Một số vướng mắc, bất cập trong công tác TGPL hiện nay xuất phát từ thể chế về TGPL. Để giải quyết triệt để các khó khăn, bất cập trong công tác TGPL hiện nay cần sửa đổi các nội dung được quy định trong pháp luật TGPL mà quan trọng nhất là Luật TGPL.
3.2.1.1. Tổng kết lý luận và thực tiễn 08 năm triển khai Luật TGPL; rà soát thể chế, chính sách liên quan để nghiên cứu, xây dựng Luật TGPL sửa đổi
Qua đó tìm ra những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp hoặc vướng mắc trong việc thực thi để nghiên cứu sửa đổi, bổ sung bảo đảm sự đồng bộ, phù hợp với thực tiễn. Tác giả đề xuất nghiên cứu, xây dựng Luật TGPL sửa đổi theo hướng:
99
- Về khái niệm TGPL cần nghiên cứu theo hướng làm rõ hơn tính chất miễn phí và cần rút gọn lại khái niệm hiện có theo hướng chỉ đề cập mục đích trực tiếp, không đề cập đến mục đích gián tiếp để tránh nhầm lẫn và đi lệch trọng tâm hoạt động TGPL, đồng thời làm rõ phạm vi hoạt động TGPL.
- Về chế định tổ chức thực hiện TGPL nhà nước, cần nghiên cứu theo
hướng đổi mới vai trò của Nhà nước, có lộ trình chuyển đổi các Trung tâm từ mô hình trực tiếp cung cấp dịch vụ TGPL sang mô hình quản lý nhà nước, điều phối nguồn lực về TGPL (ngành dọc). Xây dựng theo hướng đây là giai
đoạn chuyển tiếp các Trung tâm từ mô hình nhà nước trực tiếp cung cấp dịch vụ TGPL sang mô hình quản lý nhà nước về TGPL, điều phối, phân bổ nguồn lực và giám sát, kiểm soát chất lượng TGPL. Ở Trung ương, cơ quan quản lý TGPL ở Trung ương tiếp tục được kiện toàn về mặt tổ chức và chức năng, nhiệm vụ để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, điều phối, phân bổ nguồn lực, giám sát và kiểm soát chất lượng TGPL. Ở địa phương, đối với các tỉnh có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đội ngũ luật sư hành nghề trên địa bàn chưa thể đáp ứng nhu cầu TGPL thì vẫn duy trì Trung tâm, tăng cường năng lực cho các TGVPL bảo đảm đủ trình độ, kỹ năng tham gia tố tụng; bố trí đủ kinh phí cho hoạt động TGPL. Đối với các tỉnh, thành phố còn lại có lộ trình chuyển đổi Trung tâm từ mô hình trực tiếp cung cấp dịch vụ TGPL sang mô hình quản lý nhà nước, điều phối nguồn lực về TGPL.
Việc tổ chức hệ thống TGPL theo hướng như trên sẽ nâng cao vị thế của hoạt động và tổ chức TGPL, từ đó phát huy mối quan hệ phối hợp, bảo đảm cơ chế vận hành có hiệu quả, thông suốt. Mặt khác, áp dụng mô hình này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý, chỉ đạo chuyên ngành, thống nhất từ Trung ương đến địa phương, đồng thời khắc phục các hạn chế, bất cập trong công tác quản lý TGPL hiện nay. Với mô hình quản lý này cơ quan TGPL thực hiện kiểm tra kinh phí và hiệu quả triển khai nguồn kinh phí, chất
100
lượng công việc được hiệu quả, sát sao. Hơn nữa, việc áp dụng theo mô hình này tổ chức, bộ máy sẽ giảm được các khâu trung gian, tinh gọn, do đó, sẽ giảm số lượng biên chế được giao của hệ thống hiện hành, giảm được chi lương và chi phí hành chính khác. Ngoài ra, mô hình này sẽ bảo đảm tính độc lập, ổn định của hoạt động TGPL; hạn chế sự phụ thuộc vào kinh phí và biên chế của chính quyền địa phương, nguồn nhân lực sẽ ổn định và chuyên nghiệp hơn, khắc phục tình trạng bị luân chuyển, điều động, nguồn kinh phí được tập trung, bảo đảm sử dụng tốt nguồn tài chính được cấp. Do đó sẽ hạn chế sự can thiệp chủ quan của chính quyền địa phương, tạo sự độc lập, khách quan trong hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ TGVPL và luật sư khi bảo vệ cho các đối tượng TGPL tại các cơ quan tiến hành tố tụng. Mặt khác, mô hình này sẽ góp phần giải quyết vấn đề xung đột lợi ích trong các vụ án tố tụng hành chính mà đại diện Nhà nước ở địa phương là một bên tham gia tố tụng, hướng tới mục đích chung là bảo đảm hệ thống tư pháp công khai, minh bạch, bảo đảm công lý cho tất cả tổ chức, cá nhân trong xã hội.
- Về chế định người thực hiện TGPL, cần nghiên cứu theo hướng bao
gồm TGVPL có đủ năng lực, kinh nghiệm và đội ngũ luật sư do Nhà nước ký hợp đồng (thường xuyên hoặc vụ việc) thực hiện TGPL, bảo đảm tiến tới chỉ có luật sư cung cấp dịch vụ TGPL ở giai đoạn sau năm 2025
Trên cơ sở kết quả rà soát, phân loại và bồi dưỡng ở giai đoạn trước khi sửa Luật TGPL, Nhà nước đã có một đội ngũ TGVPL có năng lực, yêu nghề có chức năng, nhiệm vụ tương đương luật sư và ngày càng trưởng thành, chuyên nghiệp hơn trong việc tham gia tố tụng. Đồng thời, cần xã hội hóa mạnh mẽ, thu hút các tổ chức hành nghề luật sư có uy tín, luật sư có kinh nghiệm để cung cấp dịch vụ TGPL có chất lượng. Việc huy động được đội ngũ luật sư tham gia TGPL có thể thực hiện ở cơ chế ký hợp đồng. Bên cạnh việc ký hợp đồng thực hiện TGPL theo vụ việc, Nhà nước sẽ ký hợp đồng
101
thường xuyên với luật sư, nhằm tạo sự chủ động trong việc thực hiện TGPL, không hoàn toàn phụ thuộc vào sự tham gia TGPL của đội ngũ luật sư hành nghề trong thị trường dịch vụ pháp lý. Mặt khác, nếu sử dụng hình thức này sẽ tạo cơ hội cho TGVPL có thể lựa chọn để chuyển đổi sang làm luật sư ký hợp đồng thường xuyên, bảo đảm quyền lợi cho những người đã cống hiến tâm sức và trí tuệ cho công tác này.
Một số ý kiến cho rằng nên đề xuất xây dựng đội ngũ Luật sư công hay Luật sư nhà nước. Tuy nhiên, nếu chuyển đổi chức danh TGVPL thành luật sư nhà nước thì về bản chất chỉ là vấn đề đổi tên, song về pháp lý thì có nhiều vấn đề phức tạp cần phải xử lý. Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Luật sư (khoản 8 Điều 1), cán bộ, công chức không được cấp Chứng chỉ hành nghề luật sư nên không được hành nghề với tư cách luật sư. Ngoài ra, vấn đề độc lập trong hoạt động nghề nghiệp của luật sư nhà nước chưa được quy định trong hệ thống công vụ. Vấn đề này cũng đã được đưa ra và phân tích, thảo luận rất nhiều trong quá trình xây dựng Luật TGPL 2006; Luật Luật sư 2006 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật Luật sư 2012; Luật Viên chức 2010. Mặt khác, quan niệm về luật sư công, luật sư nhà nước không đồng nhất với luật sư thực hiện TGPL. Ở một góc độ nào đó Luật sư công là luật sư của Nhà nước thực hiện những công việc do Nhà nước giao, trong đó có hoạt động TGPL, do đó rộng hơn nội hàm luật sư thực hiện TGPL. Do vậy, trong thời gian tới chỉ nghiên cứu, xây dựng cơ chế chính sách chuyển đổi đội ngũ TGVPL thành luật sư thực hiện TGPL, còn đối với vấn đề quy định về luật sư nhà nước, luật sư công cần được tiếp tục nghiên cứu kỹ trong tổng thể các quy định của pháp luật có liên quan và kinh nghiệm quốc tế để giải quyết một cách triệt để ở giai đoạn sau. Mặt khác, theo Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020 thì đến năm 2020 trên cả nước có
102
từ 18.000 – 20.000 luật sư, dự kiến đến 2025 có khoảng 25.000 luật sư do đó có thể đáp ứng được yêu cầu TGPL.
- Về chế định người được TGPL cần nghiên cứu theo hướng mở rộng
một số đối tượng
+ Sửa đổi quy định trẻ em không nơi nương tựa được TGPL thành trẻ em và người chưa thành niên bị tước quyền tự do được TGPL nhằm phù hợp với chính sách bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em của Đảng và nhà nước và phù hợp với chế định tư pháp người chưa thành niên quy định tại Bộ Luật Tố tụng hình sự.
+ Mở rộng quy định người dân tộc thiểu số sống ở nông thôn, miền núi đều được TGPL, bởi phần lớn đồng bào dân tộc thiểu số còn có nhiều khó khăn khi tiếp cận với pháp luật và trình độ dân trí thấp.
+ Mở rộng đối tượng được hưởng TGPL cho người cận nghèo, bởi người cận nghèo theo quy định hiện hành có mức thu nhập bình quân cao hơn người nghèo từ 1.000 đồng đến 120.000 đồng/người/tháng ở nông thôn và từ 1.000 đồng đến 150.000 đồng/người/tháng ở thành thị nên thực tế còn rất nhiều khó khăn không kém người nghèo và đương nhiên họ cũng không có khả năng để tiếp cận với dịch vụ pháp lý có thu phí.
- Về chế định quản lý nhà nước TGPL cần nghiên cứu theo hướng Nhà
nước quản lý, điều phối nguồn lực và kiểm soát chất lượng TGPL. Chuyển dần từ mô hình Nhà nước trực tiếp thực hiện dịch vụ TGPL sang mô hình Nhà nước quản lý nhà nước, điều phối nguồn lực, phân bổ kinh phí và kiểm soát chất lượng TGPL bảo đảm thống nhất từ Trung ương đến địa phương; có cơ chế đánh giá chất lượng và khiếu nại về chất lượng dịch vụ TGPL.
3.2.1.2 Rà soát và đề xuất sửa đổi các quy định của pháp luật tố tụng có liên quan không còn phù hợp để tạo ra hệ thống hành lang pháp lý đồng bộ, khả thi đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu TGPL trong xã hội
103
Các cơ quan TGPL cần phối hợp với các Bộ, ngành, cơ quan có liên quan rà soát và đề xuất xây dựng các văn bản pháp luật có liên quan đến hoạt động TGPL như sau:
+ Đối với Dự thảo Bộ luật Tố tụng hình sự nghiên cứu đề xuất bổ sung chức danh TGVPL tại Điều 51 dự thảo Bộ luật Tố tụng hình sự về người bào chữa đảm bảo sự tương thích với các quy định người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tố tụng dân sự năm 2012, Luật Tố tụng hành chính. Đồng thời, bổ sung về quy định trong hoạt động tố tụng dự thảo Bộ luật Tố tụng hình sự về chỉ định người bào chữa (Điều 108) nhằm bảo đảm quyền được TGPL như sau: Trong trường hợp người bị bắt, người bị tạm giữ, bị can, bị cáo là người thuộc diện được TGPL thì Cơ quan điều tra, Cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Viện kiểm sát hoặc Tòa án phải yêu cầu Trung tâm TGPL nhà nước cử người bào chữa cho họ.
+ Đối với Dự thảo Luật Tạm giữ, tạm giam, đề xuất theo hướng bổ sung trách nhiệm Giám thị Trại tạm giam, Trưởng nhà tạm giữ trong việc giải thích cho người bị tạm giam, tạm giữ quyền và nghĩa vụ của họ, đồng thời có cơ chế để người thực hiện TGPL được gặp người bị tạm giữ, tạm giam để tạo thuận lợi cho việc thực hiện các hoạt động TGPL.
3.2.1.3. Hoàn thiện thể chế về TGPL theo hướng đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động TGPL, cụ thể nghiên cứu, xây dựng Nghị định thay thế Nghị định
số 07/2007/NĐ-CP ngày 12/1/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật TGPL, trong đó có quy định khuyến khích luật sư, tổ chức hành nghề luật sư và Trung tâm tư vấn pháp luật thực hiện TGPL của Nhà nước theo chính sách xã hội hóa; xây dựng Quy chế phối hợp, kết nối trong hoạt động TGPL của Nhà nước và việc thực hiện nghĩa vụ TGPL của Luật sư.
104
3.2.1.4. Nghiên cứu, xây dựng các chính sách thu hút, ưu đãi cho người thực hiện TGPL
Đặc biệt là tại các địa bàn vùng sâu, vùng, xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, đề xuất trong chi thường xuyên của đơn vị sự nghiệp công do Nhà nước bảo đảm như Trung tâm TGPL các tỉnh, thành phố bổ sung khoản phụ cấp tương đương phụ cấp công vụ để bảo đảm quyền lợi cho lực lượng lao động có năng lực, tâm huyết làm việc trong các đơn vị sự nghiệp không có thu. Trước mắt, sửa đổi Thông tư liên tịch số 209/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 30/11/2012 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp hướng dẫn việc lập, quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của cơ quan, tổ chức TGPL nhà nước theo hướng tăng mức bồi dưỡng và đơn giản hóa thủ tục hành chính. Cụ thể, tăng mức bồi dưỡng chi trả tiền theo vụ việc cho TGVPL, ở đây đề xuất tăng từ 20% mức bồi dưỡng của luật sư CTV lên 40% mức bồi dưỡng của luật sư CTV. Để huy động đội ngũ luật sư tham gia nhiều hơn vào công tác TGPL, Nhà nước sẽ chi trả tiền bồi dưỡng theo vụ việc cho luật sư thực hiện TGPL theo yêu cầu của Nhà nước và tăng mức bồi dưỡng vụ việc theo ngày làm việc hoặc khoán chi theo vụ việc. Ở đây tác giả đề xuất theo mức 1.000.000đ/ngày làm việc tương đương với mức bồi dưỡng báo cáo viên pháp luật là chuyên viên cấp tỉnh. Bởi vì xét về tiêu chuẩn báo cáo viên cấp tỉnh cũng tương đương so với tiêu chuẩn của luật sư, về tính chất nghiệp vụ thì luật sư tham gia tố tụng còn có phần phức tạp, đòi hỏi sự nghiên cứu chuyên sâu hơn. Một số ý kiến cho rằng nên tăng theo mức bồi dưỡng thực hiện vụ việc TGPL ngang bằng với giá thị trường. Theo tác giả, việc đề xuất như vậy là chưa phù hợp, bởi lẽ, việc xác định theo giá thị trường là một việc rất khó, tham khảo một số cá nhân, tổ chức hành nghề luật sư cho thấy các mức giá đưa ra là không thống nhất phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Mặt khác, mức giá này nhìn chung đều rất cao, trong điều kiện ngân sách nhà nước đang khó khăn do đó
105
rất khó bảo đảm, không khả thi. Hơn nữa, nếu áp dụng quy định trả thù lao cho luật sư như khách hàng thì sẽ mất đi tính nhân văn, cao cả của hoạt động này.
3.2.1.5. Nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện chính sách TGPL trong các chương trình giảm nghèo
Đền ơn, đáp nghĩa, chính sách dân tộc và dân vận phù hợp với định hướng phát triển kinh tế, bảo tồn bản sắc văn hoá gắn với bảo đảm công bằng xã hội, tăng cường dân trí pháp lý, bảo đảm an sinh xã hội phù hợp với truyền thống tốt đẹp của dân tộc, theo hướng đề xuất giảm nghèo về mặt pháp luật là một trong các chiều nghèo và cần được quan tâm, trong đó có chính sách TGPL. Đồng thời, đề xuất tích hợp chính sách này vào chính sách chung, cụ thể ban hành Quyết định của Thủ tướng Chính phủ thay thế Quyết định số 52/2010/QĐ-TTg, Quyết định số 59/2012/QĐ-TTg và tích hợp kinh phí của 02 Quyết định này vào nguồn ngân sách chung ở Trung ương để điều phối, hỗ trợ cho các tổ chức tham gia TGPL trong toàn quốc và Trung tâm ở các tỉnh, thành phố chưa tự cân đối được ngân sách đối với tất cả các vụ việc TGPL trong lĩnh vực tố tụng. Trong đó, ưu tiên hỗ trợ cho các tỉnh, thành phố có các huyện nghèo theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với các huyện nghèo; xã nghèo, thôn, bản đặc biệt khó khăn theo Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2011 của Chính phủ về định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ từ năm 2011 đến năm 2020 trong việc hỗ trợ đối với tất cả các vụ việc TGPL trong lĩnh vực tố tụng; truyền thông về hoạt động TGPL để người thuộc diện được TGPL biết, tiếp cận và sử dụng dịch vụ TGPL; hỗ trợ học phí cho viên chức của Trung tâm tham gia lớp đào tạo nghề luật sư.
106
3.2.1.6. Nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện chính sách về đơn vị sự