57
2.2.1 Các văn kiện của Đảng và nhà nƣớc về vấn đề gia nhập Công ƣớc Lahay năm 1993
Sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nước ta bước sang một thời kỳ mới, chuyển dần sang nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trước những thay đổi mới to lớn của đất nước, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp luật kịp thời điều chỉnh những quan hệ mới phát sinh. Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 ra đời, trong thời kỳ đổi mới đất nước, được thể chế hoá trong Luật hôn nhân và gia đình năm 1959, đồng thời bổ sung những chế định quan trọng phù hợp với giai đoạn phát triển mới. Lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật hôn nhân và gia đình, Nhà nước ta đã dành một chương riêng (Chương IX) để quy định về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài.
Trong khoảng thời gian này, Quốc hội đã thông qua một số văn bản pháp lí có liên quan đến quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài nói chung và quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng như Luật quốc tịch năm 1988, Điều 14 quy định : trẻ em là công dân Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài không vì thế mà mất quốc tịch Việt Nam ; Luật bảo vệ chăm sóc giáo dục trẻ em quy định (Điều 7)“ Mọi trường hợp đưa trẻ em ra nước ngoài hoặc từ nước ngoài vào phải theo quy định của pháp luật “; Pháp lệnh lãnh sự năm 1990, trong đó có quy định Cơ quan lãnh sự có thẩm quyền đăng kí kết hôn, nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam với người nước ngoài.
Ngày 29/04/1992, Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Quyết định số 145/ HĐBT quy định tạm thời về việc cho người nước ngoài nhận con nuôi là trẻ em mồ côi, bị bỏ rơi, bị tàn tật ở các cơ sở nuôi dưỡng do ngành lao động thương binh xã hội quản lí. Sau đó, ngày 19/01/1993, Bộ lao động - thương binh - xã hội, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/TTLB hướng dẫn thi hành Quyết định 145/HĐBT. Quyết định 145/HĐBT là văn bản pháp luật trong nước đầu tiên của Việt Nam cụ thể hoá nuôi con nuôi giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài. Tuy nhiên trong quá trình thực
58
hiện việc cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi, Quyết định 145/HĐBT đã bộc lộ một số hạn chế.
Ngày 02/12/1993 Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài, trong đó Pháp lệnh có đề cập đến nuôi con nuôi tại Điều 16, Điều 17 với nội dung quy định cơ chế giải quyết tranh chấp và xác định quyền và nghĩa vụ của người nuôi và con nuôi, chấm dứt việc nuôi con nuôi. Để thi hành Pháp lệnh, ngày 30/11/1994 Nhà nước đã ban hành Nghị Định 184/CP quy định về thủ tục kết hôn, nhận con ngoài giá thú, nuôi con nuôi, nhận đỡ đầu giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài. Theo Điều 16 của Nghị Định trên thì trẻ em được nhận làm con nuôi bao gồm trẻ ở cơ sở nuôi dưỡng, trẻ em có hoàn cảnh khó khăn được cha mẹ đồng ý và cả trường hợp trẻ em bị bỏ lại ở các cơ sở y tế.
Tiếp đó, ngày 25/05/1995, liên Bộ Tư pháp - Bộ Ngoại giao - Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư số 503/TTLB hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị Định số 184/CP. Ngày 28/08/1995, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 337/TT-PLQT hướng dẫn thi hành một số quy định của Thông tư số 503 nói trên.
Cũng trong giai đoạn này, ngày 01/02/2000 Việt Nam đã kí kết Hiệp định song phương với Cộng hoà Pháp hợp tác về lĩnh vực nuôi con nuôi. Hiệp định đã quy định các vấn đề về đối tượng nhận con nuôi, cho làm con nuôi ; thẩm quyền giải quyết việc nuôi con nuôi và luật áp dụng ; trình tự, thủ tục giải quyết nuôi con nuôi… Hiệp định hợp tác về lĩnh vực nuôi con nuôi này tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình giải quyết cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi.
Như vậy, trong giai đoạn này Việt Nam đã xây dựng được hệ thống pháp luật khá đầy đủ, đồng bộ và tương đối chi tiết điều chỉnh các vấn đề thuộc quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Các văn bản này đã góp phần vào việc thực hiện chính sách đối ngoại mở rộng của Nhà nước ta trong thời kỳ mới. Đồng thời đã định ra một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Tư pháp với các Uỷ ban nhân dân tỉnh trong giải quyết việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
59
Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 đã đóng góp một phần to lớn trong việc điều chỉnh các quan hệ hôn nhân và gia đình. Tuy nhiên, trong giai đoạn đổi mới hiện nay, nhiều quy định trong Luật hôn nhân và gia đình năm 1986 không còn phù hợp nữa do đó cần được nghiên cứu và bổ sung. Để đáp ứng yêu cầu trong nước và quốc tế trong giai đoạn mới, Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 được Quốc Hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua ngày 9/6/2000 tại kỳ họp thứ 7 khoá X. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 1/1/2001. Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 thay thế cho Luật hôn nhân và gia đình năm 1986, Pháp lệnh 1993, Nghị Định 184/CP và các văn bản hướng dẫn thi hành Nghị Định.
Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 đã dành một chương (chương XI) quy định quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài. Chương này gồm 7 điều từ Điều 100 đến Điều 106. Trong đó quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được quy định tại Điều 105 “ Người nước ngoài xin nhận trẻ em Việt Nam hoặc nhận trẻ em nước ngoài thường trú tại Việt Nam làm con nuôi phải tuân theo quy định của Luật này và quy định trong pháp luật của nước mà người đó là công dân về điều kiện nhận nuôi con nuôi.” Sự ra đời của Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 đã đáp ứng được yêu cầu thực tế trong việc giải quyết quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài nói chung và quan hệ nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài nói riêng, nó có phạm vi điều chỉnh rộng hơn so với Luật Hôn nhân và gia đình năm 1986, Pháp lệnh 1993 và Nghị Định 184/CP. Ngày 10/07/2002, Nghị Định 68/2002/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài đã được Chính phủ thông qua. Ngày 16/12/2000, Bộ Tư pháp ra thông tư số 07/2000/TT-BTP hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị Định 68/2002/NĐ-CP. Các văn bản pháp lí này đã tạo điều kiện cho việc áp dụng dễ dàng và thống nhất các quy định về hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài của Luật hôn nhân và gia đình năm 2000.
Có thể nói pháp luật điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi được hình thành từ khá sớm và trong những năm qua, đã góp phần quan trọng vào việc đảm bảo
60
thực hiện quyền của trẻ em được chăm sóc, nuôi dưỡng và giáo dục trong môi trường gia đình; khơi dậy tinh thần nhân đạo, nhân văn, giữ gìn và phát huy truyền thống tương thân tương ái của con người Việt Nam.
Tuy nhiên, trong quá trình phát triển mới của đất nước, pháp luật về nuôi con nuôi đang bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Hiện tại Việt Nam chưa có một khung khổ pháp lý thống nhất về nuôi con nuôi, đặc biệt là con nuôi có yếu tố nước ngoài. Các vấn đề liên quan đến nuôi con nuôi được quy định tản mát trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau (như Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân và gia đình, Nghị định số 68/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài, Nghị định số 158/2005/NĐ-CP về đăng ký hộ tịch; các văn bản pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em; về phòng chống buôn bán phụ nữ và trẻ em…). Điều này dẫn đến những hệ quả là việc ban hành và thực hiện các quy định liên quan đến việc nuôi con nuôi không có sự thống nhất, còn chồng chéo, khó áp dụng (như các quy định của Bộ luật Dân sự, Luật Hôn nhân và gia đình và các văn bản pháp luật khác liên quan đến độ tuổi của trẻ em). Cụ thể trong Bộ luật Dân sự quy định người dưới 18 tuổi là người chưa thành niên; theo Luật Thanh Niên năm 2005, người từ 16 tuổi đến 18 tuổi là thanh niên; theo Luật Bảo vệ, Chăm sóc và Giáo dục trẻ em năm 2004, trẻ em là công dân Việt nam dưới 16 tuổi. Còn độ tuổi của trẻ em cho làm con nuôi là từ 15 tuổi trở xuống. Mặt khác, với sự tồn tại của hai khung pháp lý gần như riêng biệt về nuôi con nuôi trong nước và nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài đã làm cho cơ chế thực hiện pháp luật về nuôi con nuôi thiếu đồng bộ và thống nhất.
Thứ nữa Việt Nam còn đang thiếu các quy định và cơ chế thực hiện để đánh giá tính hợp lệ của việc nuôi con nuôi: như đánh giá tính hợp pháp của mục đích xin nhận con nuôi, xem xét đánh giá điều kiện nuôi con nuôi của người nhận con nuôi. Các quy định còn tản mạn, thiếu rõ ràng, không chặt chẽ và thống nhất tạo cơ hội cho những người trung gian nhằm mục đích trục lợi, không vì mục đích bảo vệ quyền và lợi ích của trẻ em như mua bán trẻ em… Hơn nữa Việt Nam hiện chưa lồng ghép đầy đủ các tiêu chuẩn quốc tế trong quy
61
định về nuôi con nuôi. Ví dụ như yêu cầu minh bạch hóa tài chính trong hoạt động nuôi quốc tế; giới thiệu trẻ em làm con nuôi người nước ngoài chưa được thực hiện theo yêu cầu của Công ước Lahay năm 1993 về bảo vệ trẻ em trong lĩnh vực con nuôi quốc tế, tiêu chí lựa chọn các tổ chức con nuôi nước ngoài được phép hoạt động tại Việt Nam.
Do đó cuối năm 2010 vừa qua Chính phủ và Quốc hội Việt Nam đã phê chuẩn và thông qua Luật con nuôi đầu tiên tại Việt Nam, tạo khung pháp lí hoàn chỉnh cho việc nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài được thực hiện một cách dễ dàng và nhanh chóng, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế cũng như việc Việt Nam gia nhập và thực thi hiệu quả Công ước Lahay năm 1993 về Bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
2.2.2 Khung pháp luật hiện hành của Việt Nam trong việc điều chỉnh nuôi con nuôi quốc tế nuôi con nuôi quốc tế
Để điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi quốc tế, pháp luật là công cụ mang tính hiệu quả và hiệu lực nhất. Pháp luật về nuôi con nuôi quốc tế hiện hành ở Việt Nam gồm có 2 nguồn: nguồn quốc tế và nguồn quốc gia.
Ở nguồn quốc tế, trong 15 hiệp định tương trợ tư pháp mà Việt Nam đã ký với các nước thì có khá nhiều hiệp định đã đề cập ở mức độ nhất định về vấn đề nuôi con nuôi quốc tế. Bên cạnh đó không thể không nhắc đến 13 hiệp định về hợp tác nuôi con nuôi (Agreement on mutual cooperation concerning adoption) mà Việt Nam đã ký liên quan đến 10 nước, bao gồm: Pháp (01/02/2000), Đan Mạch (26/05/2003), Italia (13/06/2003), Ailen (23/09/2003), Thụy Điển (04/02/2004), 3 cộng đồng ngôn ngữ thuộc Vương quốc Bỉ (17/03/2005), Mỹ (21/6/2005), Canada (27/06/2005), Bang Québec - Canada (15/09/2005), Thụy Sĩ (20/12/2005) và Tây Ban Nha (05/12/2007).
Về phía pháp luật quốc gia, vấn đề nuôi con nuôi quốc tế hiện được quy định tại tại các văn bản như: Luật hôn nhân và gia đình năm 2000; Nghị định 68/2002/NĐ-CP ngày 10/07/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài; Nghị định 69/2006/NĐ-CP ngày 21/07/2006 sửa đổi, bổ sung một số điều
62
của Nghị định 68/2002/NĐ-CP; Thông tư của Bộ Tư pháp số 07/2002/TT-BTP ngày 16/12/2002 về việc hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP; và Thông tư của Bộ Tư pháp số 08/2006/TT-BTP ngày 08/12/2006 hướng dẫn thực hiện một số quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài.
Thực tiễn thực thi hiện nay cho thấy điểm nổi bật nhất là sự hạn chế trong việc điều chỉnh hoạt động cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Pháp luật về nuôi con nuôi hiện hành chỉ phát huy hiệu lực chủ yếu ở phần đầu của quá trình cho nhận con nuôi đó là điều kiện của người nhận nuôi, của con nuôi, thủ tục cho nhận… Còn đối với giai đoạn sau của quá trình nuôi con nuôi quốc tế (vấn đề bảo vệ quyền và lợi ích của đứa trẻ trong mối quan hệ với bố mẹ nuôi ở nước mà nó cư trú)- sau khi trẻ em Việt Nam đã được bàn giao cho bố mẹ nuôi thì gần như pháp luật Việt Nam không thể phát huy giá trị hiệu lực do xuất phát từ nguyên lý cơ bản về hiệu lực của hệ thống pháp luật mỗi quốc gia- chỉ có giá trị trên lãnh thổ của mình
2.2.3 Ý nghĩa thực tiễn khi Việt Nam tham gia Công ƣớc Lahay năm 1993
Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn của việc giải quyết nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài ở Việt Nam thì việc Việt Nam gia nhập Công ước Lahay là hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Bởi vì, khi gia nhập Công ước Lahay 1993 sẽ thúc đẩy quá trình hoàn thiện pháp luật về vấn đề nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài, đồng thời giúp Việt Nam hội nhập tốt hơn vào cộng đồng quốc tế, cùng phấn đấu với mục tiêu chung vì hạnh phúc của trẻ em.
Thứ nhất, Việt Nam là nước đang phát triển, tốc độ tăng trưởng dân số cao song mức sống lại thấp, điều kiện sống khó khăn, nhiều trẻ em cần được nuôi dưỡng nhưng bản thân ngân sách nhà nước lại rất eo hẹp không có khả năng trang trải, nuôi dưỡng cho số lượng lớn trẻ mồ côi, bị bỏ rơi, trẻ lang thang, tàn tật. Do vậy nuôi con nuôi quốc tế được Đảng và Nhà nước ta quan tâm kể từ khi tiến hành công cuộc đổi mới đất nước.
63
Do đó, số lượng trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài chiếm tỉ lệ lớn hơn so với các nước trong khu vực. Vì vậy, việc tham gia Công ước sẽ tạo cơ sở pháp lý trong việc bảo vệ quyền lợi của trẻ em, đặc biệt là bảo vệ trẻ em Việt Nam sau khi đã được giải quyết cho làm con nuôi người nước ngoài.
Thứ hai, việc gia nhập và thực thi Công ước sẽ tạo điều kiện cho chúng ta có cơ chế hợp tác quốc tế rộng lớn với các nước trong lĩnh vực nuôi con nuôi, khắc phục được hạn chế của các Hiệp định song phương về nuôi con nuôi chỉ điều chỉnh quan hệ nuôi con nuôi phát sinh giữa công dân hai nước kí kết, nhưng thực tế quan hệ nuôi con nuôi thường phát sinh giữa công dân nước ta với công dân các nước chưa kí kết hiệp định. Đồng thời, việc Việt Nam gia nhập Công ước Lahay 1993 sẽ tiết kiệm được thời gian và chi phí đáng kể cho việc đàm