Về cơ bản pháp luật Việt Nam về Người khuyết tật được đánh giá là khá tương thích với CRPD. Có thể thấy những quyền trên một số lĩnh vực cơ bản của NKT được nêu trong CRPD như: quyền được sống độc lập; quyền được tiếp cận về hạ tầng giao thông, thông tin; quyền được học tập; quyền được chăm sóc sức khỏe, phục hồi chức năng; quyền được làm việc… đều được quy định đầy đủ trong Luật Người khuyết tật năm 2010 và các văn bản pháp luật có liên quan khác. Tuy nhiên, bên cạnh những hạn chế đã nêu trong từng lĩnh vực ở trên, một số vấn đề quan trọng trong nội dung khuyến nghị của CRPD về việc đảm bảo từng quyền cho NKT vẫn chưa được thể hiện đầy đủ trong các quy định của pháp luật hiện hành.
- Pháp luật về người khuyết tật chưa đảm bảo các quyền lợi đầy đủ cho tất cả người khuyết tật: Luật Người khuyết tật áp dụng về mặt lý thuyết cho những NKT thể chất và thần kinh (gồm cả khuyết tật trí tuệ, tâm thần, tâm lý xã hội nữa). Tuy nhiên, phần lớn ngôn từ của luật dường như chủ yếu nói đến mối quan tâm của NKT thể chất. Ví dụ, luật tạo ra quyền phục hồi chức năng và dịch vụ chỉnh hình, nhưng lại không nói đến quyền được dịch vụ hồi phục trí tuệ rất cần cho TKT trí tuệ.
78
- Các quy định rải rác, đan xen trong nhiều văn bản khác nhau: Các quy định về cùng một vấn đề nhưng lại được quy định tại các văn bản khác nhau là một đặc điểm nổi bật của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về NKT. Thông thường, văn bản quy định về NKT (Luật Người khuyết tật năm 2010 và Pháp lệnh người tàn tật năm 1998) quy định dưới phương diện ghi nhận quyền của NKT và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bảo đảm các quyền của NKT; luật và các văn bản chuyên ngành khác quy định các quyền cụ thể của NKT có liên quan đến phạm vi điều chỉnh của luật chuyên ngành đó. Có thể dễ dàng nhận thấy đặc điểm này trong nhiều quy phạm pháp luật liên quan đến NKT, chẳng hạn:
Quy định về giáo dục đối với người khuyết tật, vấn đề về việc ưu tiên, tạo điều kiện để NKT thực hiện quyền và nghĩa vụ học tập (Điều 10 Luật Giáo dục), trường, lớp dành riêng cho NKT (Điều 63 Luật Giáo dục), học bổng và trợ cấp xã hội đối với người học (Điều 89 Luật Giáo dục) và chính sách đối với nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục được quy định tại Luật Giáo dục 2005 (Điều 82) và quy định về quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo trong việc duyệt và quyết định sách giáo khoa, để sử dụng chính thức, ổn định, thống nhất trong giảng dạy, học tập ở các cơ sở giáo dục phổ thông, bao gồm cả sách giáo khoa bằng chữ nổi được quy định trong Luật Giáo dục được sửa đổi năm 2009. Các vấn đề khác như quy định tạo điều kiện để NKT học tập phù hợp với nhu cầu và khả năng, quy định về miễn, giảm một số môn học hoặc nội dung và hoạt động giáo dục, miễn, giảm học phí, chi phí đào tạo, các khoản đóng góp khác… lại được quy định tại Luật Người khuyết tật (Điều 27, 28, 30). Một số quy định lại được quy định đồng thời tại cả hai luật như quy định về việc học ở tuổi cao hơn độ tuổi quy định, quy định về chế độ đối với nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục, việc xét cấp học bổng cho người học là NKT. Không chỉ có Luật, các văn bản dưới luật cũng chống chéo, mâu thuẫn nhau. Nghị định 75/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật Giáo dục quy định chỉ xét cấp học bổng chính sách cho một số đối tượng là thương binh, người tàn tật, NKT tại các trường dạy nghề (khoản 2 Điều 33); đối tượng được trợ cấp, miễn giảm học phí và ưu tiên tuyển sinh chỉ bao gồm người tàn tật, NKT có khó
79
khăn về kinh tế (khoản 3 Điều 33). Tuy nhiên, Điều 4 và Điều 6 Nghị định số 49/2010/NĐ-CP ngày 14/5/2010 của Chính phủ lại quy định trẻ em học mẫu giáo và học sinh, sinh viên … bị tàn tật, khuyết tật có khó khăn về kinh tế được miễn học phí, được hỗ trợ chi phí học tập. Luật Người khuyết tật quy định NKT được ưu tiên trong tuyển sinh, được miễn, giảm học phí, chi phí đào tạo và các khoản đóng góp khác, không quy định NKT có khó khăn về kinh tế (khoản 2 Điều 27). Vấn đề đặt ra là Luật Người khuyết tật giao cho cấp bộ quy định chi tiết các nội dung này (Khoản 4 Điều 27), nếu văn bản của các bộ quy định đối tượng được miễn, giảm học phí và ưu tiên tuyển sinh không chỉ bao gồm NKT có khó khăn về kinh tế, văn bản này sẽ không phù hợp với Nghị định 75/2006/NĐ-CP, Nghị định số 49/2010/NĐ-CP của Chính phủ, nếu quy định giống như Nghị định thì sẽ hạn chế quyền của NKT vì Luật không hạn chế chỉ NKT có khó khăn về kinh tế mới được ưu tiên. Mặt khác, những ưu tiên về miễn, giảm học phí và các khoản đóng góp có thể không thực sự cần thiết đối với nhiều NKT không gặp khó khăn về kinh tế, song quyền được ưu tiên tuyển sinh là một trong những vấn đề cần được áp dụng cho nhiều NKT vì quyền này không chỉ giới hạn ở lệ phí tuyển sinh mà còn bao gồm những ưu tiên khác như điểm tuyển sinh, điều kiện tuyển sinh…
Quy định về dạy nghề đối với NKT: Tương tự như vấn đề giáo dục đối với NKT, vấn đề dạy nghề được quy định tại Chương VII Luật Dạy nghề số 76/2006/QH12, đồng thời được quy định tại Điều 32 Luật Người khuyết tật. Về cơ bản, các quy định về dạy nghề được quy định tại cả hai luật với cách thức quy định khác nhau. Trong trường hợp này, quy định của Luật NKT lại chung chung hơn quy định của Luật Dạy nghề, Ngoài quy định trách nhiệm của cơ sở dạy nghề trong việc cấp văn bằng, chứng chỉ, công nhận nghề đào tạo khi NKT học hết chương trình đào tạo và đủ điều kiện theo quy định, Luật Người khuyết tật không có quy định nào chi tiết và cụ thể hơn Luật Dạy nghề.
Quy định về xây dựng: Luật Xây dựng năm 2003 quy định việc tuân thủ quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn xây dựng là một trong những nguyên tắc cơ bản trong
80
dựng có tính bắt buộc, tiêu chuẩn xây dựng gồm tiêu chuẩn bắt buộc áp dụng và tiêu chuẩn khuyến khích áp dụng. Năm 2002 Bộ Xây dựng đã ban hành Quy chuẩn xây dựng Việt Nam 01:2002 (quy chuẩn xây dựng công trình để bảo đảm người tàn tật tiếp cận sử dụng), Tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam TCXDVN 264 :2002 nhà và công trình- nguyên tắc cơ bản xây dựng công trình để đảm bảo người tàn tật tiếp cận sử dụng; Tiêu chuẩn xây dựng Vịêt Nam TCXDVN 265 :2002 đường và hè phố- nguyên tắc cơ bản xây dựng công trình để người tàn tật tiếp cận sử dụng; Tiêu chuẩn xây dựng Việt Nam TCXDVN 266-2002 Nhà ở hướng dẫn xây dựng để đảm bảo người tàn tật tiếp cận, sử dụng. Bên cạnh quy chuẩn mang tính bắt buộc áp dụng, các tiêu chuẩn xây dựng tuy không quy định rõ là tiêu chuẩn bắt buộc áp dụng, song được sử dụng để đánh giá giải pháp thiết kế là đạt yêu cầu. Mặc dù các quy chuẩn, tiêu chuẩn này được ban hành trước Luật Xây dựng, liên quan NKT, Luật Xây dựng (Điều 52) chỉ quy định chung về yêu cầu đối với thiết kế xây dựng
công trình có liên quan đến NKT là “đối với những công trình công cộng phải bảo
đảm thiết kế theo tiêu chuẩn cho người tàn tật” mà không quy định cụ thể là “tuân thủ quy chuẩn xây dựng”. Các quy định về thi công xây dựng, giám sát và nghiệm thu công trình công cộng không có quy định riêng về việc bảo đảm quy chuẩn, tiêu chuẩn này. Đối với việc xây dựng nhà chung cư, Luật Xây dựng cũng không có quy định nào về tuân thủ quy chuẩn xây dựng, tiêu chuẩn thiết kế, xây dựng và nghiệm thu đối với nhà chung cư nói chung và việc bảo đảm tiêu chuẩn của nhà chung cư để NKT tiếp cận nói riêng. Nói cách khác, vấn đề tiếp cận sử dụng cho NKT chưa được đề cập một cách thích đáng trong Luật Xây dựng.
Quy định về lao động, việc làm. Quy định về lao động, việc làm đối với với NKT được quy định tại cả Luật Người khuyết tật và Bộ luật Lao động. Bộ luật Lao động và các văn bản quy định chi tiết Bộ luật Lao động đã có các quy định liên quan đến lao động là NKT, tuy nhiên, một số nội dung trong vấn đề lao động, việc làm vẫn được quy định cả trong Luật Người khuyết tật (Điều 33, 34) như quy định về không phân biệt đối xử trong tuyển dụng, quy định về việc bảo đảm điều kiện và môi trường làm việc phù hợp, quy định về cơ sở sản xuất kinh doanh sử dụng nhiều lao động là
81
NKT. Các quy định của Luật NKT mang tính nguyên tắc, không cụ thể, chi tiết như các quy định của pháp luật lao động, nhưng lại thể hiện một cách tiếp cận mới, phù hợp với xu hướng quốc tế về vấn đề NKT.
Trên đây là một số các ví dụ điển hình thể hiện điểm đặc thù của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về NKT, đó là các quy định về một vấn đề rải rác, đan xen tại Luật Người khuyết tật và văn bản quy định chuyên ngành. Đặc thù này tạo nên một khung pháp lý toàn diện và đầy đủ, điều chỉnh tất cả các phương diện của đời sống xã hội, có ý nghĩa bảo đảm để NKT hòa nhập cộng đồng và xã hội. Tuy nhiên, đặc thù này cũng ảnh hưởng đến việc thực thi Luật Người khuyết tật, đồng thời cũng sẽ gây khó khăn trong việc xác định nghĩa vụ của các chủ thể vì nghĩa vụ này được quy định tại Luật Người khuyết tật nhưng nghĩa vụ khác lại được quy định trong Luật chuyên ngành, dẫn đến sự khó khăn trong việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành, quy định về chế tài xử lý hành vi vi phạm. Trong một số trường hợp, việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các quy phạm không được bảo đảm.
- Một số quy định chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ
Với đặc điểm các quy phạm về NKT có số lượng lớn, nằm rải rác trong nhiều văn bản khác nhau, việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản về NKT thực sự là một vấn đề khó. Bên cạnh đó, do Luật quy định về NKT được ban hành sau, có cách tiếp cận mới hơn về vấn đề NKT so với các văn bản chuyên ngành có quy định liên quan đến NKT được ban hành trước đó, trên tinh thần các quy định của Pháp lệnh Người tàn tật được ban hành từ năm 1998, quy định của các văn bản trong nhóm văn bản thứ hai chưa được đầy đủ và chi tiết như Luật Người khuyết tật, trong một số trường hợp chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ.
Một trong những yếu tố chưa nhất quán là định nghĩa về người “khuyết tật nặng”. Người khuyết tật nặng được định nghĩa là “NKT không có khả năng tự phục vụ nhu cầu sinh hoạt cá nhân hàng ngày hoặc bị giảm thiểu chức năng không đủ khả năng tự mình tham gia vào hoạt động xã hội.”. Thực tế là do bị khiếm khuyết, một
82
số người không thể tự phục vụ hoặc tự mình độc lập tham gia vào hoạt động xã hội và cuộc sống hàng ngày, không có nghĩa là những người này lại có ít quyền hơn theo luật được tham gia vào xã hội với mức độ khả năng cao nhất của họ so với những NKT không nặng và những người không bị khiếm khuyết gì. Thực ra, CRPD yêu cầu rằng tất cả mọi người (trẻ già, khiếm khuyết nhiều hay có năng lực hơn v.v) đều được tiếp cận hỗ trợ và dịch vụ cá nhân mà họ cần để tham gia đầy đủ vào hoạt động xã hội tới mức mà họ có thể. Do đó, để tuân thủ hoàn toàn với CRPD, nên xóa bỏ khỏi văn bản luật khổ đoạn thứ hai của định nghĩa NKT, chính là phần định nghĩa người “khuyết tật nặng” [7]. Và nhiều nội dung khác nữa đã được nêu và phân tích trong mục 2.2 Chương II.
- Chưa có các biện pháp đủ mạnh để bảo đảm thực thi những điều chỉnh hợp lý trên thực tế
Về nguyên tắc, cá nhân, tổ chức thực hiện những hành vi bị nghiêm cấm, tùy theo mức độ nguy hiểm của hành vi, có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc xử phạt vi phạm hành chính. Luật Người khuyết tật quy định một số hành vi bị nghiêm cấm, bao gồm: Kỳ thị, phân biệt đối xử NKT; Xâm phạm thân thể, nhân phẩm, danh dự, tài sản, quyền, lợi ích hợp pháp của NKT; Lôi kéo, dụ dỗ hoặc ép buộc NKT thực hiện hành vi vi phạm pháp luật, đạo đức xã hội; Lợi dụng NKT, tổ chức của NKT, tổ chức vì NKT, hình ảnh, thông tin cá nhân, tình trạng của NKT để trục lợi hoặc thực hiện hành vi vi phạm pháp luật; Người có trách nhiệm nuôi dưỡng, chăm sóc NKT không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ trách nhiệm nuôi dưỡng, chăm sóc theo quy định của pháp luật; Cản trở quyền kết hôn, quyền nuôi con của NKT; Gian dối trong việc xác định mức độ khuyết tật , cấp giấy xác nhâ ̣n khuyết tật.
Về cơ bản, các hành vi bị nghiêm cấm đã được mô tả rõ ràng, tuy nhiên, kỳ thị, phân biệt đối xử nếu chỉ theo giải thích từ ngữ tại khoản 2 Luật Người khuyết tật “kỳ thị người khuyết tật là thái độ khinh thường hoặc thiếu tôn trọng người khuyết tật vì lý do khuyết tật của người đó ; phân biệt đối xử người khuyết tật là hành vi xa lánh, từ chối , ngược đãi, phỉ báng , có thành kiến hoặc hạn chế quyền
83
của người khuyết tật vì lý do khuyết tật của người đó” sẽ rất khó trong việc xác định hành vi để xử phạt, đặc biệt là xử phạt một người vì “thái độ khinh thường hoặc thiếu tôn trọng” của người đó. Phân biệt đối xử cần được cụ thể bằng các hành vi vi phạm cụ thể, trong từng lĩnh vực cụ thể. Luật của một số quốc gia quy định rõ ràng các hành vi bị coi là phân biệt đối xử đối với người khuyết tật. Luật về NKT của Phillipin là một ví dụ tiêu biểu trong việc quy định các hành vi bị coi là phân biệt đối xử trong lao động, việc làm, trong giao thông, trong sử dụng dịch vụ và phương tiện công cộng. Australia có hẳn một Đạo luật quy định về vấn đề phân biệt đối xử đối với NKT. Việt Nam không có luật hoặc văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể các hành vi bị coi là phân biệt đối xử đối với NKT, do đó, không có cơ sở để coi nhiều hành vi phân biệt đối xử là hành vi vi phạm và bị áp dụng chế tài xử phạt.
Nếu không có quy định cụ thể các hành vi bị coi là phân biệt đối xử, chỉ có thể quy định hành vi vi phạm “phân biệt đối xử đối với NKT” khi xử phạt người có thẩm quyền khó có thể đánh giá chỉ trên cơ sở từ ngữ đã được giải thích “là hành vi xa lánh, từ chối, ngược đãi, phỉ báng, có thành kiến hoặc hạn chế quyền của người khuyết tâ ̣t vì lý do khuyết tật của người đó” , cộng với việc không có quy định về trách nhiệm người vi phạm phải chứng minh mình không phân biệt đối xử, nhiều hành vi mang tính chất phân biệt đối xử song lại không bị phát hiện và không bị xử lý. Ví dụ như Luật Phillipine coi hành vi “hạn chế, chia rẽ, hay phân loại các ứng viên là NKT theo cách có ảnh hưởng tiêu cực đến cơ hội làm việc của người đó”; hành vi “loại bỏ NKT ra khỏi công đoàn, hay các tổ chức tương tự” là hành vi phân