2.2.2.1. Những kết quả đạt được
Như vậy, từ khi Luật TGPL và các văn bản hướng dẫn thi hành được triển khai, có thể thấy được sự phát triển về số lượng và chất lượng trong tổ chức bộ máy tổ chức thực hiện TGPL; bộ máy cán bộ được kiện toàn và nâng cao năng lực, điều kiện cơ sở vật chất tăng lên bảo đảm triển khai nhiệm vụ được giao; thể chế tiếp tục được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện tạo cơ sở pháp lý cần thiết để tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc, nhận thức của cán bộ các cấp ủy đảng, chính quyền đối với công tác TGPL có nhiều chuyển biến tích cực hơn; đội ngũ người thực hiện TGPL được phát triển cả về số lượng lẫn chất lượng; quy trình, trình tự thủ tục TGPL và quản lý nhà nước về TGPL được chú trọng để hướng đến mục tiêu cao nhất là bảo đảm quyền được TGPL của người nghèo, người có công với cách mạng, đồng bào dân tộc thiểu số và các đối tượng yếu thế khác. Các hoạt động nghiệp vụ TGPL đã được triển khai bài bản hơn theo Chương trình, Kế hoạch đã được Ủy ban nhân dân tỉnh hoặc Sở Tư pháp phê duyệt hàng năm hoặc theo các Chương trình, Kế hoạch đột xuất. Công tác tiếp dân, tiếp nhận và thụ lý vụ việc về cơ bản đã đi vào nề nếp. Đạt được những kết quả trên là do có sự quan tâm của Quốc hội, sự chỉ đạo sát sao của Chính phủ, cùng với ngành Tư pháp còn có sự tham gia, phối hợp của các Bộ, ngành, tổ chức đoàn thể Trung ương và cấp ủy, chính quyền địa phương, các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, chuyên gia, luật gia, luật sư, những người hoạt động trong lĩnh vực tư pháp, pháp luật.
71
Với những kết quả trên đây, có thể khẳng định, sau 18 năm triển khai công tác TGPL đã mang lại những hiệu quả tích cực nhất định. Khoảng thời gian đó tuy không dài so với lịch sử hoạt động TGPL vài trăm năm của các nước đã phát triển cũng như bề dày truyền thống 70 năm của ngành Tư pháp Việt Nam nhưng những kết quả mà công tác TGPL mang lại đã chứng minh chủ trương của Đảng về việc thành lập và phát triển hoạt động TGPL ở nước ta là đúng đắn, kịp thời, phù hợp với nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân.
2.2.2.2. Những bất cập và hạn chế
Có thể nói, việc triển khai hoạt động TGPL tương đối phù hợp ở giai đoạn đầu, tuy nhiên, những năm gần đây trước sự thay đổi bối cảnh kinh tế - xã hội của đất nước, sự phát triển của pháp luật nói chung và của dịch vụ pháp lý nói riêng, trong quá trình triển khai tổ chức và hoạt động TGPL đã bộc lộ những tồn tại, bất cập và hạn chế sau đây:
- Hoạt động TGPL đang dàn trải, chưa đúng trọng tâm là cung cấp vụ việc TGPL, nhất là vụ việc tố tụng.
Do chưa có định hướng trọng tâm nhiệm vụ của hoạt động TGPL là TGPL theo vụ việc, nhất là vụ việc tham gia tố tụng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đối tượng thụ hưởng chính sách TGPL miễn phí của Nhà nước nên hoạt động TGPL đang dàn trải theo nhiều hình thức. Các Trung tâm mới chỉ tập trung các hình thức như in ấn tờ rơi, tờ gấp, tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật thông qua sinh hoạt Câu lạc bộ TGPL, TGPL lưu động... mà chưa thực hiện nhiều các vụ việc TGPL để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng được TGPL. Nhiều đối tượng thuộc diện TGPL nhưng các Trung tâm chưa chủ động bám sát và kịp thời thực hiện TGPL. Theo số liệu đến hết năm 2014, số lượng vụ việc tham gia tố tụng là chỉ chiếm 5,6%. Trong tổng số vụ việc tham gia tố tụng do luật sư CTV thực hiện chiếm
72
65,6%, vụ việc do TGVPL thực hiện chiếm 34,4%, có những TGVPL không thực hiện vụ việc tham gia tố tụng nào trong cả năm. Trong tổng số vụ việc do TGVPL thực hiện thì tham gia tố tụng chỉ chiếm khoảng 4%, còn lại 96% là vụ việc tư vấn pháp luật. Có thể thấy, số lượng vụ việc tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng và kiến nghị còn ít so với nhu cầu TGPL và số lượng án giải quyết hàng năm của các cơ quan tiến hành tố tụng.
Hoạt động TGPL lưu động mang tính hình thức, chưa chú trọng đến chất lượng, không thực hiện nhiều vụ việc mà chủ yếu tuyên truyền, phổ biến về các lĩnh vực pháp luật hoặc phổ biến các văn bản pháp luật mới. Nhiều Câu lạc bộ TGPL thành lập ở cơ sở chủ yếu phổ biến, giáo dục pháp luật, không có người thực hiện TGPL để tư vấn, hướng dẫn vụ việc. Hoạt động của các Câu lạc bộ TGPL chưa đồng đều và ở nhiều nơi mang tính hình thức, nội dung sinh hoạt chưa thật sự phong phú, chủ yếu phổ biến pháp luật, tình huống pháp luật đưa ra thảo luận, trao đổi còn chung chung, không đáp ứng được nhu cầu giải toả các vướng mắc pháp luật cụ thể, đời sống thường nhật của người dân hoặc vượt quá khả năng giải quyết của các thành viên Ban Chủ nhiệm, do đó số lượng vụ việc thực hiện tại các Câu lạc bộ TGPL là rất ít. Ngoài ra, các Câu lạc bộ TGPL thành lập theo các chương trình giảm nghèo thì hiện nay rất khó khăn về kinh phí nên hầu hết hoạt động cầm chừng hoặc không hoạt động nữa.
Hơn nữa, việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật về TGPL, hệ thống tổ chức thực hiện TGPL Nhà nước, quyền và nghĩa vụ của đối tượng được TGPL chưa đúng trọng tâm, trọng điểm dẫn đễn hiệu quả chưa cao, chưa đáp ứng yêu cầu. Nội dung truyền thông chưa phù hợp với các đối tượng đặc thù và địa bàn sinh sống của người dân, việc tuyên truyền mới chỉ dừng lại ở phản ánh sự kiện, chưa phản ánh sinh động công tác này nên chưa thực sự thu hút sự quan tâm của xã hội và người dân, do đó sau 18 năm phát triển nhiều đối tượng được hưởng chính sách TGPL vẫn chưa biết đến quyền được tiếp cận
73
dịch vụ TGPL miễn phí của Nhà nước. Các vụ việc tố tụng hình sự phần lớn do cơ quan tiến hành tố tụng chuyển đến Trung tâm, rất ít có người dân trực tiếp đến Trung tâm hoặc Chi nhánh yêu cầu. Đặc biệt, cơ quan TGPL ở Trung ương và địa phương chưa chủ động trong việc cung cấp các thông tin, vụ việc TGPL thành công để góp phần truyền thông rộng rãi cho công tác này.
- Chất lượng và quản lý chất lượng vụ việc TGPL còn nhiều bất cập.
Chất lượng vụ việc TGPL trong tố tụng chưa đồng đều, số lượng vụ việc có chất lượng cao, giải quyết các vấn đề phức tạp, điển hình còn ít, do đó hình ảnh của dịch vụ TGPL chưa được xã hội đánh giá cao, chưa có sức lan tỏa rộng rãi trong cộng đồng. Ở một số địa phương, có tình trạng TGVPL, Luật sư CTV chưa nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ việc, không tham gia đầy đủ vào các hoạt động tố tụng (gặp bị can, bị cáo; thu thập chứng cứ…) hoặc có trường hợp khi ra Tòa thường chỉ đề nghị áp dụng các tình tiết giảm nhẹ nhưng không có lập luận hoặc chứng cứ cụ thể hoặc còn sơ sài, chưa có sự phân tích, đánh giá kỹ lưỡng tình tiết vụ viêc để bảo vệ, bào chữa cho người được TGPL là bị can, bị cáo,… nên thiếu tính thuyết phục, làm ảnh hưởng đến uy tín của tổ chức TGPL cũng như chất lượng vụ việc TGPL và quyền, lợi ích hợp pháp của người được TGPL. Hơn nữa, chưa có nhiều vụ việc hình sự có TGVPL tham gia từ giai đoạn điều tra; trong tố tụng dân sự và nhất là trong tố tụng hành chính còn khá hạn chế. Vụ việc kiến nghị còn ít so với nhu cầu và nhiều vụ việc kiến nghị hiệu quả chưa cao do không được quan tâm, giải quyết từ các cơ quan có thẩm quyền. Đối với các vụ tư vấn pháp luật thì nội dung còn đơn giản, các vụ việc chủ yếu là giải đáp pháp luật tại các cuộc TGPL lưu động hoặc sinh hoạt Câu lạc bộ TGPL, chất lượng tư vấn đôi khi còn chưa đảm bảo, nội dung trả lời chưa phù hợp quy định pháp luật.
Mặt khác, việc đánh giá chất lượng vụ việc chưa hiệu quả, thậm chí còn rất hình thức, chưa bảo đảm tính khách quan. Mặc dù quy định chủ thể thực
74
hiện đánh giá chất lượng bao gồm Cục TGPL, Sở Tư pháp và Trung tâm nhưng hiện nay chỉ có Trung tâm triển khai nhiệm vụ này. Tuy vậy, việc cơ quan thực hiện TGPL cũng chính là cơ quan đánh giá chất lượng vụ việc TGPL, người đánh giá chất lượng không phải là chuyên gia độc lập, người có chuyên môn và kinh nghiệm nghề nghiệp dày dạn dẫn đến hiệu quả công tác này không cao. Đồng thời, chưa có cơ chế hữu hiệu để đánh giá việc cấp kinh phí gắn với chất lượng và hiệu quả vụ việc TGPL một cách khách quan, chính xác; chưa có các chế tài hữu hiệu trong việc xử lý đối với các vụ việc TGPL không bảo đảm chất lượng.
- Hệ thống tổ chức thực hiện TGPL chưa phù hợp dẫn đến hiệu quả hoạt động chưa cao so với yêu cầu thực tiễn.
Tổ chức bộ máy TGPL hiện đang áp dụng chung mô hình trong toàn quốc mà chưa tính đến đặc thù từng vùng, miền nên một số nơi tổ chức bộ máy chưa tương thích với hiệu quả công việc. Tại một số địa phương, việc củng cố, kiện toàn tổ chức thực hiện TGPL còn chậm. Việc thành lập một số Chi nhánh theo các mục tiêu đề ra trong Chiến lược và Đề án Quy hoạch chưa đúng quy định như thành lập không căn cứ vào nhu cầu TGPL của người dân, không có Trưởng Chi nhánh hoặc kiêm nhiệm; TGVPL để thực hiện TGPL; điều kiện cơ sở vật chất chưa bảo đảm nên hiệu quả hoạt động thấp. Mặt khác, việc áp dụng mô hình quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa giới hành chính chưa phát huy được hiệu quả hoạt động TGPL, nhất là việc phụ thuộc về kinh phí, biên chế nên chưa tạo được sự độc lập, khách quan trong hoạt động nghiệp vụ TGPL, đặc biệt là trong các vụ việc khiếu kiện, tố tụng hành chính mà bên bị kiện là chính quyền địa phương. Ngoài ra, với mô hình như hiện nay, không có cơ chế điều tiết về nguồn nhân lực giữa các Trung tâm, giữa các tổ chức hành nghề luật sư và luật sư thực hiện TGPL trên toàn quốc trong trường hợp cần thiết.
75
- Nguồn nhân lực của Trung tâm chưa đáp ứng yêu cầu công tác TGPL.
TGVPL được hình thành từ khi Luật TGPL có hiệu lực đã trải qua 08 năm phát triển, tuy nhiên chưa thực sự chuyên nghiệp trong việc tham gia tố tụng. Tính riêng số liệu từ tháng 6/2011 đến hết năm 2014 thì số lượng vụ việc tố tụng chỉ chiếm 5,6%, trong đó luật sư CTV thực hiện 65.6%, TGVPL mới chỉ thực hiện khoảng 34.4%. Số lượng vụ việc tham gia tố tụng do Trợ giúp viên thực hiện chỉ chiếm 4% trong tổng số các vụ việc TGPL do TGVPL thực hiện. Tỷ lệ TGVPL tham gia tố tụng còn hạn chế (năm 2014 trung bình 01 TGVPL chỉ thực hiện 06 vụ tố tụng/1 năm) so với chi phí Nhà nước đầu tư cho hơn một nghìn cán bộ, viên chức. Ngoài một số tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa như Hà Giang, Lai Châu, Lào Cai, Điện Biên và một số tỉnh, thành phố như Hải Phòng, Nghệ An, Gia Lai, Hồ Chí Minh… các vụ việc tham gia tố tụng chủ yếu do đội ngũ TGVPL thực hiện, còn lại đa số các tỉnh, thành phố khác, TGVPL tham gia tố tụng còn hạn chế, chủ yếu do đội ngũ CTV Luật sư thực hiện, cá biệt có nơi TGVPL tuy được bổ nhiệm nhưng chưa trực tiếp tham gia vụ tố tụng nào trong năm.
Mặt khác, nhiều TGVPL còn bị chi phối bởi các công việc hành chính khác của Trung tâm, do đó chưa thực sự chuyên tâm vào thực hiện vụ việc nhất là các vụ việc tham gia tố tụng nên chưa có nhiều kinh nghiệm trong hoạt động này. Hơn nữa, tính chất hoạt động TGPL là miễn phí do đó một số nơi, một số lúc vẫn có tình trạng chưa đề cao vai trò, trách nhiệm trong quá trình thực hiện, người được TGPL chưa được coi là khách hàng như đối với hoạt động hành nghề của luật sư. Về mặt lý thuyết, tiêu chuẩn đối với TGVPL chưa tương thích như luật sư vì không có thời gian tập sự hành nghề luật sư và trải qua kỳ thi quốc gia để được cấp chứng chỉ hành nghề. Hoạt động bồi dưỡng nghiệp vụ TGPL khá dàn trải, chưa trọng tâm, trọng điểm và phù hợp
76
với nguồn lực hiện có; phương pháp đào tạo chủ yếu là thuyết giảng, do đó chất lượng đào tạo chưa cao.
Hơn nữa, một số địa phương việc tạo nguồn TGVPL còn chậm hoặc tuyển dụng cán bộ không có bằng cử nhân luật nên không thể tạo nguồn bổ nhiệm TGVPL. Đội ngũ TGVPL có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực TGPL thường bị điều chuyển sang thực hiện các công việc hành chính khác. Đến nay, trên toàn quốc đã có 44 TGVPL có uy tín, kinh nghiệm bị điều chuyển công tác, trong khi đó để có được 01 TGVPL lành nghề thường phải mất từ 05 - 07 năm. Trong khi đó, đội ngũ hỗ trợ công tác TGPL chiếm tới 61.2% tổng số người làm việc tại Trung tâm.
- Công tác xã hội hóa hoạt động TGPL còn chậm, hiệu quả chưa cao.
+ Đối với việc huy động nguồn lực con người
Đội ngũ CTV khác tuy đông nhưng do phần lớn là kiêm nhiệm dẫn đến chưa tích cực tham gia TGPL và còn hạn chế về kỹ năng và kinh nghiệm thực hiện TGPL nên hiệu quả hoạt động thấp. Số lượng luật sư tham gia TGPL không nhiều (mới chỉ có 10.6% tổng số luật sư hành nghề), chưa đáp ứng được nhu cầu TGPL. Chưa có biện pháp huy động, thu hút, khuyến khích các tổ chức xã hội tham gia TGPL và cơ chế hỗ trợ cho các tổ chức luật sư đăng ký tham gia TGPL từ phía Nhà nước. Sự kết nối chung giữa tổ chức TGPL với hoạt động hành nghề của luật sư, tư vấn pháp luật của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp chưa rõ nên chưa phát huy được hiệu quả. Hơn nữa, luật sư CTV chưa thực hiện TGPL thường xuyên, chưa tích cực, chưa quan tâm đúng mức đến việc tham gia TGPL, chủ yếu là luật sư trẻ, mới hành nghề, chưa có nhiều kinh nghiệm và kỹ năng hành nghề khi tham gia tố tụng, do đó, chất lượng vụ việc tham gia tố tụng của đội ngũ này chưa thực sự bảo đảm yêu cầu, chưa đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp. Mặt khác, sự phân bổ đội ngũ luật sư
77
không đồng đều giữa các vùng, miền trong toàn quốc, dẫn đến ở miền núi, vùng sâu vùng xa không đảm bảo số lượng luật sư tham gia trong các vụ án bắt buộc phải có người bào chữa.
Đến nay, vẫn có tới 14/63 địa phương chưa có tổ chức nào đăng ký tham gia TGPL. Một số Trung tâm tư vấn pháp luật thuộc Hội Luật gia chỉ có 01 – 02 tư vấn viên pháp luật, do cán bộ Hội Luật gia kiêm nhiệm hoặc là nhân viên hợp đồng nên không đủ nguồn lực tham gia TGPL. Các tổ chức hành nghề luật sư, Trung tâm tư vấn pháp luật đã đăng ký tham gia thực hiện TGPL, nhưng số lượng vụ việc rất ít. Nhiều tổ chức đăng ký tham gia nhưng chưa thực hiện vụ việc hoặc thực hiện một số vụ việc TGPL nhưng chưa theo đúng trình tự, thủ tục pháp luật TGPL. Các tổ chức tham gia TGPL hầu như không thực hiện chế độ thống kê, báo cáo công tác TGPL cho cơ quan có