Hòa giải ở cơ sở là một hoạt động mang tính chất xã hội tự quản, đã tồn tại từ lâu đời và trở thành truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta. Do đó sau khi cách mạng tháng Tám thành công, ngay từ những ngày đầu thiết lập chính quyền dân chủ nhân dân, nhà nước ta đã ban hành các văn bản pháp luật quy định về hòa giải. Các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của hệ thống tư pháp như Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946, Sắc lệnh số 51/SL ngày 17/4/1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký đã quy định: Ban tư pháp xã có nhiệm
vụ “Hòa giải tất cả các việc về dân sự, thương sự. Nếu hòa giải được, ban tư
pháp có thể lập biên bản hòa giải có các ủy viên và những người đương sự
ký” [11]. Việc quản lý hoạt động hòa giải giai đoạn này thuộc nhiệm vụ của
ngành tư pháp.
Cùng với chế định hòa giải của Ban Tư pháp xã, còn có chế định hòa giải của Tòa án sơ cấp (trước năm 1950) và của Tòa án nhân dân huyện (sau năm 1950) cũng được quy định trong Sắc lệnh số 51/SL ngày 17 tháng 4 năm 1946. Theo đó, Thẩm phán sơ cấp khi nhận được đơn kiện về dân sự hay thương sự phải đòi hai bên đến để thử hòa giải (Điều 9). Các việc về dân sự và thương sự thuộc thẩm quyền của Tòa án đệ nhị cấp đều phải giao trước về Thẩm phán sơ cấp thử hòa giải (Điều 12).
Năm 1950, tại Hội nghị tập huấn tư pháp toàn quốc được tổ chức ở Việt
Bắc, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói:“Xét xử đúng là tốt, nhưng nếu không phải
xét xử thì càng tốt hơn”.
Thực hiện lời dạy của Bác, nhiều văn bản về hòa giải đã được ban hành như Sắc lệnh số 85/SL ngày 22 tháng 5 năm 1950 về cải cách Bộ máy tư pháp và
Luật tố tụng quy định: “Tòa án nhân dân huyện họp thành Hội đồng hòa giải để
thử hòa giải tất cả các vụ kiện về dân sự và thương sự, kể cả các việc xin ly dị, trừ
Năm 1961, nhiệm vụ quản lý công tác hòa giải được chuyển sang cho Tòa án nhân dân Tối cao. Tòa án nhân dân Tối cao đã ra Thông tư số 02-TC ngày 26/02/1964 về việc xây dựng Tổ hòa giải và kiện toàn Tổ tư pháp xã, khu phố. Thông tư này hướng dẫn cụ thể về tính chất, chức năng của Tổ hòa giải, đó là một tổ chức xã hội, không phân xử mà chỉ giải thích, thuyết phục để giúp đỡ các bên tự nguyện giải quyết những xích mích, tranh chấp một cách có tình, có lý.
Từ 1961-1981, trên cơ sở Hiến pháp năm 1959 và các Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ, Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân, các cơ quan Nhà nước nói chung và bộ máy các cơ quan Tư pháp nói riêng đã được tổ chức, sắp xếp lại để thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược của Nhà nước ta trong giai đoạn mới – giai đoạn miền Bắc bước vào thời kỳ quá độ lên Chủ nghĩa xã hội, miền Nam tiếp tục cuộc cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân, thực hiện thống nhất nước nhà. Năm 1961, cùng với việc thành lập Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân tối cao và do những điều kiện lịch sử khác, Bộ Tư pháp giải thể. Nhiệm vụ quản lý công tác hòa giải của Bộ Tư pháp được chuyển giao sang cho Tòa án nhân dân tối cao thực hiện. Giai đoạn này, hoạt động hòa giải vẫn liên tục tồn tại và phát triển, cùng với việc kiện toàn và phát triển của Tòa án nhân dân các cấp và do Tòa án nhân dân các cấp tổ chức, hướng dẫn và giúp đỡ hoạt động.
Cuối năm 1981, Bộ Tư pháp được thành lập lại theo Nghị định số 143/HĐBT ngày 22/11/1981 của Hội đồng Bộ trưởng được giao nhiệm vụ quản lý và hướng dẫn hoạt động của Tổ hòa giải từ Tòa án nhân dân tối cao chuyển sang. Thực hiện nhiệm vụ hòa giải, Bộ Tư pháp đã ra Thông tư số 08/TT ngày 06/01/1982 hướng dẫn xây dựng và kiện toàn hệ thống các cơ quan tư pháp địa phương, đặc biệt là tư pháp huyện và xã. Các cơ quan tư pháp này trực tiếp quản lý và hướng dẫn hoạt động hòa giải.
Từ năm 1982 đến năm 1987, các tổ hòa giải đã được thành lập ở các thôn, xóm, ấp, tổ dân phố...trong phạm vi cả nước. Hoạt động hòa giải trở thành một phong trào sâu rộng và có hiệu quả tốt, góp phần quan trọng vào việc ngăn ngừa và giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp ở cơ sở.
Từ năm 1988 đến năm 1992, trong quá trình chuyển đổi cơ chế, tổ chức và hoạt động của tổ hòa giải ở cơ sở bị giảm sút, có nơi một số tổ hòa giải bị tan rã và hầu như không hoạt động hoặc có hoạt động nhưng hiệu quả không cao. Một trong những nguyên nhân về tổ chức, trực tiếp tác động, dẫn đến tình trạng trên là các Phòng Tư pháp cấp huyện bị giải thể do việc tinh giảm biên chế. Trong khi đó, Tư pháp xã lại không có cán bộ chuyên trách và Sở tư pháp không đủ lực lượng cán bộ để đảm đương nhiệm vụ xây dựng tổ chức và hướng dẫn hoạt động hòa giải đến từng thôn, xã.
Từ năm 1992-1997, hoạt động hòa giải từng bước được củng cố và phát triển. Chế định hòa giải chính thức được ghi nhận tại điều 127 Hiến pháp
1992 “Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết
những vi phạm pháp luật và những tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy
định của pháp luật” [39]. Điều 2 Luật Tổ chức tòa án nhân dân ngày 06 tháng
10 năm 1992 cũng quy định: “Ở cơ sở, thành lập các tổ chức thích hợp của
nhân dân để giải quyết những việc vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Tổ chức và hoạt động của tổ chức này do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định” [36].
Ở Trung ương, Bộ tư pháp được Chính phủ giao nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, tổng kết hoạt động của các Tổ hòa giải (Điều 2 Nghị định 38/CP ngày 04/6/1993 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ Tư pháp). Ở địa phương, các cơ quan tư pháp như Sở Tư pháp, Phòng tư pháp, Ban tư pháp được giao nhiệm vụ quản lý, chỉ đạo, hướng dẫn hoạt động của các tổ hòa giải trong
phạm vi địa phương (Thông tư liên bộ số 12/TTLB ngày 26/7/1993 của Bộ Tư pháp và Ban tổ chức – Cán bộ Chính phủ hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức cơ quan tư pháp địa phương).
Để tiếp tục kiện toàn tổ chức, tăng cường và nâng cao hiệu quả hoạt động của tổ hòa giải, trên cơ sở những văn bản pháp luật mới, Bộ Tư pháp một mặt chỉ đạo, hướng dẫn các địa phương trước đây giải thể phòng Tư pháp khẩn trương thành lâp lại, củng cố kiện toàn tư pháp xã để quản lý và hướng dẫn hoạt động hòa giải ở cơ sở, mặt khác tổ chức Hội nghị chuyên đề toàn quốc (tháng 8/1994) về Tư pháp xã và Tổ hòa giải để tổng kết, đánh giá tình hình tổ chức và hoạt động hòa giải toàn quốc trong thời gian qua. Đồng thời trao đổi kinh nghiệm và đề ra giải pháp tiếp tục kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hòa giải ở các địa phương trong thời kỳ mới- Thời kỳ hệ thống ngành tư pháp lại được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Dưới sự chỉ đạo, hướng dẫn của Bộ Tư pháp, mặc dù chưa có văn bản hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của Tổ hoà giải thống nhất trong cả nước, nhưng các cơ quan Tư pháp địa phương, tranh thủ sự quan tâm của cấp uỷ và chính quyền địa phương, chủ động, sáng tạo tổ chức Hội nghị tổng kết, sơ kết, trao đổi kinh nghiệm, phát huy những thành tựu trong công tác hoà giải. Theo báo cáo của địa phương, năm 1997 cả nước đã xây dựng và kiện toàn được hơn 85.000 Tổ hoà giải với tổng số gần 400.000 hoà giải viên. Nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã xây dựng được hàng nghìn Tổ hoà giải ở hầu hết các thôn, xóm, làng, bản, ấp, tổ dân phố…như: Thành phố Hồ Chí Minh có 12.000 tổ với 59.385 tổ viên; thành phố Hà Nội có 2.239 tổ với 11.660 tổ viên; tỉnh Nghệ An có 4.217 tổ với 16.205 tổ viên... Hàng năm trung bình ở mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các tổ hoà giải đã hoà giải được 3.000 đến 4.000 vụ, việc với tỷ lệ hoà giải thành từ 70% vụ, việc trở lên xảy ra ở cơ sở, góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật và giảm
đáng kể các vụ việc phải đưa lên Toà án nhân dân huyện giải quyết, làm lợi cho Nhà nước nhiều tỷ đồng. Hoạt động của tổ hoà giải đã khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong đời sống xã hội, thể hiện truyền thống tốt đẹp của dân tộc ta.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác hoà giải ở cơ sở trong những năm qua cũng đã bộc lộ những hạn chế sau đây:
- Chưa có quy định thống nhất về tổ chức hoà giải ở các địa phương trong phạm vi cả nước (có nơi thành lập các tổ hoà giải ở thôn, xóm, làng, bản, ấp, tổ dân phố, có nơi thành lập tổ hòa giải ở xã, phường, thị trấn…);
- Chưa có văn bản pháp luật quy định về phạm vi hoà giải ở cơ sở, trình tự, thủ tục hoà giải, do đó, nhiều nơi thực hiện còn tuỳ nghi, không thống nhất, gây nên lúng túng, khó khăn cho công tác hoà giải…
Trước tình hình thực tiễn về hoạt động hòa giải thời gian qua, từ vai trò ý nghĩa quan trọng của hoạt động hòa giải ở cơ sở, và từ thực trạng pháp luật hiện hành về lĩnh vực này, cùng với yêu cầu của công cuộc đổi mới và phát triển đất nước dưới tác động của tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế, cho thấy việc ban hành Pháp lệnh về hòa giải ở cơ sở là cần thiết nhằm:
- Tạo cơ sở pháp lý đầy đủ và thống nhất cho việc kiện toàn tổ chức và hoạt động hòa giải của tổ hòa giải.
- Từng bước kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở.
- Tăng cường vai trò, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và mọi công dân đối với công tác hòa giải ở cơ sở. - Tạo điều kiện thuận lợi cho người dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, tăng cường tình đoàn kết, tương thân, tương ái, hỗ trợ lẫn nhau trong cộng đồng dân cư.