1.3.1.1 . Khái niệm ngân sách xã
Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN. Cho nên có thể hiểu, ngân sách xã cũng là NSNN đƣợc thể hiện thông qua hoạt động thu – chi ngân sách để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc ở cấp xã.
20
1.3.1.2 . Đặc điểm ngân sách xã
Vì là một bộ phận trong hệ thống NSNN nên ngân sách xã cũng mang những đặc điểm của NSNN nhƣ:
- Ngân sách xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc với các chủ thể khác phát sinh trong quá trình sử dụng ngân sách cấp xã để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc cấp cơ sở.
- Sự vận động của quỹ tiền tệ cấp cơ sở này cũng dựa trên hai hoạt động chính là hoạt động thu ngân sách và hoạt động chi ngân sách.
- Tuy nhiên, ngân sách xã không chỉ là một đơn vị trong hệ thống NSNN mà nó còn đóng vai trò là đơn vị sử dụng ngân sách. Ngân sách xã còn đóng vai trò là đơn vị sử dụng NS vì xã cũng có nhiệm vụ trực tiếp chi tiêu các nguồn kinh phí theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định. Chính sự khác biệt này làm cho công tác quản lý ngân sách xã còn gặp nhiều khó khăn.
1.3.2 . Quản lý ngân sách xã
1.3.2.1 Khái niệm quản lý ngân sách xã
Quá trình quản lý NSX đƣợc diễn ra liên tục, kế tiếp nhau nên thƣờng gọi là chu trình NSX.
Theo “Tài liệu đào tạo, bồi dƣỡng công chức tài chính - kế toán xã vùng trung du, miền núi và dân tộc” của Bộ Tài chính năm 2011 thì: “Chu trình ngân sách hay còn gọi là quy trình ngân sách dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang ngân sách mới”.
21
– Lập dự toán ngân sách (bao gồm chuẩn bị và quyết định dự toán ngân sách).
– Chấp hành ngân sách. – Quyết toán ngân sách.
1.3.2.2 Chu trình quản lý ngân sách xã
– Lập dự toán ngân sách xã
Lập dự toán NSX là khâu đầu tiên cũng là khâu có ý nghĩa quan trọng ảnh hƣởng đến các khâu còn lại trong chu trình quản lý NSX. Ngân sách xã đƣợc lập với các mục tiêu:
Huy động nguồn lực tài chính theo đúng chế độ, chính sách của Nhà nƣớc và bảo đảm kiểm soát chi tiêu tổng thể.
Phân bổ NS phù hợp với ƣu tiên trong kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và chính sách, chế độ của Nhà nƣớc.
Là cơ sở cho việc quản lý thu – chi trong khâu chấp hành ngân sách cũng nhƣ việc đánh giá, quyết toán NSX đƣợc công khai, minh bạch và bảo đảm trách nhiệm giải trình.
Sơ đồ 1.2: Quy trình lập dự toán ngân sách xã
1 2 3 4 9 5 6 7 8 10
22
Bƣớc 1: UBND huyện hƣớng dẫn và giao quyết số kiểm tra dự toán NS cho các xã.
Bƣớc 2: UBND xã tổ chức hội nghị triển khai xây dựng dự toán NSX và giao số kiểm tra cho các ban ngành, đoàn thể.
Bƣớc 3: Các ban ngành, đoàn thể, kế toán xã lập dự toán NSX.
Bƣớc 4: UBND xã làm việc với các ban ngành, đoàn thể về dự toán NSX; kế toán tổng hợp và hoàn chỉnh dự toán xã.
Bƣớc 5: UBND xã trình Thƣờng trực HĐND xã xem xét cho ý kiến về dự toán NSX.
Bƣớc 6: Căn cứ vào ý kiến của HĐND xã, UBND xã hoàn chỉnh lại dự toán NSX và gửi Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện.
Bƣớc 7: Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện tổ chức làm việc về dự toán NS với các xã; tổng hợp và hoàn chỉnh dự toán NS huyện báo cáo UBND huyện. Bƣớc 8: UBND huyện giao dự toán ngân sách chính thức cho các xã.
Bƣớc 9: UBND xã hoàn chỉnh lại dự toán NSX gửi đại biểu HĐND xã trƣớc phiên họp của HĐND xã về dự toán NSX; HĐND xã thảo luận và quyết định dự toán NS.
Bƣớc 10: UBND xã giao dự toán cho ban ngành, đoàn thể, đồng thời gửi Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện, KBNN huyện; thực hiện công khai dự toán NSX trƣớc ngày 31/12.
– Tổ chức chấp hành ngân sách xã
Chấp hành NSX là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu – chi ghi trong kế hoạch NS năm trở thành hiện thực. Đây là khâu có ý nghĩa quyết định đối với một chu trình quản lý NSNN vì đây là khâu biến những con số, kế hoạch trên giấy trở thành những con số phản ảnh tình hình thực tế tại địa phƣơng. Làm tốt công tác này sẽ có ảnh hƣởng tích cực trong việc quyết toán NSNN.
23 – Quyết toán ngân sách xã
Đây là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý NSNN cấp xã.
Quyết toán NSX là việc tổng kết, đánh giá việc tổ chức thực hiện thu, chi ngân sách trong năm theo quyết định của các cơ quan có thẩm quyền, cũng nhƣ xem xét trách nhiệm pháp lý của chính quyền cấp xã trong việc huy động và sử dụng ngân sách.
Quyết toán NSX dựa trên nguyên tắc:
Về số liệu: chính xác, trung thực và đầy đủ.
Về nội dung: đúng theo các dự toán đƣợc giao và theo Mục lục NSNN.
Về trách nhiệm: Do thủ trƣởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật. KBNN các cấp có trách nhiệm tổng hợp số liệu quyết toán gửi cơ quan Tài chính cùng cấp để lập báo cáo quyết toán, xác nhận số thu – chi ngân sách trên báo cáo quyết toán của NS các cấp, đơn vị sử dụng NS. Kiểm toán nhà nƣớc có trách nhiệm kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN các cấp trƣớc khi Quốc hội, HĐND phê chuẩn quyết toán NS.
1.3.2.3 Đánh giá quản lý ngân sách xã
Theo khoản 1, Điều 8 về “Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nƣớc”, Luật NSNN năm 2015 thì “Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm, công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm cơ quan quản lý nhà nước các cấp”. Điều này đƣợc thể hiện qua việc đánh giá từng khâu trong chu trình quản lý NSNN nói chung và NSX nói riêng.
Trong khâu lập dự toán NSX: Cần rà soát lại từng chỉ tiêu thu – chi qua sự biến động của đối tƣợng và mức thu – chi qua các năm, tránh dự báo quá thấp hoặc quá cao. Bản dự toán cần thuyết minh rõ ràng các cơ sở tính toán số
24
thu – chi ngân sách và công khai dự toán NS để đảm bảo tính minh bạch của công tác lập dự toán cũng nhƣ sử dụng NSNN.
Trong tổ chức chấp hành NSX: UBND xã phối hợp với cơ quan thuế đảm bảo thu đúng, đủ và kịp thời. Chi đúng dự toán đƣợc giao, chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, đúng mục đích, đối tƣợng và tiết kiệm, có hiệu quả. Thẩm tra nhu cầu sử dụng kinh phí của các đơn vị. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi NS, sử dụng tài sản đúng mục đích của các bộ phận.
Trong khâu quyết toán NSX: Báo cáo quyết toán NSX cần đánh giá tình hình thực hiện dự toán NSX và tiến hành so sánh giữa các kỳ trong năm cũng nhƣ giữa năm ngân sách để từ đó góp phần xây dựng dự toán năm sau phù hợp với thực tiễn tình hình của địa phƣơng.
1.3.3 . Quản lý thu ngân sách xã
1.3.3.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò thu ngân sách xã
– Khái niệm: “Thu ngân sách xã bao gồm các khoản thu của ngân sách nhà nước phân cấp cho ngân sách xã và các khoản huy động đóng góp của tổ chức, cá nhân trên nguyên tắc tự nguyện để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật do Hội đồng nhân dân xã quyết định đưa vào ngân sách xã quản lý”. (Theo “Tài liệu đào tạo, bồi dưỡng công chức tài chính - kế toán xã vùng trung du, miền núi và dân tộc” của Bộ Tài chính (2011)).
Thu ngân sách xã bao gồm các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí mà cấp xã đƣợc hƣởng theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, trong đó thuế, phí và lệ phí là những nguồn thu quan trọng.
25 + Theo quy định của Luật NSNN.
+ Quy mô và phạm vi thu NSX không giống nhau giữa các xã (kể cả các xã trong cùng một khu vực, một huyện).
+ Chịu ảnh hƣởng của nhiều yếu tố nhƣ phong tục, mức thu nhập của ngƣời dân, trình độ và đạo đức của các cán bộ cấp xã…
– Vai trò:
+ Thu NSX đảm bảo cho chính quyền cấp xã thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật.
+ Tạo điều kiện cho các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao…của xã đƣợc duy trì, đáp ứng nhu cầu của ngƣời dân.
1.3.3.2 Các nguồn thu ngân sách xã
Thu ngân sách xã đƣợc hình thành từ 3 nguồn chủ yếu sau:
- Các khoản thu ngân sách xã được hưởng 100%: Là các khoản thu phát sinh trên địa bàn xã, do xã tổ chức huy động và dành cho NSX đƣợc hƣởng 100% số thu từ các khoản này. Cở sở để hình thành các khoản thu và cho phép xã đƣợc hƣởng 100% xuất phát bởi: cơ sở kinh tế của nguồn thu và yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu. Các khoản thu này bao gồm:
+ Các khoản phí, lệ phí nộp vào NSX theo quy định. + Thu từ các hoạt động sự nghiệp của xã.
+ Thu đấu thầu, thu khoán từ đất công do xã trực tiếp quản lý. + Các khoản huy động, đóng góp trực tiếp cho NSX.
+ Các khoản viện trợ không hoàn lại trực tiếp cho NSX. + Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
- Các khoản thu ngân sách xã được hưởng theo tỷ lệ điều tiết: Cơ sở để hình thành các khoản thu này cũng dựa vào cơ sở kinh tế và yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu. Khi dựa trên cơ sở kinh tế, những lợi ích gì thuộc về
26
quyền sở hữu của chính quyền nhà nƣớc cấp trên phát sinh trên địa bàn xã, thì chính quyền nhà nƣớc cấp trên đƣợc hƣởng; song nên có phân chia cho cấp xã một phần để tạo sự phối hợp quản lý có hiệu quả. Khi dựa trên yêu cầu tập trung quản lý nguồn thu, những khoản thu lớn và tƣơng đối ổn định thƣờng dành cho ngân sách cấp trên. Các khoản thu này bao gồm:
+ Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp.
+ Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình. + Thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ gia đình.
+ Lệ phí trƣớc bạ nhà, đất. - Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Trong hệ thống tổ chức NSNN, các
cấp NS có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, và mỗi cấp đều phải đảm bảo cân đối thu – chi của mình. Tuy nhiên, trong những hoàn cảnh cụ thể nếu cấp NS (hay một bộ phận của cấp NS) nào không tự cân đối đƣợc, thì NS cấp trên có trách nhiệm cấp bổ sung nguồn thu cho cấp NS (hay bộ phận của cấp NS) đó để đảm bảo cân đối thu – chi ngay từ khâu dự toán. Từ đó hình thành khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới. Gồm thu bổ sung cân đối và thu bổ sung có mục tiêu từ NS cấp trên.
+ Thu bổ sung cân đối là khoản tiền chuyển nguồn cân đối từ NS cấp trên hoặc điều hòa NS cho NSX trong trƣờng hợp thu NSX bị thiếu hụt so với nhu cầu cân đối chi các nhiệm vụ chi đã phân cấp cho xã.
+ Thu bổ sung có mục tiêu là khoản tiền của NSNN cấp trên hỗ trợ cho NSX để thực hiện một số nhiệm vụ mục tiêu cụ thể. Số thu bổ sung theo mục tiêu đƣợc xác định hàng năm và có sự thay đổi trên cơ sở nhu cầu bổ sung thêm các nhiệm vụ mục tiêu, dựa vào kết quả thực hiện các chƣơng trình và khả năng bố trí của NS cấp trên.
27
1.3.4 . Quản lý chi ngân sách xã
1.3.4.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò chi ngân sách xã
- Khái niệm:
“Chi ngân sách xã là việc UBND xã sử dụng ngân sách được HĐND xã quyết định hàng năm nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã theo quy định của pháp luật”. (Theo “Tài liệu đào tạo, bồi dưỡng công chức tài chính - kế toán xã vùng trung du, miền núi và dân tộc”
của Bộ Tài chính (2011)). - Đặc điểm:
+ Quy mô chi NSX không lớn nhƣng nhiệm vụ chi vừa rộng vừa phức tạp. Điều này là do NSX không chỉ đảm bảo sự hoạt động của bộ máy chính quyền cấp xã mà còn phải cung cấp tài chính để đầu tƣ phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa, an ninh – quốc phòng.
+ Quản lý chi NSX vừa mang tính chất quản lý một cấp NS, vừa mang tính chất quản lý đơn vị sử dụng NS do xã đồng thời là cấp NS mà cũng là đơn vị sử dụng NS.
- Vai trò: NSX là công cụ của chính quyền cấp xã, vì vậy NSX cũng có vai trò quan trọng về nhiều mặt nhƣ NSNN nhƣng chỉ phát huy trong phạm vi địa bàn của xã.
+ Chi ngân sách xã là điều kiện quan trọng để đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội trên địa bàn xã. Thông qua chi ngân sách xã, chính quyền xã thực hiện các chức năng quản lý nhà nƣớc đƣợc giao, bao gồm cả việc duy trì trật tự ổn định xã hội, phát triển các sự nghiệp kinh tế, văn hóa – xã hội theo phân cấp trên địa bàn.
28
+ Đồng thời giúp chính quyền xã kiểm tra, kiểm soát, điều chỉnh các hoạt động sản xuất, kinh doanh, tăng cƣờng hiệu quả các hoạt động quản lý pháp luật, giữ vững an ninh, trật tự trên địa bàn xã.
1.3.4.2 Nhiệm vụ chi ngân sách xã
Chi ngân sách xã bao gồm 2 khoản mục chi chính là: Chi thƣờng xuyên của ngân sách xã và chi đầu tƣ phát triển.
- Chi thƣờng xuyên của ngân sách xã:
Chi thƣờng xuyên của NSX là các khoản chi nhằm đảm bảo cho sự hoạt động của chính quyền cấp xã, đƣợc xác định bởi chính sách, chế độ hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc, Đảng và các tổ chức chính trị - xã hội ở cấp xã đƣợc phân cấp quản lý.
Chi thƣờng xuyên ở cấp NSX gồm các khoản mục chi nhƣ sau:
Căn cứ vào định mức, chế độ, tiêu chuẩn của nhà nƣớc, HĐND tỉnh quy định cụ thể mức chi thƣờng xuyên cho từng công việc phù hợp với tình hình đặc điểm và khả năng ngân sách địa phƣơng.
- Chi đầu tƣ phát triển:
Chi thƣờng xuyên
Chi hoạt động các đơn vị Chi xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao
Chi sự nghiệp giáo dục Kinh phí hoạt động của cơ quan
Đảng
Sửa chữa, cải tạo công trình phúc lợi xã hội
Kinh phí của các tổ chức chính trị - xã hội
Trợ cấp cán bộ và các khoản khác Chi dân quân tự vệ và an toàn xã
hội
Hỗ trợ khuyến khích sự nghiệp kinh tế
29
Tập hợp các nội dung chi có liên quan đến cải tạo, nâng cấp, làm mới các công trình thuộc hệ thống cơ sở vật chất – kỹ thuật của xã, nhƣ: đƣờng giao thông; kênh mƣơng tƣới tiêu nƣớc; trƣờng học; trạm xá; các trạm thu, phát sóng phát thanh, truyền hình; … đƣợc gọi là chi đầu tƣ phát triển của NSX. Thông qua chi đầu tƣ phát triển của NSX mà từng bƣớc tạo dựng cơ sở vật chất cần thiết cho quá trình xây dựng, phát triển kinh tế địa phƣơng ngay từ cấp cơ sở.
Trong điều kiện hiện nay, phạm vi chi đầu tƣ phát triển của NSX, bao