B. Nội dung
1.2.2. Chính sách đối ngoại của các nước châu Phi
Sau chiến tranh lạnh kết thúc, tình hình quốc tế có nhiều sự thay đổi. Đối thoại, hợp tác giữa các nước, các khu vực trở thành xu thế chung của thời đại. Nhân tố khách quan đó đã buộc các nước châu Phi tiến hành cải cách đất nước trên tất cả các lĩnh vực, thực hiện chính sách đối ngoại rộng mở. Vì vậy, từ thập kỷ 1990 các nước châu Phi tích cực cải cách kinh tế, mở cửa hội nhập chuyển qua nền kinh tế thị trường, đề ra nhiều sáng kiến trong việc đẩy mạnh hợp tác kinh tế, thương mại cũng như thay đổi các chính sách thương mại và đã đạt được một số thành tựu đáng khích lệ.
1.2.2.1. Chính sách thay thế nhập khẩu và hạn chế thương mại ở các nước châu Phi
Bắt đầu từ nhập niên 1950, và đặc biệt trong suốt hai thập niên 1960 và 1970, hầu hết các nước đang phát triển lựa chọn chiến lược thay thế nhập khẩu. Mục tiêu là sản xuất các hàng tiêu dùng trước đó phải nhập khẩu từ bên ngoài. Tuy thế nhập khẩu được xem là biện pháp phục hồi kinh tế và giảm sự phụ thuộc vào các thế lực thực dân bằng cách đa dạng hoá cơ cấu sản xuất.
Các chiến lược này thực hiện kèm với chính sách hạn chế thương mại và bảo hộ mạnh các ngành công nghiệp non trẻ trong nước.
Giống như các nước đang phát triển, các quốc gia châu Phi đã đặt chính sách thay thế nhập khẩu làm trọng tâm của chiến lược phát triển trong thập niên 1960 và 1970. Châu Phi đã phát triển các ngành sản xuất hàng hoá tiêu dùng như xay bột mì, sản xuất đường, các nhà máy đóng gói thực phẩm và đồ uống, chế biến cà phê. Ngành công nghiệp dệt cũng được phát triển mạnh ở nhiều nước châu Phi. Một số nhà máy sản xuất thép cũng được xây dựng. Các ngành khác cũng phát triển như sản xuất các máy móc, công cụ sản xuất nông nghiệp nhỏ, công nghiệp sản xuất sơn và các nhà máy cơ khí lắp ráp.
Chiến lược phát triển thay thế nhập khẩu cho phép châu Phi đạt tốc độ phát triển cao vào cuối thập niên 1960 và đặc biệt trong thập nhiên 1970. Tốc độ tăng trưởng GDP công nghiệp trung bình đạt 5,5% trong giai đoạn 1970 - 1980. Sau đó đạt mức âm trong giai đoạn 1980 - 1984 ( - 2%) và trong giai đoạn 1984 - 1987 tăng trưởng rất thấp (0,4%). Tỷ trọng các ngành sản xuất trong cơ cấu GDP tăng mạnh, mặc dù nông nghệp vẫn chiếm vai trò chủ đạo trong các nền kinh tế châu Phi, và vai trò của công nghiệp tăng nhanh. Sự phát triển của các ngành chế tạo làm tăng cung lao động trong ngành công nghiệp. Do vậy chiến lược thay thế nhập khẩu đã cho phép các quốc gia đặt nền móng đầu tiên cho sự nghiệp hiện đại hoá cơ cấu kinh tế thuộc địa.
Tuy nhiên, chính sách thay thế nhập khẩu đã sớm bộc lộ hạn chế giống như ở các nước khác trên thế giới. Lưu ý rằng các ngành thay thế nhập khẩu phát triển mạnh trong thập niên 1970 nhờ giá nguyên liệu quốc tế tăng mạnh, do vậy Chính phủ các nước đang phát triển sử dụng nguồn thu từ xuất khẩu nguyên liệu thô để hỗ trợ cho các ngành thay thế nhập khẩu.
Cuộc khủng hoảng nợ đầu những năm 1980 đã đặt dấu chấm hết cho chiến lược thay thế nhập khẩu, và Chính phủ các nước châu Phi bắt đầu hướng đến chính sách thúc đẩy xuất khẩu.
1.2.2.2. Chính sách tự do hoá thương mại, tự do hoá nhập khẩu, thúc đẩy xuất khẩu của các nước châu Phi
Đầu thập niên 1980, các chương trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế (SAPs) của châu Phi bắt đầu được triển khai với chiến lược mở cửa kinh tế. Từ giữa thập niên 1980, hầu hết các nước châu Phi áp dụng các chương trình điều chỉnh cơ cấu thông qua hỗ trợ của IMF và World Bank. Chính sách thương mại của châu Phi cũng thay đổi mạnh mẽ theo các chương trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế. Tự do hoá thương mại quốc tế được đẩy mạnh với việc giảm các hàng rào thuế quan và giảm thuế nhập khẩu. Chính sách mở cửa ngoại thương có 3 phần có quan hệ chặt chẽ với nhau là tự do hoá hội nhập, thúc đẩy xuất khẩu và hội nhập kinh tế quốc tế.
a. Tự do hoá nhập khẩu, cắt giảm hàng rào bảo hộ thương mại ở các nước châu Phi
Đối với tự do hoá nhập khẩu, các quốc gia châu Phi đã thực hiện giảm hàng rào phi thuế quan và giảm thuế nhập khẩu đáng kể.
Về thuế nhập khẩu: Bắt đầu từ thập niên 1980 và đặc biệt từ nửa cuối
thập niên 1990 đến nay, các quốc gia châu Phi trong nỗ lực tự do hoá ngoại thương dưới sức ép của Mỹ, EU và các cam kết hội nhập WTO đã thực hiện cắt giảm thuế quan đối với hàng nhập khẩu. Vào năm 1900, IMF đã đánh giá 75% các nước châu Phi thuộc nhóm các nước có chính sách hạn chế thương mại, đến năm 2005, chỉ còn 14% các nước châu Phi thuộc nhóm này [55,114].
Để cắt giảm thuế quan nhập khẩu, nhiều bước đi đã được thực hiện. Thứ nhất là việc giảm số lượng các thuế suất, phần lớn các nước châu Phi hiện nay đã giảm số lượng các loại thuế suất xuống còn từ 4 - 5 mức thuế.
Thứ hai là việc giảm sự phân tán của thuế quan đã được các quốc gia châu Phi tiến hành mạnh mẽ vào nửa cuối thập niên 1990. Mặc dù hiện nay, vẫn còn một số trường hợp đặc biệt như Nam Phi (và các nước thành viên SACU) với mức thuế quan dao động từ 0 - 72%, hiện Nigeria với mức thuế quan từ 0 - 200%. Bước thứ ba cắt giảm mức thuế suất có hiệu lực trung bình đã được hầu hết các quốc gia thực hiện, đặc biệt từ giữa thập niên 1990 đến nay.
ở Tây Phi, các nước thuộc khối UEMOA đã áp dụng chế độ thuế quan chung để thành lập liên minh thuế quan Tây Phi. Các nước thành viên như Benin. Burkia Faso. Bờ Biển Ngà, Mali, Niger, Senegal và Tôgo đã giảm thuế quan trung bình xuống còn 12% trong giai đoạn 1994 - 1998, với khoảng dao động là 0 - 20%. Chỉ có Nigeria là nước Tây Phi duy nhất với tỷ lệ thuế quan trung bình ở mức cao là 30%, và mức thuế tối đa lên đến 150%. Các nước thành viên khối ECOWAS đã quyết định áp dụng chế độ thuế quan chung (CET) giống như UEMOA, tuy nhiên chế độ này chưa được thực hiện đầy đủ. Một số nước như Ghana và Ghinê đang tiếp tục triển khai các chương trình tự do hoá thương mại song phương nên vào thời điểm 2002, mức thuế quan trung bình đã là 14,6% ở Ghana và 6,5% ở Ghinê. Tuy nhiên Ghana vẫn có mức thuế tối đa rất cao, lên đến 27,9% ở Trung Phi, các nước khối CEMAC như Cameroon, CH Trung Phi, Chad, Congo, Ghinê xích đạo và Gabon đã thực hiện giảm thuế nhập khẩu trung bình xuống còn ở mức 18%, thuế nhập khẩu dao động trong khoảng 0 - 30%.
ở Đông Phi và Nam Phi, nhiều quốc gia đã giảm thuế nhập khẩu xuống ở mức thấp như Madagascar (5,7%), Malawi (13,4%), Rwanda (9,9%), Uganda (18,3%), Zambia (14%). Tuy nhiên còn nhiều nước có mức thuế trung bình cao trên 20% như Djibouti (30,8%) và Seychells (28,3%) ở các quốc gia Nam Phi còn lại như Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibia,
Nam Phi và Swaziland đều giảm mức thuế trung bình xuống khoảng 11,4% vào năm 2002.
Mặc dù trong thời gian qua, tốc độ cắt giảm thuế quan ở châu Phi khá nhanh, thuế nhập khẩu ở các nước châu Phi vẫn bị xem là tương đối cao so với các nước đang phát triển khác. Ta thấy mức thuế quan trung bình khi áp dụng MFN của châu Phi đã giảm trong giai đoạn 1997 - 2004, giảm từ 21,6% xuống còn 17,2%. Tuy nhiên đến nay vẫn còn khá cao so với các nước đang phát triển khác và cao hơn nhiều so với mức trung bình của các nước đang phát triển (11,6%).
Đối với hàng rào phi thuế quan, các nước châu Phi là những nước áp
dụng rất nhiều hàng rào phi thuế quan trong việc hạn chế nhập khẩu từ bên ngoài. Các công cụ áp dụng bao gồm giá tối thiểu cho nhập khẩu, các loại phí, các công cụ chống phá giá, các công cụ đối kháng, yêu cầu thanh toán trước, áp dụng tỷ giá hối đoái đa dạng, hạn chế hối đoái, các quy định về điều khoản thanh toán, không áp dụng quy chế cấp phép tự động, các loại hạn ngạch, hạn chế xuất khẩu tự nguyện, quy định thông quan chặt chẽ, các kiểm soát, hàng rào kỹ thuật và các dạng hạn chế khác theo các số liệu gần đây nhất, hàng rào phi thuế quan ở các nước châu Phi cao gấp 4 lần so với các nước công nghiệp hoá. Theo Marian L.Tupy (2005), tỷ lệ các hàng hoá nhập khẩu vào châu Phi phải chịu các biện pháp bảo hộ phi thuế quan ở châu Phi là 39% (đối với các nước thu nhập thấp) và 13,7% (đối với các nước có thu nhập trung bình). Trong khi tỷ lệ này ở các nước đang phát triển trung bình là 23,5% và đối với các nước thu nhập cao không phải là thành viên OECD là 9,4%. Đối với sản phẩm nguyên liệu thô cũng như sản phẩm chế tạo, châu Phi vẫn là châu lục có mức độ hàng rào bảo hộ phí thuế quan lớn nhất.
Về các thủ tục hải quan: Thủ tục hải quan ở các nước châu Phi có đặc
động hoá kém và đặc biệt ít ứng dụng công nghệ thông tin trong thủ tục hải quan, thiếu tính trong sáng rõ ràng, khả năng dự toán cũng như tính thống nhất ổn định, đồng thời cũng thiếu sự hỗ trợ của các cơ quan, chính phủ. Kết quả là các nhà nhập khẩu cũng như xuất khẩu rất tốn thời gian và tiền bạc cho thủ tục thông quan ở châu Phi. Thời gian chờ đợi trung bình ở cửa khẩu từ 10 - 30 ngày và hơn nữa là điều rất phổ biến ở châu Phi.
Theo các cuộc khảo sát doanh nghiệp quốc tế năm 2002, 2003, 2004 và 2005 của Tổ chức Ngân hàng Thế giới (World Bank), châu Phi là châu lục có thời gian làm thủ tục thông quan xuất khẩu dài nhất thế giới. Thời gian cần thiết để thực hiện thông quan cho xuất khẩu ở châu Phi là 48.6 ngày, thời gian cần thiết cho thông quan nhập khẩu là 60.5 ngày. Trong khi thời gian này ở Đông á là 25.8 và 28.6 ngày, ở châu Âu và Trung á là 31.6 và 43 ngày, ở các nước OECD là 12.6 và 14 ngày. Cá biệt có những mức ở châu Phi thời gian chờ thông quan nhập khẩu lên đến 4 tháng như Burundi, CH Trung Phi, Chad [55,118]
- Các thủ tục cần thiết cho xuất nhập khẩu ở châu Phi cũng phức tạp nhất thế giới. Số lượng chứng từ trung bình cần thiết cho nhập khẩu ở châu Phi là 12.8, số chữ ký của các cơ quan hành chính để thông quan nhập khẩu trung bình ở châu Phi là 30. Trong khi đó, số lượng chứng từ và chữ kỹ cần thiết cho thủ tục nhập khẩu ở Đông á là 10.3 và 9, ở OECD là 7 và 3.3.
b. Thúc đẩy xuất khẩu
Đối với thúc đẩy xuất khẩu, nhiều biện pháp mạnh đã được triển khai để khuyến khích khả năng xuất khẩu của các nền kinh tế châu Phi. Trước đó, xuất khẩu bị hạn chế bởi 5 cơ chế: Thuế nhập khẩu cao (gián tiếp ảnh hưởng đến xuất khẩu), giấy phép xuất khẩu, thuế xuất khẩu, giá tối thiểu và việc nâng giá đồng nội tệ. Các cuộc cải cách đã dỡ bỏ hầu hết các cơ chế này ở
nhiều quốc gia châu Phi. Hơn nữa, các quốc gia châu Phi đã dịch chuyển dần từ chính sách kiểm soát xuất khẩu sang chính sách thúc đẩy xuất khẩu.
Trong bối cảnh nhiều quốc gia theo đuổi chiến lược phát triển hướng ngoại, một chính sách xuất khẩu hợp lý sẽ đảm bảo các nhà xuất khẩu có thể tiếp cận với nguồn nhập khẩu đầu vào ở mức giá cả của thị trường thế giới. Điều này đồng nghĩa với việc cung cấp quy chế tự do thương mại đối với hoạt động xuất khẩu. Tuy nhiên điều này là không thể đối với các nước châu Phi khi hầu hết các quốc gia này vẫn duy trì một mức độ bảo hộ nhất định thông qua các hàng rào thuế quan và phi thuế quan. Để giải quyết mâu thuẫn này, các quốc gia châu Phi đã sử dụng cơ chế thương mại tự do cho xuất khẩu gián tiếp thông các biện pháp như giảm/miễn thuế nhập khẩu đầu vào cho các doanh nghiệp sản xuất xuất khẩu, xây dựng các kho ngoại quan cho đầu vào của các doanh nghiệp xuất khẩu, hay thành lập những khu chế xuất.
Nhiều quốc gia châu Phi như Bờ Biển Ngà, Kenya, Madagasca, Mauritius, Nigeria, Senegal và Zimbabwe đã xây dựng và thực hiện các cơ chế giảm và miễn trừ thuế nhập khẩu đối với hàng nguyên liệu đầu vào cho xuất khẩu. Một số nước cũng áp dụng cơ chế hoàn thuế đối với nguyên liệu cho xuất khẩu. Tuy nhiên, đánh giá chung của nhiều chuyên gia nghiên cứu thì các cơ chế này chưa thực sự phát huy hiệu quả trong thúc đẩy xuất khẩu của các nước châu Phi do cơ chế quản lý còn yếu kém, dẫn đến chậm trong thủ tục giảm, miễn trừ hoặc hoàn thuế nhập khẩu, hoặc gây ra tình trạng tham nhũng, trốn lậu thuế.
Nhiều quốc gia châu Phi khác cũng xây dựng các khu chế xuất, khu vực tự do thương mại hoặc thành lập các kho ngoại quan để hỗ trợ tiếp cận các nguồn nhập khẩu nguyên liệu đầu vào, máy móc tư liệu sản xuất cho các ngành xuất khẩu như Cameroon, Kenya, Lesotho, Liberia, Madagasca, Nigeria, Togo và Senegal. Tuy nhiên thành công nhất là các khu tự do thương
mại ở Mauritius. Quốc gia này đã sử dụng các khu tự do thương mại để thu hút đầu tư nước ngoài và xây dựng các cơ sở công nghiệp. Từ kinh nghiệm của Mauritius, có thể thấy khu vực tự do thương mại là một cơ chế có hiệu quả nhất trong thúc đẩy xuất khẩu, đặc biệt khi kết hợp với các chính sách hỗ trợ khác như xúc tiến thị trường, xây dựng cơ sở hạ tầng và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.
1.2.2.3. Chính sách hội nhập kinh tế quốc tế của các quốc gia châu Phi
Bên cạnh các nỗ lực hội nhập đa phương, nhiều sáng kiến hội nhập vùng đã được đề xuất trong bối cảnh nhiều quốc gia châu Phi đã được các nước công nghiệp hỗ trợ các ưu đãi tiếp cận thị trường. Sáng kiến đầu tiên là Công ước Lomé trong đó một nhóm các quốc gia châu Phi, Caribe và châu á Thái Bình Dương (ACP) được EU ưu đãi tiếp cận thị trường. Sau 25 năm, Công ước Lomé được chuyển thành Hiệp ước đối tác Cotonou (CPA) năm 2000. Các cam kết của CPA (bắt đầu năm 2002 và sẽ hoàn thành vào 2007) dựa trên Hiệp ước tương hỗ của WTO giữa EU và nhiều nhóm quốc gia của ACP. Các quốc gia châu Phi tham gia vào đàm phán CPA đang đứng trước nhiều thách thức. Thứ nhất, phải cơ cấu các quốc gia theo các nhóm vùng hợp lý để tham gia đàm phán với EU (đây là một khó khăn lớn vì toàn bộ các quốc gia châu Phi đều tham gia vào ít nhất một Hiệp ước thương mại vùng, và do vậy mỗi quốc gia chỉ được duy trì cơ chế thành viên của một Hiệp ước). Một khó khăn nữa là khi tham gia vào Hiệp ước tương hỗ đòi hỏi châu Phi phải tự do hoá thương mại rất nhiều, do vậy sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách và các ngành công nghiệp châu Phi sẽ chịu cạnh tranh từ các tập đoàn công nghiệp lớn của EU.
Hai sáng kiến hợp tác kinh tế thương mại gần đây của các nước phát triển với châu Phi là chương trình “Everything but Arms” (EBA - Mọi thứ trừ vũ khí) của EU và điều luật Tăng trưởng và cơ hội cho châu Phi (AGOA) của
Mỹ. Dự kiến hai chương trình này sẽ thực hiện ưu đãi tiếp cận thị trường rất nhiều cho các nước châu Phi.
Bên cạnh đó, các quốc gia châu Phi cũng đang rất nỗ lực xúc tiến hội