dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc
Cách mạng tháng tám năm 1945 thành công, nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, đánh dấu bớc ngoặt vĩ đại của lịch sử dân tộc Việt Nam. Với quan điểm nhất quán, xuyên suốt cả 4 bản Hiến pháp của Việt Nam đều trang trọng ghi nhận nguyên tắc nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nớc và tham gia quản lý nhà nớc trong lời nói đầu và các chơng về chế độ chính trị, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nớc...
Là chủ thể của quyền lực nhà nớc, nhân dân có quyền chủ thể, một trong những quyền cơ bản đó là giám sát toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà n- ớc trong đó có các cơ quan hành chính nhà nớc. Sự hình thành và phát triển của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc xuất phát từ quan điểm, đờng lối nhất quán của Đảng Cộng sản Việt Nam, thể hiện trong các văn kiện của Đảng, Hiến pháp và pháp luật của Nhà nớc. Điều khẳng định, bản chất nhà nớc là yêu cầu khách quan đòi hỏi phải thiết lập cơ chế giám sát. Tính u việt của cơ chế giám sát phụ thuộc vào việc tổ chức thiết
chế có khoa học khả thi hay không. Bởi giám sát hoạt động của cơ quan công quyền là khái niệm phức tạp, có nhiều chủ thể khác nhau tham gia thực hiện. Để có cái nhìn tổng quan về quá trình hình thành và phát triển theo từng giai đoạn lịch sử, xã hội cần phải có sự phân kỳ theo từng giai đoạn cụ thể.
Hiến pháp là luật cơ bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong hệ thống các văn bản pháp luật. Nó quy định những vấn đề cơ bản của quốc gia nh: hình thức, bản chất nhà nớc, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, các vấn đề chủ yếu về nền văn hoá, xã hội, khoa học, công nghệ, an ninh quốc phòng, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của các cơ quan nhà nớc. Các quy định, của Hiến pháp là cơ sở để pháp luật giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nớc hình thành và phát triển, giúp cho tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nớc đúng hớng, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của mỗi giai đoạn lịch sử của đất nớc, đảm bảo quyền lực tối cao nhà nớc thuộc về nhân dân. Dựa vào các bản Hiến pháp, có thể phân kỳ quá trình phát triển pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc nh sau:
2.1.2.1. Giai đoạn 1946- 1959
Quyền giám sát bắt nguồn từ quyền chủ thể, quyền chủ thể do pháp luật quy định nh vậy, quyền giám sát cũng phải do pháp luật quy định. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với quyền lực nhà nớc nói chung, cơ quan hành chính nhà nớc nói riêng xuất phát từ bản chất chế độ dân chủ đợc thiết lập từ chính quyền nhân dân do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Pháp luật, cụ thể là Hiến pháp 1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nớc Việt Nam mới quy định về quyền của công dân gồm 26 quyền trong 13 điều luật. Điều đó chứng tỏ rằng nhà nớc mới thành lập thực sự là nhà nớc dân chủ. Nhà nớc dân chủ là quyền lực nhà nớc thuộc về nhân dân. Hoạt động của bộ máy nhà nớc, cán bộ, viên chức nhà nớc phải chịu giám sát của nhân dân.
Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc trong thời kỳ này có đặc điểm:
+ Hoạt động của Chính phủ, Uỷ ban hành chính các cấp đợc đặt trong hoàn cảnh thời chiến với tính chất đòi hỏi phải tinh gọn, khẩn trơng nên quy định giám sát của cơ quan quyền lực đối với cơ quan hành chính cha đợc thực hiện hiệu quả trong thực tế mà chủ yếu là qua giám sát nội bộ (cấp trên kiểm tra, giám sát, xử lý cấp dới) có thể nói, thời kỳ này vai trò của Uỷ ban hành chính đợc đề cao hơn vai trò của Hội đồng nhân dân.
+ Thuật ngữ và hoạt động giám sát cha đợc pháp luật quy định cụ thể mà chủ yếu đợc đề cập đến qua quyền tham gia chính quyền và kiến quốc
(Điều 7- Hiến pháp 1946); công dân có quyền tự do ngôn luận, quyền lập hội, quyền biểu tình... những quy định trên của Hiến pháp, pháp luật nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân đối với quyền lực nhà nớc, mặt khác buộc cơ quan, cán bộ, nhân viên nhà nớc phải phụng sự nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân. Tuy nhiên, trong các văn bản pháp luật thời kỳ này cha có quy định riêng về quyền giám sát của nhân dân đối với cơ quan, cán bộ, nhân viên nhà nớc mà chủ yếu đợc đề cập đến trong các văn bản pháp luật với tính chất quy định chức năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nớc trong việc tiếp nhận, xử lý đơn th khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Quy định nh vậy mặc nhiên thừa nhận quyền giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nớc đồng thời xác định rõ hơn trách nhiệm của cơ quan, cán bộ nhân viên nhà nớc đối với nhân dân. Tham gia chính quyền của công dân ngoài ý nghĩa là hình thức dân chủ trực tiếp và gián tiếp còn thể hiện quyền năng làm chủ của nhân dân đối với quyền lực nhà nớc và trong các quyền làm chủ có quyền giám sát.
Quyền giám sát của nhân dân giai đoạn này chủ yếu thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo. Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký về thành lập Ban thanh tra đặc biệt trong đó có quy định về... toàn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân; chức năng, thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân bên cạnh việc giám sát tất cả công việc của nhân viên trong bộ máy Uỷ ban hành chính các cấp là phản ánh mối quan hệ mật thiết giữa nhà nớc và nhân dân. Những quy định đó là nền móng để phát triển các quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nớc và thanh tra nhân dân sau này.
Để thực hiện Sắc lệnh số 64/SL, Bộ trởng Bộ nội vụ đã ra Thông t số 203-NV/VP về khiếu tố tạo cơ sở pháp lý bảo đảm cho hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân đợc kịp thời, hiệu quả. Mặt khác, Thông t cũng quy định thủ tục gửi đơn khiếu nại, tố cáo, thẩm quyền của các cơ quan giải quyết khiếu nại, tố cáo và thời hạn giải quyết.
Ngày 18/12/1949 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành Sắc lệnh số 138/SL thành lập Ban thanh tra Chính Phủ; ngày 28/3/1956 ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Uỷ ban Thanh tra Trung ơng. Hai sắc lệnh này đều quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Ngày 13/9/1958 Thủ tớng Chính phủ ban hành Thông t số 436/TTg quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nớc trong việc giải quyết đơn th khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
Nh vậy, đối với hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về giám sát của nhân dân nói riêng, do nguyên nhân khách quan là cả nớc phải kháng chiến chống thực dân Pháp cho nên số lợng luật đợc ban hành không nhiều mà chủ yếu là văn bản dới luật. Tuy nhiên có một số đạo luật liên quan trực tiếp đến việc đảm bảo quyền hiến định về chính trị của công dân, trong đó có quyền tham gia giám sát hoạt động của cơ quan nhà nớc, nh: Luật cải cách ruộng đất năm 1953, Luật về chế độ báo chí năm 1957, Luật quy định quyền tự do hội họp năm 1957, Luật tổ chức chính quyền địa phơng năm 1958, Luật quy định chế độ phục vụ của sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 1958. Bên cạnh đó việc ban hành các sắc lệnh về tổ chức và hoạt động của HĐND và Uỷ ban hành chính ở thị xã, thành phố và nông thôn đợc xem là cơ sở pháp lý đầu tiên của hoạt động hành chính địa phơng, trong đó có giám sát hoạt động hành chính.
Tóm lại, mặc dù còn một số hạn chế nhất định do điều kiện, hoàn cảnh
lịch sử, song bản Hiến pháp 1946 đã đặt nền móng pháp lý vững chắc cho xây dựng và phát triển pháp luật về giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nớc nói chung và cơ quan hành chính nhà nớc nói riêng.
2.1.2.2. Giai đoạn 1959- 1979
- 1959-1975 đất nớc chia làm hai miền: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh giải phóng miền Nam nhằm thống nhất đất nớc.
- 1975-1979 đất nớc hoàn toàn độc lập, thống nhất, cả nớc đi lên chủ nghĩa xã hội.
Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nớc giai đoạn này thể hiện tập trung ở các quy định của Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức HĐND và Uỷ ban hành chính các cấp năm 1962 cũng nh ở một số văn bản dới luật khác.
Hiến pháp 1959 bổ sung 2 quyền chính trị mới là quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân (Điều 29). Trong đó, quy định đối tợng của khiếu nại, tố cáo là “hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nớc”; nơi mà công dân gửi đơn khiếu nại, tố cáo hoặc trực tiếp tới trình bày về những hành vi “phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nớc” là “bất cứ cơ quan nhà nớc nào”, nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện các quyền này một cách dễ dàng, không vớng mắc hay bị hạn chế nào từ phía cơ quan nhà nớc. Mặt khác, quy định nh vậy cũng nâng cao đợc trách nhiệm của cơ quan nhà n- ớc trong việc tiếp nhận đơn, th hay trực tiếp khiếu nại, tố cáo của công dân. Đặc biệt, lần đầu tiên, Hiến pháp 1959 quy định: “Những việc khiếu nại và tố cáo phải đợc xem xét và giải quyết nhanh chóng. Ngời bị thiệt hại về hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nớc có quyền đợc bồi thờng” (Điều 29). Quy định này có ý nghĩa chính trị-xã hội to lớn và có mục đích rõ ràng: Một
là, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nớc, nhà chức trách trong việc
xét và giải quyết kịp thời, nhanh chóng những khiếu nại, tố cáo của dân; Hai
là, nêu lên và thực hiện một trong những nguyên tắc cơ bản trong quan hệ
giữa Nhà nớc (mà biểu hiện cụ thể là các cơ quan nhà nớc, nhân viên nhà nớc) với công dân là cả 2 bên đều phải chịu trách nhiệm pháp lý nh nhau khi vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của nhau; Ba là, củng cố lòng tin của nhân dân vào “Chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu Hiến pháp 1946).
Điều 6, Hiến pháp 1959 lần đầu tiên xác định: “Tất cả các cơ quan Nhà n- ớc đều phải dựa vào nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và
chịu sự kiểm soát của nhân dân” [53, tr32]. Kiểm soát của ngời dân đồng nghĩa với ngời dân thực hiện quyền giám sát của mình đối với nhà nớc.
Thực hiện quy định của Hiến pháp, thời kỳ này có một số văn bản quy phạm pháp luật quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân qua công tác thanh tra. Đó là Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 và Nghị quyết số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về tăng cờng công tác thanh tra, chấn chỉnh hệ thống thanh tra; quy định nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ, việc giải quyết và thanh tra giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của công dân. Nghị quyết của Chính phủ ghi rõ: “Nhiệm vụ của công tác thanh tra là xét giải quyết và đôn đốc việc xét giải quyết đúng đắn, kịp thời các vụ khiếu nại, tố cáo của công dân, phơng hớng tiến hành công tác thanh tra”.
Ngày 9/01/1976, Thủ tớng Chính phủ ra Quyết định số 25/TTg về việc tổ chức các Ban Thanh tra nhân dân ở các chính quyền cơ sở đơn vị kinh tế, sự nghiệp. Nội dung quy định rõ nhiệm vụ của Ban Thanh tra nhân dân là tham gia góp ý kiến với chính quyền cơ sở... trong việc xét giải quyết các đơn th khiếu nại, tố cáo hoặc các kiến nghị thỉnh cầu của nhân dân thuộc phạm vi giải quyết. Hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân thời kỳ này là sự kết hợp chặt chẽ giữa giám sát của nhân dân với thanh tra, kiểm tra của Chính phủ. Cơ quan hành chính nhà nớc, đứng đầu là Chính phủ sử dụng quyền năng của mình tạo điều kiện để nhân dân lao động phát huy quyền làm chủ tập thể, bằng việc giám sát, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nớc một cách chủ động. Về tổ chức hoạt động, Ban thanh tra nhân dân đợc thành lập và chịu sự chỉ đạo của chính quyền cơ sở, thủ trởng cơ quan đơn vị và do Uỷ ban Thanh tra Chính phủ hớng dẫn, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện. Thông t số 02/TTCP của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ ngày 15/4/1976 về hớng dẫn việc thi hành Quyết định số25/TTg của Thủ tớng Chính phủ là cơ sở pháp lý quan trọng để nhân dân trực tiếp thực hiện quyền giám sát của mình.
2.1.2.3. Giai đoạn 1980-1992
Đây là thời kỳ đất nớc đã thống nhất, cả nớc đi lên CNXH. Hiến pháp 1980 đợc ban hành làm cơ sở pháp lý quan trọng để pháp luật về giám sát của
nhân dân đối với cơ quan nhà nớc nói chung, cơ quan hành chính nhà nớc nói riêng có bớc phát triển mới.
Giám sát của nhân dân tiếp tục có sự thay đổi về chất. Điều 56, Hiến pháp 1980 quy định: “Công dân có quyền tham gia quản lý công việc của Nhà nớc và của xã hội”, khẳng định vị trí, vai trò của nhân dân trong quản lý nhà nớc, quản lý xã hội thể hiện tính chất dân chủ rộng rãi của nhà nớc ta. Trên thực tế, Hiến pháp 1980 đã khôi phục lại quyền tham gia quản lý nhà nớc của công dân đã đợc quy định trong Hiến pháp 1946. Tham gia quản lý có nghĩa là tham gia giám sát, chủ động giám sát, có quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan nhà nớc trong quản lý mọi mặt của đời sống xã hội.
Về quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân (Điều 73), Hiến pháp 1980 có một điểm sửa đổi bổ sung quan trọng. Đó là đối tợng của việc khiếu nại tố cáo là “Những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nớc, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”. Cụm từ “những hành vi phạm pháp” trong Điều 29 của Hiến pháp 1959 đợc Hiến pháp 1980 thay đổi bằng cụm từ “những việc làm trái pháp luật” cho chuẩn xác. Bởi vì phạm pháp (tức là vi phạm pháp luật) hẹp hơn trái pháp luật, không thể chỉ khiếu nại, tố cáo hành vi, vi phạm pháp luật còn hành vi trái pháp luật lại bỏ qua đợc. Trái pháp luật bao hàm cả vi phạm pháp luật. Đồng thời Hiến pháp 1980 cũng mở rộng chủ thể của hành vi trái pháp luật bị khiếu nại, tố cáo từ phía nhân dân từ chỉ là “nhân viên cơ quan nhà nớc” thành là “cơ quan nhà nớc, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”.
Hiến pháp 1980, tiếp tục quy định địa chỉ để công dân gửi đơn th khiêu nại, tố cáo hoặc đến trình bày trực tiếp ở bất cứ cơ quan nhà nớc nào, tạo điều