7. Bố cục của đề tài 3
2.3.2. Những vấn đề còn tồn tại 68
2.3.2.1. Các vấn đề liên quan đến cơ chế, chính sách:
Việc xây dựng pháp luật của nước ta hiện nay tuy được chú ý nhưng vẫn trong tình trạng vừa thiếu, vừa không rõ ràng nên trong thực hiện thiếu cơ sở pháp lý và dễ dẫn đến tùy tiện không thống nhất. Nhiều chế định, quy định được ban hành đã lâu, nay không còn phù hợp, vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Các văn bản pháp luật liên quan đến công tác quản lý trị giá hải quan do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành cũng chưa cụ thể hóa được những qui định của luật một cách thống nhất, nhất là nhiều văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo nhau, gây khó khăn cho những người thừa hành. Mặt khác, chính luật pháp không đồng bộ hoàn chỉnh cũng sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện, chủ quan trong kiểm tra, giám sát và xử lý; đó là một trong những nguyên nhân dễ nảy sinh tiêu cực, tham nhũng, dẫn đến mất lòng tin của nhân dân đối với việc quản lý và điều hành của Nhà nước.
Trên cơ sở hệ thống văn bản pháp quy và hướng dẫn như hiện nay, công tác quản lý trị giá hải quan gặp phải những khó khăn nhất định về nghiệp vụ và thủ tục, dẫn đến làm giảm hiệu quả của công việc. Đó là:
- Hệ thống văn bản hướng dẫn về trị giá hải quan chưa có tính ổn định: Ngày 16/3/2007, Chính phủ chính thức thông qua và ban hành Nghị định 40/2007/NĐ-CP Quy định về việc xác định trị giá hải quan đối với hàng hóa xuất
69
khẩu, nhập khẩu. Đây là văn bản pháp lý quan trọng khẳng định quyết tâm của Chính phủ trong việc quản lý trị giá hải quan theo Điều 7 Hiệp định trị giá GATT/WTO.
Để thống nhất việc thực hiện các quy định của Chính phủ về quản lý trị giá hải quan, ngày 21/5/2008 Bộ Tài chính ban hành Thông tư 40/2008/TT-BTC hướng dẫn Nghị định 40/2007/NĐ-CP về việc xác định trị giá hải quan đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu. Theo đó, ngày 04/8/2008, Tổng cục Hải quan ban hành Quyết định 1636/QĐ-TCHQ ban hành quy trình kiểm tra, xác định trị giá tính thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu.
Ngày 17/8/2009, Tổng Cục Hải quan ban hành Quyết định 1636/QĐ-TCHQ ban hành quy trình kiểm tra, xác định trị giá tính thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu và thay thế Quyết định 1636/QĐ-TCHQ của Tổng Cục Hải quan ngày 04/8/2008.
Như vậy, chỉ trong vòng 02 năm Tổng Cục Hải quan đã ban hành tới 02 quy trình kiểm tra, xác định trị giá hải quan. Sự thiếu ổn định trong văn bản hướng dẫn đã gây rất nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện.
Không chỉ dừng lại ở đây, ngày 15/12/2010, Bộ Tài chính ban hành Thông tư 205/2010/TT-BTC hướng dẫn Nghị định 40/2007/NĐ-CP và thay thế Thông tư 40/2008/TT-BTC ngày 21/5/2008.
Để phù hợp với một số quy định mới tại Thông tư 205/2010/TT-BTC, ngày 24/01/2011 Tổng Cục Hải quan ban hành Quyết định 103/QĐ-TCHQ về việc ban hành quy trình kiểm tra, tham vấn và xác định trị giá tính thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu trong quá trình làm thủ tục hải quan.
Như vậy, chỉ trong vòng chưa đầy 3 năm nhưng Bộ Tài chính đã ban hành 02 thông tư, Tổng Cục Hải quan ban hành 03 quy trình về kiểm tra, xác định trị giá tính thuế đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu. Điều này đã gây ra rất nhiều khó khăn đối với cả cơ quan hải quan lẫn doanh nghiệp trong quá trình thực hiện.
Không những vậy, Thông tư 40 và Thông tư 205 có những “cách hiểu” khác nhau đối với cùng một vấn đề. Điển hình là xác định khoản phí xếp dỡ tại cảng (phí
70
THC) có được coi là khoản phải cộng hay không. Theo quy định tại Thông tư 40 thì phí THC là khoản phải cộng; theo Thông tư 205 thì không phải cộng phí THC vào trị giá tính thuế. Điều này ảnh hưởng nhiều đến kết quả kiểm tra, xác định giá và gây ra tình trạng khiếu nại, khiếu kiện của doanh nghiệp đối với quyết định truy thu thuế của cơ quan hải quan.
- Dữ liệu giá tại Danh mục rủi ro hàng nhập khẩu cấp Tổng cục, Danh mục rủi ro hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu cấp Cục chưa được cập nhật chi tiết, kịp thời. Phần lớn hàng hóa thuộc Danh mục đều là các mặt hàng có trị giá lớn, thuế suất cao như ô tô, xe máy. Mức giá đối với các mặt hàng này phụ thuộc rất nhiều vào quy cách, phẩm chất của hàng hóa (hay còn gọi là “option” của xe). Tuy nhiên, trên thực tế, việc mô tả hàng hóa tại Danh mục chưa chi tiết nên dễ tạo ra kẽ hở để doanh nghiệp lợi dụng khai thấp giá nhập khẩu.
Mặt khác, giá cả của hàng hóa thường xuyên biến động theo nhu cầu của thị trường. Chẳng hạn, cùng mặt hàng xe Toyota Highlander model 2012 nhưng giá bán tại thời điểm đầu năm thường cao hơn giá bán vào cuối năm khoảng vài trăm USD. Tuy nhiên, việc cập nhật mức giá kiểm tra tại Danh mục thường trải qua nhiều công đoạn từ đề xuất đến xét duyệt nên thường chậm hơn xu thế thay đổi giá cả của hàng hóa.
- Hiện nay, chưa có hành lang pháp lý trong công tác “chống chuyển giá”. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (Luật Ðầu tư nước ngoài, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp) tuy đã có những quy định buộc các Doanh nghiệp khi thực hiện các quan hệ giao dịch liên kết, phải kê khai và có nghĩa vụ xuất trình đầy đủ các thông tin, tài liệu và chứng từ, để chứng minh cho việc lựa chọn và áp dụng phương pháp xác định giá trong giao dịch liên kết là phù hợp với giá thị trường.
Để tăng cường công tác kiểm soát đối với hoạt động chuyển giá, ngày 22/4/2010 Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 66/2010/TT-BTC hướng dẫn thực hiện việc xác định giá thị trường trong giao dịch kinh doanh giữa các bên có quan hệ liên kết. Theo đó chuyển giá được hiểu là việc thực hiện chính sách giá đối với sản phẩm hàng hoá, dịch vụ được chuyển dịch giữa các bên có quan hệ liên kết
71
không theo giá giao dịch thông thường trên thị trường, nhằm tối thiểu hoá tổng số thuế phải nộp của doanh nghiệp.
Tuy nhiên, các quy định nêu trên vẫn giới hạn trong lĩnh vực quản lý của cơ quan thuế, cơ quan hải quan gặp nhiều khó khăn vướng mắc do chưa có quy định chế tài xử lý đối với các hành vi gian lận này.
2.3.2.2. Khó khăn về nguồn nhân lực
Như đã trình bày ở trên, số lượng cán bộ, công chức chuyên sâu về thuế - trị giá, có kiến thức phù hợp để đảm nhận các công việc quản lý trị giá hải quan hiện nay là chưa đầy đủ.
Hiện nay, Phòng Thuế xuất nhập khẩu là Phòng thực hiện chức năng tham mưu, giúp việc cho Cục Hải quan tỉnh trong công tác quản lý trị giá hải quan gồm 02 lãnh đạo Phòng và 08 công chức thừa hành. Trong đó, số lượng cán bộ, công chức chuyên trách về trị giá hải quan là 02 người và 01 lãnh đạo phụ trách. Do vậy, xét về mặt số lượng thì với nguồn nhân lực như vậy, công việc xây dựng và hướng dẫn thực hiện chính sách quản lý trị giá, bao gồm hướng dẫn xác định trị giá và hướng dẫn quản lý trị giá, có thể nói là chưa đủ.
Ngoài ra, tại các Chi cục Hải quan cửa khẩu - là nơi trực tiếp thực hiện các bước kiểm tra, xác định trị giá hải quan, chiếm tới 90% khối lượng công việc trong toàn bộ quy trình quản lý trị giá hải quan thì cũng chỉ có 01 hoặc 02 công chức chuyên trách về trị giá hải quan. Trong khi đó, để có thể thực hiện quản lý trị giá hải quan có hiệu quả, công chức kiểm tra phải có trình độ hiểu biết tối thiểu về ngoại thương, giao nhận hàng hóa, vận tải hàng hóa, bảo hiểm hàng hóa quốc tế, kế toán doanh nghiệp, nghiệp vụ ngân hàng. Trong đó có những loại kiến thức không thuộc chuyên ngành nghiệp vụ mà công chức được đào tạo trong trường đại học hoặc chỉ được giới thiệu rất sơ lược thông qua các chương trình đào tạo nghiệp vụ tổng hợp của ngành Hải quan.
Một yếu tố nữa dẫn đến tình trạng thiếu nhân lực có trình độ để thực hiện quản lý trị giá hải quan chính là do chính sách luân chuyển cán bộ tại các địa phương. Có nhiều trường hợp công chức, sau khi làm việc tại vị trí giá – thuế ở các
72
Chi cục hải quan cửa khẩu một thời gian, thì được chuyển sang làm việc tại vị trí kiểm tra hàng hóa, hoặc thậm chí là sang bộ phận xử lý, điều tra, thu thập rủi ro… Có thể nói cách làm như vậy sẽ lãng phí những kinh nghiệm, kiến thức của công chức tích lũy được sau một thời gian làm giá – thuế, trong khi công chức chuyển đến vị trí làm việc mới sẽ lại phải nghiên cứu, tích lũy kiến thức mới để phục vụ cho công việc mới.
2.3.2.3. Khó khăn về thông tin - cơ sở dữ liệu
Toàn bộ thông tin, cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động kiểm tra trị giá hải quan hiện nay đều gói gọn trong chương trình quản lý giá GTT01.
Chất lượng nguồn thông tin trên hệ thống GTT01 đang là vấn đề đáng lo ngại hiện nay. Tuy Tổng cục Hải quan đã đưa ra các tiêu chí khi cập nhật trị giá hải quan vào hệ thông GTT01, nhưng các đơn vị hải quan địa phương vẫn thực hiện chưa thống nhất các tiêu chí về tên hàng, quy cách, phẩm cấp… Vì vậy, công chức kiểm tra giá sẽ không xác định được hàng hóa nào được coi là “giống hệt, tương tự”. Điều này dẫn tới dữ liệu giá nhiều nhưng “không có giá trị sử dụng” để làm căn cứ đối chiếu, so sánh mức giá khai báo.
Theo quy trình kiểm tra trị giá hải quan hiện nay, khi kiểm tra mức giá khai báo của hàng nhập khẩu thì công chức đối chiếu với mức giá tại Danh mục rủi ro hàng nhập khẩu cấp Tổng cục. Trong trường hợp hàng nhập khẩu không thuộc Danh mục trên, công chức tiếp tục đối chiếu với Danh mục rủi ro hàng nhập khẩu cấp Cục. Tuy nhiên, việc xây dựng Danh mục rủi ro hàng nhập khẩu cấp Cục ở từng địa phương là khác nhau, nên sẽ có những mặt hàng thuộc Danh mục của Cục Hải quan này nhưng lại không thuộc Danh mục của Cục Hải quan khác. Điều này dễ dẫn tình trạng khi tra cứu GTT01, công chức tìm được hàng giống hệt, tương tự có mức giá khai báo tại Cục Hải quan “A” cao hơn nhưng bị xác định là có nghi ngờ (do thuộc Danh mục rủi ro hàng nhập khẩu của Cục “A” và thấp hơn mức giá kiểm tra tại Danh mục này) và giá khai báo tại Cục Hải quan “B” thấp thì không bị nghi ngờ (do không thuộc Danh mục rủi ro hàng nhập khẩu của Cục “B”). Điều này sẽ khiến công chức kiểm tra giá lúng túng trong việc xác định mức giá khai báo có bị
73
đưa vào diện “nghi vấn” hay không.
2.3.2.4. Khó khăn về công cụ kỹ thuật phục vụ quản lý trị giá:
Cụ thể đó là đường truyền dữ liệu và phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu giá. Đối với đường truyền dữ liệu, chương trình GTT01 hiện sử dụng chung đường truyền với các chương trình quản lý nghiệp vụ khác như Hệ thống thông quan điện tử, chương trình văn thư, chương trình quản lý rủi ro… nên việc truyền và nhận thông tin giá của các chi cục cửa khẩu thường chiếm tối thiểu là 30 phút đầu và cuối mỗi buổi làm việc. Trong thời gian đó, hoàn toàn việc truy cập thông tin giá là không thực hiện được.
Đối với phần mềm quản lý, có nhiều chức năng của chương trình buộc phải có để tận dụng thông tin giá nhưng chương trình hiện nay không có. Ví dụ như chương trình không kết nối tự động với hệ thống chương trình quản lý rủi ro nên không đưa ra được những cảnh báo về mức giá. Nhiều thông tin chi tiết của giao dịch không được theo dõi trên chương trình, như thông tin về cấp độ thương mại, các mối quan hệ đặc biệt của chủ hàng… Hoặc, hiện nay Hải quan Việt Nam chưa có chương trình tin học quản lý thông tin về nhân thân doanh nghiệp nên việc phân loại doanh nghiệp còn hết sức thủ công và không thành hệ thống.
Mặt khác, nguyên tắc sử dụng phần mềm quản lý giá hiện nay dựa trên cơ sở dữ liệu phân tán ở cấp chi cục. Do vậy, để tạo lập một nguồn thông tin tổng hợp, bao quát cho tất cả các chi cục hải quan, đòi hỏi phải có quy trình truyền và nhận thông tin. Nghĩa là hàng ngày, qua kết quả hoạt động, các Chi cục hải quan cập nhật dữ liệu rồi truyền lên Cục Hải quan tỉnh. Sau đó, bộ phận giá của Cục Hải quan tỉnh lại truyền gói thông tin tổng hợp trong đơn vị lên Tổng cục. Tại Tổng cục, cán bộ có trách nhiệm phải làm động tác kết nối các tệp tin truyền lên từ các Cục hải quan địa phương, tạo thành một gói thông tin chung, rồi mới truyền xuống Cục, rồi từ Cục đến Chi cục. Chính quy trình truyền nhận này đã làm cho thông tin giá có độ trễ ít nhất là 1 ngày, làm mất tính chất tức thời của thông tin. Thậm chí, trong những trường hợp trục trặc kỹ thuật, dữ liệu giá của hơn 1 ngày làm việc tại chi cục không thể được cập nhật vào cơ sở dữ liệu chung.
74
2.3.2.5. Những khó khăn từ bên ngoài
* Trình độ hiểu biết pháp luật của các doanh nghiệp kinh doanh xuất nhập khẩu:
Để khai báo trị giá hải quan đúng đòi hỏi người khai hải quan, doanh nghiệp kinh doanh xuất nhập khẩu phải am hiểu các phương pháp xác định trị giá hải quan. Nền tảng cung cấp những hiểu biết đó của doanh nghiệp chủ yếu bao gồm: hệ thống văn bản pháp quy về xác định trị giá hải quan; các chương trình tập huấn, đào tạo dành cho doanh nghiệp về xác định trị giá hải quan; trình độ nghiệp vụ quản lý kinh tế của người khai báo trị giá.
Song trên thực tế, cả ba điều kiện nêu trên đều chưa đầy đủ.
- Các văn bản pháp quy về xác định trị giá hải quan đều khá chung chung, không đi sâu vào chi tiết kỹ thuật và được xây dựng chủ yếu phục vụ cho việc thực thi pháp luật của cơ quan hải quan (công chức hải quan) hơn là để người khai hải quan, doanh nghiệp có thể tự mình vận dụng vào thực tế.
Ví dụ: văn bản pháp quy hướng dẫn xác định trị giá chi tiết nhất mà doanh nghiệp có thể sử dụng để xác định, tính toán và khai báo trị giá là thông tư hướng dẫn do Bộ Tài chính ban hành. Thế nhưng bản thân quy định về xác định trị giá tại Thông tư 205/2010/TT-BTC còn mang tính nguyên tắc cao, chưa có hướng dẫn cụ thể về cách thức xác định từng yếu tố của trị giá, cách thức tìm kiếm thông tin cần thiết về trị giá ngay trong bộ hồ sơ kinh doanh hàng hóa. Tại phương pháp 1 – xác định trị giá theo trị giá giao dịch của lô hàng nhập khẩu – quy định phải căn cứ vào giá thực tế đã thanh toán hay sẽ phải thanh toán, bao gồm giá hóa đơn, các khoản thanh toán trực tiếp hoặc gián tiếp khác, các khoản giảm giá, các khoản điều chỉnh. Song ngoài giá hóa đơn được hiểu là thể hiện trên hợp đồng mua bán hoặc hóa đơn thương mại, các chỉ số khác không được giải thích nguồn gốc lấy từ đâu.
Rõ ràng là người khai hải quan cần được hướng dẫn đầy đủ bản chất của các yếu tố trong trị giá hải quan và “địa chỉ” của các chỉ số trong giá thì mới có thể xác