2.3.2.1 .Những hạn chế
* Tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ
Đội ngũ cán bộ quản lý Tài chính - Kế toán xã, phường tuy đã được chuẩn hóa và có trình độ chuyên môn nghiệp vụ, song vẫn còn có cán bộ chưa nắm bắt đầy đủ quy trình quản lý, chưa làm hết chức năng nhiệm vụ đã được phân công, đặc biệt là tính chủ động trong việc tham mưu cho các cấp các ngành trong quản lý điều hành NS xã, phường.
Việc cập nhật, nắm bắt chế độ chính sách mới về quản lý tài chính - ngân sách của một số cán bộ quản lý ngân sách xã, phường từ thành phố đến cơ sở chưa kịp thời dẫn tới quá trình triển khai thực hiện còn nhiều lúng túng, chưa đảm bảo theo đúng quy định.
* Việc tuân thủ các quy định và đáp ứng yêu cầu trong quá trình quản lý NS xã, phường
Thứ nhất, Trong phân cấp NS chưa có sự đồng bộ giữa phân cấp nội dung thu với phân cấp quản lý đối tượng thu, ảnh hưởng đến tính ổn định của ngân sách, trong đó có ngân sác xã, phường. Cụ thể : Nội dung các khoản thu từ khu vực ngoài quốc doanh được phân cấp ổn định, nhưng việc phân cấp
quản lý các đối tượng thu từ khu vực này chưa cụ thể và chưa ổn định, còn có sự điều chuyển quyền quản lý giữa cấp tỉnh và cấp thành phố trong thời kỳ ổn định ngân sách do vậy ảnh hưởng đến việc phân chia nguồn thu cho ngân sách các cấp (trong đó có NS xã, phường).
Giữa hai thời kỳ ổn định ngân sách, khoản thu ổn định trên địa bàn xã, phường có sự thay đổi lớn về tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp NS (cụ thể là lệ phí trước bạ, tại thời kỳ 2007 - 2010, NS phường được hưởng 70% được điều chỉnh xuống còn 20% trong thời kỳ ổn định 2011 đến nay, trong khi đó đây lại là khoản thu tương đối ổn định và chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu NS xã, phường) do vậy, một số phường của Thành phố Ninh Bình đang từ tự cân đối NS chuyển sang phải bổ sung trợ cấp thường xuyên để đảm bảo cân đối NS, trong điều kiện định mức phân bổ NS còn hạn chế, thì việc điều chỉnh dẫn đến sự thay đổi này có ảnh hưởng rất lớn đến việc điều hành NS cũng như đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ phát triển KTXH trên địa bàn các phường.
Phân cấp quản lý ngân sách, quản lý tổ chức bộ máy đối với một số lĩnh vực chưa thực sự phù hợp, chưa có sự thống nhất. Cụ thể, đối với lĩnh vực y tế, theo quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND, UBND cấp huyện có trách nhiệm quản lý các trạm y tế xã, phường. Tuy nhiên, hiện nay các trạm y tế xã, phường đã được bàn giao về Sở y tế quản lý theo Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT- BYT-BNV ngày 24/5/2008 của Liên Bộ Y tế- Nội vụ, do vậy, quá trình quản lý cũng như thực hiện nhiệm vụ chi cho các hoạt động y tế của Thành phố và xã, phường gặp nhiều khó khăn, đặc biệt là đối với xã, phường (Định mức phân bổ NS xã, phường không có chi SN y tế trong khi thực tế các xã, phường vẫn phải hỗ trợ cho các hoạt động y tế trên địa bàn để đảm bảo công tác chăm sóc sức khỏe cho nhân dân) một vấn đề nữa trong quản lý y tế hiện nay là việc đầu tư sửa chữa, xây dựng các trạm y tế chưa có
sự thống nhất giữa cấp và ngành, làm ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng, hiêu quả của công tác QLNN cũng như hoạt động y tế tại địa phương.
Định mức phân bổ NS cấp xã, phường còn thấp, chưa đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội tại địa bàn xã, phường, đặc biệt là đối với các xã, phường thuộc thành phố Ninh bình, là địa bàn trung tâm của tỉnh, là nơi diễn ra rất nhiều sự kiện, hoạt động chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội của tỉnh, đòi hỏi yêu cầu QLNN cao hơn so với các địa phương khác (Ví dụ: định mức chi sự nghiệp văn hóa - thông tin cấp xã, phường khu vực đô thị là 738 đồng/người dân; Định mức chi an ninh: 645 đồng/ người dân, tính trung bình 1 đơn vị xã, phường thuộc thành phố với số lượng dân số xấp xỉ 10.000 người, thì tổng chi sự nghiệp văn hóa - thông tin là 7,4 triệu đồng/năm, chi an ninh là 6,5 triệu đồng/ năm, trong thực tế không đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ tại địa phương).
Thứ hai, Việc giao dự toán của Thành phố vẫn còn một số khoản thu giao chưa sát với thực tế, có khoản thu còn mang tính áp đặt theo số giao thu từ NS tỉnh, không có cơ sở khoa học, không chỉ rõ được nguồn thu, không khả thi (Thu khác ngân sách, thu tiền sử dụng đất). Việc lập và giao dự toán tại các xã, phường còn có một số khoản thu giao thiếu cơ sở (Các khoản huy động đóng góp) một số khoản thu giao còn thấp, chưa khai thác hết khả năng tại địa phương ( Thu phí, lệ phí …), một số xã phường giao dự toán thu bổ sung từ NS cấp trên không đúng với số giao dự toán của thành phố (phường Nam Thành, xã Ninh Tiến, phường Ninh Khánh).
Dự toán chi của các xã phường thường giao cao hơn so với dự toán giao của thành phố trong khi chưa giải trình được nguồn tăng thu để cân đối số chi phát sinh, dẫn đến cá biệt có xã, phường không đảm bảo cân đối nay từ khâu dự toán, hoặc bố trí nguồn dự toán không đúng quy định ( Sử dụng nguồn thu bồi thường đất công ích để bố trí nhiệm vụ chi thường xuyên ).
Quá trình lập dự toán, hầu hết các xã, phường chưa xác định và bố trí kinh phí thực hiện cải cách tiền lương từ nguồn tăng thu và nguồn tiết kiệm chi theo quy định, mà chủ yếu dựa vào nguồn bổ sung trong năm từ NS thành phố, điều này gây khó khăn trong quá trình điều hành ngân sách .
Thời gian lập dự toán ở các khâu, đặc biệt là việc giao dự toán từ NS cấp trên thường chậm, chưa tuân thủ theo đúng luật, do vậy phần nào ảnh hưởng đến chật lượng dự toán.
Công tác thẩm định, quyết định dự toán của HĐND xã, phường còn mang nặng tính hình thức, chất lượng không cao, chỉ quyết định lại những cái mà cấp trên đã quyết định, phê duyệt bị động theo đúng số báo cáo của UBND xã, phường trình mà không đánh giá, phân tích và đưa ra được những giải pháp cụ thể để triển khai hoàn thành dự toán đã quyết định.
Biểu mẫu dự toán lập tại các một số xã, phường chưa đầy đủ theo quy định của Thông tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính và hướng dẫn lập dự toán hàng năm của Sở Tài chính.
Thứ ba, Quá trình thực hiện dự toán NS, các khoản thu tại xã phường ở một số đơn vị chưa được khai thác hiệu quả, còn để thất thoát lãng phí nguồn thu, việc quản lý còn buông lỏng, thiếu chặt chẽ, chưa có sự đối chiếu, giám sát giữa các bộ phận tổ chức thu (Thu phí, lệ phí, các khoản thu từ quỹ đất công).
Các khoản thu do cơ quan thuế tổ chức thu: Việc xác định, giám sát doanh thu làm cơ sở cho việc ấn định mức thu đối với các hộ thu khoán vẫn còn chưa thường xuyên, chưa chặt chẽ. Đôn đốc thu hồi nợ đọng chưa thực sự quyết liệt, hiệu quả chưa cao.
Thực hiện chi đầu tư XDCB còn dàn trải, hồ sơ quyết toán xây dựng còn chưa đầy đủ, báo cáo quyết toán chậm so với quy định, năng lực, trình độ, kinh nghiệm của xã, phường trong lĩnh vực đầu tư XDCB còn hạn chế, dẫn
đến vẫn còn có sai sót trong đầu tư XDCB tại xã, phường. Vai trò giám sát của cộng đồng dân cư đối với các công trình, dự án đầu tư XDCB mới chỉ ở mức độ nhất định, việc công khai dự án đầu tư XDCB theo quy định chưa đầy đủ và chưa thường xuyên, kết quả huy động đóng góp không cao, chủ yếu là các khoản đóng góp theo quy định.
Hầu hết các xã, phường chưa chấp hành nghiêm túc dự toán chi thường xuyên NS xã, phường đã được HĐND xã, phường quyết định: UBND xã, phường còn điều hành chi theo nhu cầu thực tế phát sinh, còn thực hiện chi những nhiệm vụ không có trong dự toán, một số khoản chi điều hành vượt dự toán được giao. Việc tổng hợp bổ sung dự toán trong năm chưa kịp thời, vẫn còn tình trạng chi xong mới tổng hợp đề nghị HĐND bổ sung dự toán. Tại một số xã, phường, việc theo dõi, điều hành, cấp phát các nguồn kinh phí chưa giao chi tiết cho các đơn vị đầu năm như: Chi khác, sự nghiệp kinh tế, mua sắm tài sản, dự phòng, vượt thu ... chưa khoa học, chưa thực hiện theo dõi chi tiết khi điều hành ngân sách
Công tác kiểm soát chi của Phòng Giao dịch KBNN chưa được quan tâm đúng mức, mới dừng ở việc kiểm tra tính hợp lý, hợp lệ của chứng từ thanh toán, chưa quan tâm nhiều đến việc kiểm soát theo dự toán do HĐND xã, phường quyết định.
Thứ tư, Công tác hạch toán kế toán theo mục lục ngân sách còn nhiều sai sót, cá biệt có những khoản chi NS hạch toán sai lệch hoàn toàn với nội dung phát sinh. Việc khai thác, sử dụng hệ thống sổ sách kế toán, báo cáo tài chính phục vụ công tác quản lý là chưa cao, đặc biệt là việc mở và khai thác các sổ kế toán chi tiết như sổ phải thu, phải trả, sổ thu hộ, chi hộ....Báo cáo quyết toán lập và trình Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn chưa đầy đủ theo quy định của Thông tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính, nội dung quyết toán chưa quan tâm đến thu NSNN phát sinh trên địa bàn phân
cấp cho NS xã. Việc nộp báo cáo quyết toán NS xã cho phòng TCKH thành phố thẩm định còn chậm theo quy định, chất lượng báo cáo chưa cao. Số quyết toán chi tiết thu, chi theo mục lục ngân sách không khớp với quyết toán thu, chi ngân sách tại KBNN. Thuyết minh quyết toán chưa thể hiện được khó khăn, thuận lợi trong qua trình điều hành ngân sách, cũng như nguyên nhân tăng, giảm trong việc thực hiện các chỉ tiêu thu, chi ngân sách; Việc thuyết minh tình hình sử dụng nguồn dự phòng, tăng thu và tăng, giảm chi quản lý nhà nước, đảng đoàn thể chưa rõ ràng. Phê chuẩn quyết toán của HĐND cấp xã còn mang hình thức, chủ yếu phê chuẩn theo nội dung báo cáo do UBND cấp xã báo cáo chưa như chỉ rõ nguyên nhân tăng giảm so với dự toán, chưa quan tâm đến việc thực hiện dự toán do HĐND xã đã quyết định.
Thứ năm, Kiểm tra, giám sát của Phòng TC-KH mới chỉ tập trung chủ yếu ở nội dung thẩm tra quyết toán cuối năm, việc kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn hàng quý cũng như kiểm tra theo các chuyên đề cụ thể còn hạn chế, chưa bố trí nhiều thời gian kiểm tra thực tế ở cơ sở. Công tác thanh tra trong những năm gần đây chủ yếu tập trung cho các vụ việc phức tạp trong GPMB, giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo, do vậy chưa giành nhiều thời gian để thanh tra định kỳ, đặc biệt là đối với công tác quản lý tài chính, ngân sách xã, phường. Vai trò giám sát của HĐND cấp xã cũng như của cộng đồng dân cư trong lĩnh vực ngân sách còn hạn chế. Việc giám sát của HĐND cấp xã chủ yếu mới chỉ dừng ở việc giải quyết một số vấn đề cơ bản trước mắt, chưa đi sâu vào chất vấn, giám sát công tác quản lý điều hành ngân sách. Các tổ chức đoàn thể, tổ chức nhân dân chưa thực sự vào cuộc với vai trò giám sát, phát hiện những bất hợp ý, những sai phạm trong quản lý NS xã, phường. Việc thực hiện cũng như đôn đốc thực hiện ý kiến, kiến nghị của các cơ quan đơn vị sau thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chưa kịp thời, chưa quyết liệt.
* Tình trạng ngân sách
Cơ cấu thu NS còn hạn chế, chủ yếu là nguồn thu bổ sung từ NS thành phố, nguồn thu ổn định trên địa bàn chiếm tỷ trọng thấp, hầu hết các xã , phường của thành phố đều chưa đảm bảo cân đối NS, toàn thành phố chỉ có 2 phường tự cân đối ngân sách (Phường Ninh Khánh và phường Đông Thành.
Do chưa đảm bảo cân đối NS, nên dự toán chi NS xã, phường mới chỉ dừng ở mức định mức phân bổ chi tổi thiểu, trong khi đó định mức phân bổ NS còn thấp, chưa đáp ứng với yêu cầu thực tế, do vậy các xã, phường gặp nhiều khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ chi NS. Cá biệt vẫn còn hiện tượng vay nợ cá nhân để thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên và chưa được thanh toán kịp thời trong năm ngân sách, làm ảnh hưởng lớn đến việc điều hành ngân sách ..
Tình trạng sử dụng nguồn không đúng mục đích (sử dụng nguồn đầu tư để bổ sung cho các khoản chi thường xuyên, không sử dụng tăng thu để chi cải cách tiền lương mà bố trí cho các nhiệm vụ chi thường xuyên khác) còn phổ biến ở nhiều xã, phường (Theo báo cáo kết quả thẩm tra quyết toán ngân sách xã, phường năm 2012 của Phòng Tài chính kế hoạch thành phố, có 11/14 đơn vị xã, phường còn tình trạng sử dụng nguồn sai mục đích).
Việc quyết định chủ trương đầu tư đối với 1số công trình, dự án chưa được xem xét kỹ lưỡng, đặc biệt là khả năng thanh toán vốn, dẫn đến tình trạng đầu tư còn dàn trải, nợ XDCB ở xã, phường còn lớn, tổng nợ XDCB NS xã phường đến 31/12/2013 là 90. 281 triệu đồng, trong đó một số xã, phường có số nợ đọng lớn như phường Nam bình: 14.206 triệu đồng, phường Ninh Sơn: 10.613 triệu đồng, phường Đông Thành: 8.903 triệu đồng.
Chi tiết nợ XDCB các công trình do xã, phường làm chủ đầu tư đến hết ngày 31/12/2013 được thể hiện qua bảng sau :
Bảng 2.11. Tổng hợp nợ XDCB các công trình do xã, phƣờng làm chủ đầu tƣ đến 31/12/2013
Đơn vi ̣ tính: Triệu đồng
TT Đơn vị xã, phƣờng Tổng mƣ́c đầu tƣ Giá trị khôi lƣợng quyết toán đến 31/12/2013 Giá trị khối lƣợng đã thanh toán đến 31/12/2013
Giá trị còn lại chƣa thanh toán tính đến 31/12/2013 Tổng số Trong đó Phần NS thành phố hỗ trợ theo tỷ lệ Phần NS xã, phƣờng bố trí vốn 1 Phúc Thành 51.631 42.294 37.584 4.710 3.927 783 2 Ninh Khánh 42.211 40.382 35.283 5.099 2.529 2.570 3 Vân Giang 14.492 14.258 12.404 1.854 1.418 436 4 Bích Đào 19.929 19.846 12.553 7.293 5.176 2.117 5 Nam Thành 12.589 12.261 10.399 1.862 750 1.112 6 Ninh Phong 65.542 56.876 48.476 8.400 3.273 5.127 7 Nam Bình 63.728 56.280 42.073 14.207 7.879 6.328 8 Thanh Bình 10.377 9.707 7.217 2.490 1.216 1.274 9 Đông Thành 22.635 22.266 13.362 8.904 5.311 3.593 10 Tân Thành 28.226 27.928 21.853 6.075 2.480 3.595 11 Ninh Sơn 50.171 47.117 36.504 10.613 5.740 4.873 12 Ninh Tiến 31.358 31.107 22.668 8.439 4.172 4.267 13 Ninh Nhất 37.137 32.094 26.250 5.844 1.461 4.383 14 Ninh Phúc 35.306 33.107 28.615 4.492 2.797 1.695 Tổng cộng 485.332 445.523 355.241 90.282 48.129 42.153
(Nguồn : Phòng Tài chính - Kế hoạch Thành phố Ninh Bình, 2013)
Những hạn chế trên đã khiến cho ngân sách cấp xã, phường của thành phố mặc dù đã có những đóng góp rất lớn trong phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương, nhưng so với yêu cầu thực tế vẫn còn nhiều vấn đề cần phải quan tâm. Cụ thể là:
- Việc huy động và khai thác nguồn lực trong đầu tư phát triển hạ tầng cơ sở chưa đáp ứng được nhu cầu về đầu tư XDCB, đặc biệt là một số công trình hạ tầng đã được đầu tư từ những giai đoạn trước, đến thời điểm hiện nay cần được nâng cấp sửa chữa hoặc đầu tư xây dựng mới như: trường học, trạm y tế xã, phường
- Chi sự nghiệp kinh tế tại các xã, phường chưa thực sự hiệu quả, xác định các nhiệm vụ chi còn lúng túng, việc thực hiện đề án phát triển kinh tế