1) Thiếu văn bản hướng dẫn pháp quy
Qua nghiên cứu thông tin và phỏng vấn thực tế, tác giả nhận thấy hiện chưa có các văn bản pháp lý mang tính dài hạn và cụ thể như luật, pháp lệnh hay nghị định trong lĩnh vực lập kế hoạch phát triển KT-XH ở tỉnh. Chỉ có Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/09/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý Quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH và Nghị định số 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định 92/2006/NĐ-CP. Công tác lập kế hoạch hàng năm và 5 năm cụ thể vẫn chủ yếu dựa vào các văn bản hướng dẫn của Chính phủ và các bộ/ngành. Hiện tại Bộ KH&ĐT đang soạn thảo nghị định về Lập, Theo dõi và Đánh giá thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH để trình Chính phủ. Nếu được thông qua, đây sẽ là một công cụ quan trọng giúp cho các tỉnh và các ngành làm tốt hơn công tác kế hoạch hoá của mình.
Việc thiếu các văn bản pháp quy dẫn đến tình trạng mỗi nghành, huyện, xã có các cách riêng khác nhau trong thực hiện lập các kế hoạch phát triển, dẫn đến khó khăn cho công tác tổng hợp kế hoạch ở cấp cao hơn.
2) Về nhận thức về vị trí, vai trò của kế hoạch phát triển KTXH
Tuy đã có những đổi mới nhất định nhưng các cấp lãnh đạo và cán bộ chuyên môn làm công tác kế hoạch vẫn còn mang nặng tư duy coi công tác hoạch định là kế hoạch tập trung, mệnh lệnh với hệ thống chỉ tiêu và những quyết định mang tính mệnh lệnh từ trên xuống. Vì quan niệm này nên các văn bản kế hoạch chủ yếu là báo cáo, kiểm điểm thành tích, mang tính cơ học, phân chia mục tiêu, nhiệm vụ và nguồn lực từ trên xuống và làm kế hoạch theo hình thức đối phó cấp trên. Tư duy kế hoạch hóa tập trung kết hợp với tư
nguồn lực cấp trên, thiếu cơ sở khoa học, không phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường hiện nay.
3) Lập kế hoạch PTKTXH hàng năm thiếu gắn kết định hướng thị trường .
Hệ thống kế hoạch hóa hiện nay ở tỉnh Hà Tĩnh, tuy đã có một số cải tiến, nhìn chung vẫn mang tính tầng nấc là đặc tính của thời kỳ kế hoạch hóa mệnh lệnh, tập trung. Theo qui định của nhà nước, kế hoạch phát triển KT- XH cấp dưới phải phù hợp với mục tiêu và định hướng phát triển của kế hoạch phát triển KT-XH cấp trên. Ví dụ: Kế hoạch cấp tỉnh phải phù hợp với các mục tiêu và định hướng phát triển chung của KH quốc gia, với KH các bộ/ngành và phù hợp với điều kiện phát triển của địa phương; KH cấp huyện phải phù hợp với các mục tiêu và định hướng phát triển chung của KH tỉnh v.v. Trên thực tế, quá trình này vẫn mang nặng tính “từ trên xuống”.Trong khi đó, khi sản xuất sản phẩm được quyết định bởi nhiều thành phần kinh tế và sản xuất dựa trên dấu hiệu thị trường thì quá trình hoạch định và nội dung bản hoạch định còn chưa hoàn toàn bắt kịp sự thay đổi của nền kinh tế thị trường.
Kết cấu và nội dung của bản Kế hoạch PTKTXH 5 năm, hàng năm của tỉnh, huyện, xã chưa có sự hợp lý, trình bày khoa học, thiếu tính logic cao. Ví
dụ như: để đạt được mục tiêu tổng quát là: Đến năm 2020, Hà Tĩnh sẽ thu hẹp
đáng kể khoảng cách giữa tỉnh và khu vực bắc trung bộ, và sẽ đạt được GDP trên đầu người ở mức 85 triệu Đồng Việt Nam thì phải thực hiện được các
mục tiêu cụ thể qua các thời kỳ để hỗ trợ. Các giải pháp để đạt được mục tiêu thường được nêu chung chung, thiếu tính khả thi và mối quan hệ với sử dụng các nguồn lực…vv. Đặc biệt là các văn bản đều thiếu mục tiêu gắn kết giữa tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo.
Các văn bản hoạch định của tỉnh chưa thể hiện tính chủ động và xuất phát từ nhu cầu cần thiết của địa phương mà chủ yếu dựa theo yêu cầu cấp trên, dựa vào chỉ tiêu cấp trên và nguồn lực giao xuống do vậy không thúc
đẩy được khai thác các nguồn lực sẵn có và các giải pháp cộng đồng cho thực hiện kế hoạch.Một tồn tại nữa là các kế hoạch bao hàm nhiều chỉ tiêu mang tính hiện vật, trong khi sản xuất được tiến hành trên cơ sở thị trường, việc sản xuất sản phẩm gì phần lớn do các cơ sở kinh tế tư nhân quyết định nên việc xây dựng các mục tiêu như vậy không có cơ sở thực hiện.
Việc đánh giá thực hiện các mục tiêu/chỉ tiêu của kế hoạch nhiệm kỳ trước hầu như chỉ dựa hoàn toàn vào đánh giá đầu ra (diện tích trồng trọt, chăn nuôi thuỷ sản, sản lượng cây trồng, vật nuôi, sản xuất công nghiệp...), mà không có đánh giá về hiệu quả sản xuất gắn với thị trường (giá trị gia tăng thu được, hiệu quả vốn đầu tư, mức độ cải thiện đời sống của người dân...). Hơn nữa, Đánh giá đầu ra là cần thiết nhưng chưa đủ. Ví dụ: Tỉnh sẽ được gì nếu sản xuất lương thực năm sau, tuy tăng hơn về sản lượng, nhưng giá các nguyên liệu đầu vào tăng cao, giá lúa trên thị trường hầu như không thay đổi? Một ví dụ khác: Tổng số vốn đầu tư của tỉnh dù tăng rất cao, nhưng tỉnh sẽ thu được gì nếu tiến độ triển khai một số công trình xây dựng trọng điểm bị chậm, thậm chí không triển khai được?...v.v.
4) Năng lực thể chế lập kế hoạch cấp xã, huyện còn yếu:
Quan điểm của các cấp lãnh đạo chủ yếu mới chỉ ủng hộ đổi mới trên nguyên tắc, chưa coi đổi mới công tác hoạch định phát triển là bước ngoặt quan trọng trong đổi mới cơ chế và công cụ quản lý điều hành nền kinh tế, vì vậy ít có sự quan tâm đến công tác này và thường giao khoán cho cơ quan chuyên trách về kế hoạch, chưa làm cho công tác kế hoạch trở thành hoạt động cộng đồng mang tính thể chế. Cán bộ làm kế hoạch từ lâu đã quen với lập và triển khai theo các văn bản định hướng truyền thống, lại không được thường xuyên tập huấn về các kiến thức, kỹ năng tiếp cận những nội dung đổi mới nên chưa bắt kịp với yêu cầu hiện nay.
Trình độ đội ngũ lập kế hoạch các cấp, nhất là ở cấp huyện, xã chưa cao. Đặc biệt ở cấp xã, do công tác lập kế hoạch chưa được thể chế hóa, nên hoạt động lập kế hoạch hàng năm chưa có chuyên trách thực hiện và theo dõi, mà chỉ được thực hiện bởi các cán bộ kiêm nhiệm như Văn phòng UBND, thống kê xã, vì vậy, ở các xã, các bản kế hoạch được hoạch định có chất lượng khác nhau tùy thuộc vào sự quan tâm và năng lực của các cán bộ được phân công.
5) Kế hoạch không gắn với ưu tiên nguồn lực
Do việc xây dựng kế hoạch mang tính mệnh lệnh, từ trên xuống nên việc lập kế hoạch phát triển cấp dưới (xã, huyện) phải chờ định hướng của cấp trên (Tỉnh, Trung ương) giao nên các chỉ tiêu mục tiêu xây dựng chưa gắn kết với huy động nguồn lực, đặc biệt về nguồn lực tài chính, ngân sách và huy động nội tại từ các địa phương.Tình trạng khan hiếm nguồn lực để thực hiện phát triển kinh tế là phổ biến ở các huyện, xã của Hà Tĩnh, nhưng tại các văn bản kế hoạch, rất ít thấy các mục tiêu được xếp theo thứ tự ưu tiên, để từ đó tập trung các nguồn lực cho các lĩnh vực ưu tiên nhất mà nếu giải quyết được nó, thì sẽ tạo đà và là điều kiện tiên quyết để thúc đẩy các lĩnh vực khác cùng phát triển.
6) Chưa khuyến khích sự tham gia và đóng góp của cộng đồng
Lập kế hoạch phát triển KTXH hiện nay đang nặng về “kế hoạch nhà nước, khối công” và chỉ giới hạn do các cơ quan đợn vị Nhà nước thực hiện mà chưa khuyến khích sự tham gia của khối tư, tức là cộng đồng doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế xã hội ngoài quốc doanh tham gia. Chính vì vậy,việc lập kế hoạch và huy động nguồn lực thực hiện kế hoạch chủ yếu từ Nhà nước, làm tăng thêm gánh nặng cho ngân sách quốc gia, tỉnh, huyện trong khi đó chúng ta chưa có biện pháp hiệu quả để huy động sự tham gia và các nguồn lực đóng góp từ các tổ chức kinh tế này, do đó lãng phí các nguồn
lực to lớn trong cộng đồng cho phát triển đất nước và địa phương. Mặt khác, việc chưa thúc đẩy sự tham gia khối tư vào lập kế hoạch PT KTXH sẽ là trở ngại lớn cho cải thiện việc cung cấp các dịch vụ công tốt hơn, mang lại hiệu quả xã hội lớn hơn cho nhân dân tỉnh Hà Tĩnh.
Do cách tiếp cận trong lập kế hoạch ở tỉnh Hà Tĩnh vẫn theo kiểu hành chính mệnh lệnh, nên các chỉ tiêu, mục tiêu cấp dưới mang tính chất áp đặt từ phía cấp trên mà thiếu đi sự tham vấn của các ngành kinh tế trong tỉnh cũng như đánh giá nhu cầu, ưu tiên của cộng đồng, vì vậy còn xuất hiện các chương trình, công trình đầu tư công trên địa bàn tỉnh, huyện và xã không phát huy cao hiệu quả sử dụng, lãng phí, dàn trải không đáp ứng nhu cầu và mong muốn thiết thực của người dân. Điển hình đầu tư công lãng phí này phổ biến là các trạm y tế xã, chợ nông thôn, nhà văn hóa cộng đồng, hệ thống cung cấp nước sạch…vv.
7) Phương pháp thống kê và dự báo chỉ tiêu, mục tiêu trong lập kế hoạch.
Tồn tại phổ biến hiện nay trong lập kế hoạch phát triển KTXH tại tỉnh Hà Tĩnh là phương pháp tính toán trong dự báo và tính thống nhất của các chỉ số thống kê, nhất là ở cấp thôn, xã. Mặc dù pháp lệnh thống kê đã ra đời và đi vào cuộc sống, nhưng hầu hết các xã chưa coi trọng tính chính xác của các con số thống kê, chưa áp dụng lưu trữ số liệu trên máy tính, dẫn đến có nhiều số liệu áng chừng được sử dụng trong lập kế hoạch phát triển KTXH. Ví dụ: số liệu về quy hoạch sử dụng đất, số liệu nghèo đói…vv.Điều này sẽ dẫn đến sử dụng các con số cho báo cáo không phản ánh đúng thực tế, bản chất của vấn đề ( điển hình như số liệu giảm nghèo)
Trong công tác dự báo và xác định các mục tiêu phát triển, hầu hết các xã đều áp dụng cách tính thêm số tuyệt đối năm sau cao hơn hoặc giảm đi năm trước thể hiện cho một số chỉ tiêu theo cách chủ quan mà không tính đến tính khoa học và khả thi của các số liệu này. Ví dụ như: tăng số lượng lương
thực sản xuất năm sau cao hơn năm trước, tăng số đàn gia súc, gia cầm, giảm tỉ lệ suy dinh dưỡng trẻ sơ sinh dưới 0,5%...vv mà không tính đến các yếu tố SMART của các dữ liệu cơ bản.
8) Thiếu hệ thống giám sát đánh giá (GSĐG) hoàn chỉnh
Trong khi các văn bản quy định việc TDĐG các dự án sử dụng vốn ODA tương đối đầy đủ và cụ thể thì cho đến nay mới chỉ có một văn bản duy nhất đề cập trực tiếp đến công tác TDĐG thực hiện KH, đó là Quyết định 555/2007/QĐ-BKH của Bộ KH&ĐT ban hành Khung thực hiện và TDĐG dựa vào kết quả cho KHPT KTXH 5 năm 2006-2010. Đây là lần đầu tiên, khái niệm “quản lý theo kết quả” được đưa vào một văn bản pháp lý chính thức của Việt Nam, do đó có Cơ sở pháp lý cho việc TDĐG các CTDA ODA ở Việt Nam hiện nay gồm có Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn ODA, Thông tư 04/2007/TT-BKH 30/7/2007 của Bộ KH&ĐT Hướng dẫn thực hiện Nghị định 131, và Quyết định 803/2007/QĐ-BKH ngày 30/7/2007 của Bộ KH&ĐT ban hành chế độ báo cáo tình hình thực hiện các CTDA ODA. Có thể coi Quyết định 555 như một dấu mốc quan trọng làm thay đổi thực tế công tác TDĐG ở Việt Nam. Như vậy, sự ra đời của Quyết định 555 là nỗ lực đầu tiên của chính phủ nhằm đưa cách tiếp cận theo kết quả vào quy trình lập KH. Tuy nhiên, Quyết định này cũng bộc lộ nhiều nhược điểm. Trước hết, như S. John đã nhận xét:
“…Khung TDĐG trong Quyết định 555 là một nỗ lực mang tính ‘hồi tố’ đối với KH hiện hành, theo nghĩa khung logic ‘thực sự’ cần xây dựng cho mỗi trụ cột của KHPT KXTH 5 năm 2006-2010 chủ yếu sử dụng các nguồn thông tin hiện có làm chỉ số TDĐG. Vì thế, khung Quyết định 555 trên thực tế không được sử dụng một cách hệ thống và logic của hệ thống các chỉ số được
chọn sau khi KH đã xây dựng này bị nhiều người phê phán là không rõ về phương pháp luận.” [15 tr.86].
Thứ hai, việc có nhiều mẫu báo cáo khác nhau cùng được sử dụng và sự thiếu thống nhất về khái niệm các chỉ số phản ánh kết quả đã gây khó khăn lớn trong quá trình thu thập thông tin . Thứ ba, Quyết định này vẫn được xem như một sản phẩm của dự án tài trợ và được thể chế hóa ở cấp Bộ. Vì thế, địa vị pháp lý của văn bản này không cao để có thể yêu cầu các bộ và tỉnh thay thế cho hệ thống báo cáo hiện hành.
Đánh giá chung, về mặt thể chế cho công tác lập KH đến nay vẫn còn
rất đơn giản và thiếu nhiều văn bản chặt chẽ, có tính pháp lý cao, cũng như những quy định hướng dẫn cụ thể về phương pháp, quy trình, nội dung lập KH và công tác
TDĐG thực hiện KH. Hiện nay, Thủ tướng đã giao Bộ KH&ĐT nghiên cứu soạn thảo nghị định và luật về KH, tạo cơ sở pháp lý cho công tác KHH, và Luật đầu tư công để có quy định cụ thể thống nhất về lựa chọn xếp hạng ưu tiên các dự án đầu tư công, nhất là các dự án có nhiều tác động xã hội và môi trường. Như vậy, quá trình soạn thảo các văn bản có hiệu lực pháp lý cao để điều chỉnh công tác lập KH trong điều kiện nền kinh tế thị trường ở nước ta vẫn còn đang ở bước đầu, và cần thời gian dài nữa mới có thể có một khung pháp lý tương đối hoàn chỉnh.
CHƯƠNG 3.
MỘT SỐ ĐỊNH HƯỚNG GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CÔNG TÁC LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI TẠI TỈNH HÀ TĨNH 3.1. Định hướng công tác lập kế hoạch PTKTXH tại Hà Tĩnh
Trên cơ sở những phân tích từ Chương 1, Chương 2 tác giả cho rằng, trong điều kiện các nỗ lực đổi mới kế hoạch hiện nay ở Việt Nam đều còn đang trong giai đoạn mới bắt đầu nên nếu đòi hỏi có những thay đổi lớn mang tính chất đột phá làm thay đổi công tác kế hoạch hóa ở tất cả các cấp chính quyền tại địa phương cùng một lúc thì sẽ rất khó khăn và phải đối mặt với những ràng buộc về thể chế mà trong khuôn khổ một đề tài tiểu luận chưa thể giải quyết được. Thực tế cho thấy có nhiều quy định của Luật NSNN cũng như các văn bản pháp quy về công tác kế hoạch với các tư tưởng đổi mới đã hiện hữu, song khi áp dụng vì nhiều lý do đã không được tôn trọng trong quy trình, nội dung cũng như phương pháp xây dựng kế hoạch tại địa phương nhất là cấp cơ sở. Những điểm đổi mới cơ bản của cách làm kế hoạch đó là lập kế hoạch có sự tham gia, theo định hướng thị trường, tôn trọng ý kiến cơ sở gắn với nhu cầu thực sự của địa phương và gắn với những nguồn lực thực tế rất cần phải được áp dụng khi xây dựng kế hoạch địa phương.
Đổi mới qui trình, cách thức lập kế hoạch hiện nay, sao cho sự tham gia của cộng đồng phải trở thành một bộ phận hữu cơ của qui trình mới đồng thời