mới. Đồng thời đã định ra một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Tư pháp với các Uỷ ban nhân dân tỉnh trong giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
59
Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 đã đóng góp một phần to lớn trong việc điều chỉnh các quan hệ hôn nhân và gia đình. Tuy nhiên, trong giai đoạn đổi mới hiện nay, nhiều quy định trong Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 không còn phù hợp nữa do đó cần được nghiên cứu và bổ sung. Để đáp ứng yêu cầu trong nước và quốc tế trong giai đoạn mới, Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 được Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua ngày 9/6/2000 tại kỳ họp thứ 7 khoá X. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2001. Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 thay thế cho Luật hôn nhân và gia đình năm 1986, Pháp lệnh 1993, Nghị Định 184/CP và các văn bản hướng