a, Các quy định pháp luật về quản lý, điều hành hợp tác xã trước khi có Luật Hợp tác xã năm 2003 Luật Hợp tác xã năm 2003
* Các quy định pháp luật về quản lý, điều hành hợp tác xã trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung
Trong thời kỳ vận hành nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nƣớc thực hiện việc quản lý bằng các kế hoạch mang tính chất hành chính. Các chủ thể hoạt động kinh tế trong thời kỳ này chủ yếu là các đơn vị quốc doanh và các hợp tác xã. Các chủ thể chịu sự can thiệp sâu của các cơ quan quản lý nhà nƣớc, quyền tự do, tự chủ của đơn vị bị hạn chế. Hàng năm, Nhà nƣớc giao các chỉ tiêu kế hoạch cho các đơn vị và các đơn vị phải thực hiện các chỉ tiêu đƣợc giao này nhƣ một nghĩa vụ bắt buộc. Để thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch này, đầu năm Nhà nƣớc sẽ thông qua các đơn vị cung ứng vật tƣ để cung ứng các yếu tố đầu vào cho hợp tác xã để các hợp tác xã tiến hành tạo ra sản phẩm hàng hoá hoặc dịch vụ theo kế hoạch đƣợc giao, sau khi thực hiện xong sẽ nộp lại cho Nhà nƣớc để Nhà nƣớc tiến hành phân phối (các vật tƣ còn thừa cũng nộp lại cho Nhà nƣớc). Hợp tác xã thời kỳ này không phải hoạch toán kinh doanh - tức là không cần biết lỗ, lãi - mà chỉ cần lo hoàn thành chỉ tiêu đƣợc giao. Nhƣ vậy, trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, Nhà nƣớc thực hiện sự quản lý, bao cấp toàn diện đối với các hợp tác xã, không chỉ ở cấp độ vĩ mô mà còn thực hiện cả ở cấp độ vi mô. Chính sự can thiệp sâu của Nhà nƣớc vào các hoạt
động vi mô trong hợp tác xã mà hoạt động của các hợp tác xã trở nên hình thức, cứng nhắc và sơ cứng, không vận hành theo đúng bản chất của một đơn vị kinh doanh.
Không những chịu sự quản lý bằng các kế hoạch hành chính khắt khe mà hợp tác xã còn đƣợc coi nhƣ là một thành phần thứ yếu trong nền kinh tế, là đơn vị phụ thuộc vào các đơn vị quốc doanh, do các đơn vị quốc doanh lãnh đạo. Tƣ tƣởng này đƣợc thể hiện rõ tại Điều 4 thông tƣ số 297/TTg ngày 13/6/1958 về ban hành Bản quy tắc tổ chức tạm thời hợp tác xã thủ công nghiệp: “Hợp tác xã thủ công nghiệp phải chấp hành đúng đường lối, chính sách, kế hoạch kinh tế và luật lệ của Nhà nước và phải chịu sự lãnh đạo của kinh tế quốc doanh”. Những chủ trƣơng, chính sách này đã biến hợp tác xã trở thành tổ chức kinh tế tuy hoạt động song song cùng với các đơn vị quốc doanh, nhƣng lại "là vệ tinh và bổ trợ cho kinh tế quốc doanh, phụ thuộc vào kinh tế quốc doanh, quản lý theo kiểu kinh tế quốc doanh" [12, tr 52].
Trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, chƣa có một đạo luật điều chỉnh thống nhất đối với các hợp tác xã. Tổ chức và quản lý nội bộ hợp tác xã đƣợc quy định tại Điều lệ mẫu của từng loại hình hợp tác xã. Chính vì vậy, quy định về tổ chức, điều hành hợp tác xã có nhiều điểm không thống nhất, mẫu thuẫn. Điều này thể hiện rõ trên một số nội dung nhƣ:
- Đối với quy định pháp luật về cơ quan quản lý hợp tác xã, về cơ bản các hợp tác xã đều có bộ máy quản lý bao gồm: Đại hội xã viên, Ban quản trị, chủ nhiệm hợp tác xã, Ban kiểm soát. Tuy vậy, "có một số Điều lệ cụ thể còn đưa thêm các quy định về các bộ phận nghiệp vụ, kế toán trưởng, về tổ sản xuất và tổ trưởng, tổ phó sản xuất" [15, tr.25].
- Đối với vấn đề thời gian tiến hành Đại hội xã viên của từng loại hợp tác xã đƣợc quy định không thống nhất. Có Điều lệ hợp tác xã quy định Đại hội xã viên do Ban quản trị triệu tập và ít nhất 3 tháng một lần, có Điều lệ quy định Đại hội xã viên họp mỗi năm 2 lần, có Điều lệ quy định họp ít nhất mỗi năm 1 lần.
- Đối với vấn đề bầu các chức danh quản lý, điều hành hợp tác xã. Về cơ bản có 3 cách bầu: (1) Đại hội xã viên bầu trực tiếp các chức danh Ban quản trị, Chủ nhiệm hợp tác xã, Ban kiểm soát; (2) Đại hội xã viên bầu Ban quản trị, Ban quản trị bầu Chủ nhiệm hợp tác xã, các Phó chủ nhiệm hợp tác xã; (3) Đại hội xã viên bầu Chủ nhiệm hợp tác xã, Ban kiểm soát và xem xét công nhận các Phó chủ nhiệm hợp tác xã và kế toán trƣởng.
- Đối với vấn đề nhiệm kỳ của Ban quản trị và Ban kiểm soát, có Điều lệ quy định nhiệm kỳ là một năm, có Điều lệ quy định là 2 năm, có Điều lệ quy định là 3 năm.
Tóm lại, trong thời kỳ kế hoạch hoá tập trung, do cơ chế quản lý kinh tế bằng kế hoạch nên các hợp tác xã chịu sự can thiệp sâu của Nhà nƣớc, hoạt động của các hợp tác xã không có sự tự do, tự chủ. Hệ thống các văn bản pháp luật về tổ chức, điều hành hợp tác xã mang tính chất tản mạn, đƣợc điều chỉnh bởi các văn bản có tính pháp lý thấp, chƣa có nguồn điều chỉnh thống nhất.
* Pháp luật về quản lý, điều hành hợp tác xã trong cơ chế thị trường, giai đoạn trước khi có Luật hợp tác xã năm 2003
Chuyển sang cơ chế thị trƣờng, Nhà nƣớc đã thừa nhận các hình thức sở hữu khác nhau, thừa nhận nhiều thành phần kinh tế khác nhau. Từ năm 1990, Luật công ty ra đời và đến năm 1995 là Luật doanh nghiệp nhà nƣớc tạo nên những cơ sở pháp lý cho một số hình thức tổ chức kinh doanh trong điều kiện mới. Trong khi đó, các hợp tác xã vẫn chƣa có nguồn luật điều chỉnh mới mà vẫn sử dụng các văn bản của thời kỳ kế hoạch hoá tập trung. Tƣ tƣởng ban hành Luật hợp tác xã chung đã dần đƣợc hình thành để tạo cơ sở pháp lý cho các hợp tác xã hoạt động trong điều kiện tình hình mới, điều này đƣợc thể hiện rõ thông qua một số văn bản nhƣ: Chỉ thị số 67/HĐBT ngày 20/4/1988 về việc triển khai thực hiện Nghị quyết của Bộ chính trị về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp; Nghị
định số 171/HĐBT ngày 14/11/1988 ban hành bản quy định về chấn chỉnh tổ chức, đổi mới quản lý hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp; Chỉ thị số 234/CT ngày 18/8/1988 về việc triển khai thực hiện Nghị quyết của Bộ chính trị về đổi mới chính sách và cơ chế quản lý đối với các cơ sở sản xuất thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh… Thông qua các văn bản này, tƣ tƣởng coi hợp tác xã là một đơn vị kinh tế tập thể hoạt động theo nguyên tắc tự quản của tập thể xã viên, có tƣ liệu sản xuất và các vốn khác, tự quyết định mọi vấn đề sản xuất, kinh doanh, tự chịu trách nhiệm về thu nhập và lỗ lãi, có tƣ cách pháp nhân, địa vị pháp lý bình đẳng với các loại hình tổ chức kinh doanh khác.
Ngày 20/3/1996, Luật hợp tác xã đã đƣợc thông qua và chính thức có hiệu lực kể từ ngày 1/1/1997. Sau khi Luật hợp tác xã đƣợc ban hành, có nhiều văn bản quy định chi tiết thi hành và các văn bản hƣớng dẫn thực hiện đƣợc ban hành. Luật HTX 1996 đã ghi nhận : "Hợp tác xã là một tổ chức kinh tế tự chủ do những người lao động có nhu cầu, lợi ích chung, tự nguyện cùng góp vốn, góp sức lập ra theo quy định của pháp luật để phát huy sức mạnh của tập thể và của từng xã viên nhằm thực hiện có hiệu quả hơn các hoạt động sản suất kinh doanh, dịch vụ và cải thiện đời sống, góp phần phát triển kinh tế- xã hội của đất nước"(Điều 1).
Các hợp tác xã theo quy định của Luật hợp tác xã năm 1996 đã đƣợc trao quyền tự chủ, tự do kinh doanh. Nhà nƣớc chỉ thực hiện việc quản lý vĩ mô, thực hiện những chính sách hỗ trợ cho hợp tác xã phát triển, các hoạt động nội bộ do hợp tác xã chủ động quyết định. Thời kỳ này, quản lý, điều hành hợp tác xã đƣợc quy định thống nhất, gồm: Đại hội xã viên, Ban quản trị, Chủ nhiệm hợp tác xã, Ban kiểm soát.
Đại hội xã viên gồm Đại hội toàn thể hoặc Đại hội đại biểu xã viên của hợp tác xã, các xã viên này có thể là cá nhân hay hộ gia đình góp vốn, góp sức vào hợp tác xã. Đại hội xã viên là cơ quan quyết định cao nhất trong hợp tác xã, làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số, mỗi xã viên có một phiếu
biểu quyết, không phụ thuộc vào vốn góp và địa vị của xã viên trong hợp tác xã. Đại hội xã viên họp thƣờng kỳ mỗi năm 1 lần.
Ban quản trị là cơ quan quản lý của HTX. Các thành viên của Ban quản trị do Đại hội xã viên bầu ra. Trƣởng ban quản trị cũng do Đại hội xã viên bầu .
Chủ nhiệm hợp tác xã là ngƣời điều hành hoạt động hàng ngày của hợp tác xã, là ngƣời đại diện của hợp tác xã, do Đại hội xã bầu trực tiếp.
Tóm lại, Luật HTX 1996, một đạo luật thống nhất điều chỉnh đối với các hợp tác xã, đã đánh dấu một bƣớc phát triển quan trọng đối với sự phát triển của pháp luật về hợp tác xã ở Việt Nam. Tuy vậy, vấn đề quản lý, điều hành hợp tác xã theo quy định của Luật HTX 1996 còn nhiều điểm chƣa hợp lý, nhƣ: Chủ nhiệm hợp tác xã là thành viên của Ban quản trị, do Đại hội xã viên bầu trực tiếp. Điều đó có nghĩa là Chủ nhiệm đồng thời là ngƣời đứng đầu Ban quản trị thực hiện nhiệm vụ quản lý trong hợp tác xã, đồng thời là ngƣời điều hành công việc hàng ngày của hợp tác xã. Với quy định này thì trong trƣờng hợp hợp tác xã không có xã viên có đủ năng lực đảm nhiệm công việc trên, hợp tác xã không đƣợc quyền thuê ngƣời ngoài có năng lực để quản lý, điều hành hợp tác xã.
Một số vấn đề của Luật HTX 1996 còn chƣa tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của các hợp tác xã, chƣa phát huy đƣợc hết thế mạnh của mô hình tổ chức kinh doanh này. Bên cạnh đó, một số điều khoản của Luật hợp tác xã có liên quan đến các văn bản pháp luật khác nhƣ: Luật đất đai, Luật ngân hàng, Luật các tổ chức tín dụng, Luật thuế… nhƣng chƣa có sự thống nhất. Chính vì vậy, hình thành nhu cầu phải đổi mới Luật hợp tác xã năm 1996, khắc phục những nhƣợc điểm của Luật hợp tác xã năm 1996, đƣa những tinh thần mới, những quy định mới đã đƣợc khẳng định trong các văn bản luật gần đây vào Luật hợp tác xã.
Theo quy định của Luật hợp tác xã năm 1996, tổ chức quản lý, điều hành hợp tác xã gồm có các cơ quan: Đại hội xã viên, Ban quản trị, Chủ nhiệm hợp tác xã. Trong đó, Đại hội xã viên là cơ quan có quyền quyết định cao nhất trong
hợp tác xã, bao gồm tất cả các xã viên; Ban quản trị là cơ quan quản lý và điều hành mọi hoạt động của hợp tác xã; Chủ nhiệm hợp tác xã vừa giữ chức năng Trƣởng Ban quản trị vừa đảm nhận chức năng trực tiếp điều hành hoạt động của hợp tác xã, là đại diện theo pháp luật của hợp tác xã. Trong thực tế triển khai áp dụng gặp phải một số vấn đề sau:
Thứ nhất, do đồng chức danh chủ nhiệm hợp tác xã với chức danh ngƣời đứng đầu Ban quản trị dẫn đến vai trò của ban quản trị bị lu mờ, trong đó đã không rõ tầm quan trọng của ngƣời đứng đầu Ban quản trị, không rõ chức năng quản lý của Ban quản trị đối với hợp tác xã, trong đó quan trọng là chức năng đại diện chủ sở hữu hợp tác xã, toàn quyền nhân danh hợp tác xã đề giải quyết các vấn đề có liên quan đến lợi ích của hợp tác xã. Thực tế cho thấy, sự phát triển gia tăng về số lƣợng và quy mô các hoạt động kinh tế trong một bộ phận hợp tác xã những năm qua đã dẫn đến sự quá tải đối với năng lực của Chủ nhiệm vừa làm quản lý vừa điều hành hoạt động hàng ngày của hợp tác xã.
Thứ hai, chức danh Chủ nhiệm hợp tác xã cần phải đƣợc quy định phù hợp với các văn bản pháp luật có liên quan, cụ thể nhƣ Luật doanh nghiệp. Chủ nhiệm hợp tác xã có thể thuê từ bên ngoài nhƣ các lao động khác nếu nhƣ xã viên hợp tác xã không có đủ năng lực và tố chất để đảm nhiệm cƣơng vị Chủ nhiệm hợp tác xã.